流乞救助办法决策历程

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“谁都没想到这么快”

6月23日，xx农民xxx听到收容遣送制度被废止的消息后，百感交集，简直不能置信：“收容（制度）被废了？真的被废了？！”

xxx今年70岁，xx省潜山县梅城镇人。1999年8月，她的儿子徐英东在北京被收容，至今下落不明。徐英东属狗，如果还活着，今年该32岁了。

4年来，70岁的母亲一直在北京和xx两地寻找儿子。希望能到收容站交点钱“赎”儿子回家，但一直没能找到。无数次的进京奔波加上长期的精神压抑，xxx变得迟缓了。“收容”两个字，已经成了她心头最深的痛，现在乍听收容被废止的消息，说着说着，她就在电话里哭了起来：“那就好，那就好，大家都会平安了，日子会好起来的，会好起来的。”

6月18日，向全国人大上书建议对收容遣送办法启动违宪审查的许志永正在天津，在天津收容遣送站和一位自愿投奔到收容站的山东农民交谈，新闻联播突然播发了收容遣送废止的消息，许志永说自己刹那间非常惊诧——“没想到会这么快。”

“没想到这么快”，几乎成为每一位接受采访者的口头禅，无论民间或者学界。

6月16日下午2时，5位国内著名的法律专家走进位于北京市西城区文津街11号的国务院法制办公室，这里将进行一场重要的专家论证会。他们分别是：北京大学行政法教授姜明安，中国政法大学行政法教授马怀德，国家行政学院教授应松年、袁曙宏，中国人民大学宪法学教授韩大元。

国务院法制办的几位领导亲自接待他们，一边点头致意一边将《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法（草案）》交到了5位学者手中。法制办领导提醒专家们：时间很紧，你们几位抓紧时间多谈谈。

专家论证会开到了下午5时，参加会议的几位学者说，那天谈得挺好，气氛很活跃，对学者提出的意见，国务院法制办的领导非常重视，做了翔实的记录，不少意见直接体现在事后正式出台的管理办法里面。

两天后，6月18日，国务院总理主持国务院常务会议，原则通过《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法（草案）》，又过了仅仅两天，6月20日，总理签署国务院第381号令，公布施行《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，施行时间自今年8月1日起，1982年5月国务院的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》同时废止。

瓜熟蒂落

收容遣送制度实施了20年，代替它的新法规为什么没能早些时间出台？新的管理法规出台迅速，有没有以牺牲立法质量为代价？

这些问题成了新法规出台后从学术界到民间都很感兴趣的话题。

国务院法制办在这个问题上似乎颇有些委屈。6月23日，国务院法制办有关部门的工作人员在电话里对记者说：“很早了，至少有十年我们都在研究这个问题。”而此前的新办法草案专家论证会上，法制办领导也谈到，国务院也一直在考虑改革现行收容遣送制度的问题，也在各方调研征求意见。但一个制度废除容易，如何替代则须好好思量。中国人民大学韩大元教授告诉记者，收容遣送制度的改革问题，两年前国务院就已开始准备，的确并非仓促之作。

6月5日，记者曾就收容遣送办法的修改问题致电国务院法制办政法司一位工作人员，他告诉记者，那一段时间里全司的人“非常忙”，好像有开不完的会，一直在加班加点。

袁曙宏教授说，救助办法虽然制定得很快，但国务院非常慎重，开了很多座谈会，征求了管理部门、救助部门、专家学者和有关社会团体的意见，考虑了方方面面的因素。

据了解，起草小组下载和翻阅了大量的国外资料作为参考，有学者称，“有些东西比我们了解的还多。”

“尽管时间短，但草案本身已很成熟。”马怀德教授说当时拿到草案的第一感觉是“耳目一新”。与会的学者普遍比较认可草案的彻底性，认为是一个很好的东西。姜明安教授说，如果立法的技术条件达到，一个月起草一个办法也无可厚非。他认为将有偿的收容遣送转变为无偿的救助，立意的转变相对立法技术来说更加重要。

民政部门的矛盾

北京大学社会学系教授王思斌是民政部专家组成员，“为收容遣送的事，八九年前我就说，这样下去不行，得改啊。”王思斌说，民政部不是没有考虑这个问题，但也确实有为难之处。

作为主管收容遣送的民政部门的确没有停止过改革的呼声。2000年对于广东省取消收容遣送收费的做法，当时接受本报记者采访的民政部表示十分支持。

当时民政部一位司长态度鲜明地说，收费是腐败滋生的土壤，不仅路费、伙食费不能收，连床铺费都不能收———你把人抓起来、关起来、强行送回原籍，凭什么要我出钱？这种情况必须改变，作为政府的一项行政职能，应当由政府掏钱。

负管理之责、却又不具有法律规定的强制权，民政部门在收容遣送问题上骑虎难下，也因此在社会上背了很多骂名，甚至有时候也不得不接受自己良心的拷问。

几年前，一处收容站不幸发生了一起恶性伤亡事故，当时民政部的一位领导对一位学者说他也很难过，也认为这些做法非常不妥。在这样的背景下，民政部相关部门曾经提出改革建议：要么把收容的强制权收归民政统管，要么就干脆不要让民政管。最后这个意见没有被采纳。

在这次新救助办法的起草中，民政部贡献了很多经验和教训。

从强制到自愿

新出台的救助办法剔除了收容遣送旧办法中80％－90％的内容，可以说对旧法进行了整体颠覆。学者认为，新办法最大的突破就是“变性”

——将强制收容转变为自愿救济。正如袁曙宏教授所言：对这些生活无着的流浪人员既要给他救助，给他饭吃，给他地方住，又不能侵犯他的人权，这是现在这个制度设计的重点。

旧办法中暗含的强制原则已经被彻底废弃，完全坚持自愿。马怀德教授说，我们过去说收容遣送有毛病，主要就是指这一块儿。现在的求助完全是一种自愿行为，求助人可以来去自由。

因为不需要强制，公安自然退出救助体系，意味着此体系不需要以强制力作为依托。公安机关目前仅有和其他公务机关一样的告知的义务，即告诉可能需要救助的人哪里有救助站可以投奔，但去不去将由流浪乞讨人员自由决定，公安不再有任何权力将任何人强制送往救助站。

北京的城市流动人口都害怕听到这样一句话———“小心把你送到昌平筛沙子。”

昌平是北京治安收容站的所在地，筛沙子的目的是让你挣够路费才能回家。但什么时候能挣够，无从知道。这样的行为在以前是有法律依据的，1982年公安部、民政部在收容遣送站的实施细则中规定：“收容遣送站组织被收容人员进行生产劳动的收入，主要用于被收容人员的伙食补贴和遣送路费。”而新办法规定———救助站不得向受助人员、其亲属或者所在单位收取费用，不得以任何借口组织受助人员从事生产劳动。如果没钱回家，将由救助站提供乘车凭证。

不可否认，原来的“收容站创收”背后也有其制度性原因———经费不足。因为没有确定的“皇粮”，便开始“靠山吃山”。马怀德教授认为，救助办法明确将救助工作所需的经费纳入财政预算，“这非常非常重要”。韩大元教授更是建议，是否可以考虑作出单独的财政预算来保障资金投入。他认为，尤其是收容站变为救助站后，资金的需求注定将更大，财政保障尤显重要。

可以看到，政府也正在为救助的社会化打下伏笔，办法规定“国家鼓励、支持社会组织和个人救助流浪乞讨人员”。这是大势所趋，也是限制公权力可能滥用的改革方式。几位学者普遍认为，民间救助是未来的发展方向，但现在为时尚早。姜明安认为，对流浪乞讨人员提供救济并非是必须由政府提供的“公共物品”。在国外，这种“公共物品”很多是由非政府组织的公益团体、慈善机构提供的。但是，政府也并不是什么都不管，在现代社会，政府往往是和民间一道从事这种福利事业的。他说：“没有政府的支持，民间从事这项事业，可能会因为缺钱或其他条件缺陷而发生各种困难。”他觉得，政府已经具备了大量现有的收容站和人员，这些资源必然先要利用起来。

另一个明显的变化是，对救助机构的责任加强了，相反减轻了受助者的义务。比如第14条：“救助站工作人员应当自觉遵守国家的法律法规、政策和有关规章制度，不准拘禁或者变相拘禁受助人员；不准打骂、体罚、虐待受助人员或者唆使他人打骂、体罚、虐待受助人员；不准敲诈、勒索、侵吞受助人员的财物；不准克扣受助人员的生活供应品；不准扣压受助人员的证件、申诉控告材料；不准任用受助人员担任管理工作；不准使用受助人员为工作人员干私活；不准调戏妇女。”而此前，更多的不准是用来要求收容者的。正如马怀德解释：“以前屁股坐在收容站的位置上，现在是坐在了救助人的立场上。”袁曙宏也认为，以前老百姓被当作管理的对象，现在成为服务的对象。

新办法体现了政府理念的变化，从权力政府向责任政府转变，从管制政府向服务政府转变。

一个曾经望而生畏的地方突然间可能变成为流浪乞讨人最愿意投靠的温暖之地，这种极端的变化，或许也需要老百姓花些时间慢慢去适应。

新办法是否还会“变形”？

1982年的收容遣送办法在立法本意上也是以救济为主，但在20年的制度行走中它不幸发生了异化。特别是将收容对象扩大到“无合法证件，无固定住所，无稳定经济来源”的“三无”人员。而在执行中，“三无”的确定标准变成了身份证、暂住证、务工证“三证”的有无。地方收容遣送规定的变本加厉，让收容遣送的救助原意丧失。

民政部官员此前接受记者采访时承认，“在收容的人员中，真正属于救济的对象不到15％，有的地方甚至只有5％。收容的大部分是拿不出‘三证’的城市流动人员。”

更多的人对重新确立的救助办法保持了可以理解的警惕。怎么能保证它不会再度沦落？救助站会不会新瓶装老醋又变形为收容站？

6月23日，民政部社会福利与事务司的一位工作人员在电话上告诉记者，细则的起草工作正在进行中。

中国人民大学的韩大元教授认为，现在很多时候是实施细则出了问题，随意违背行政法规的精神，扩大适用范围错伤无辜。所以必须拿出精力来继续盯紧实施细则的制定。韩大元还建议，国务院应该尽快清理与新办法相抵触的地方法规和部门规章，不能拖太久。

新旧办法性质的截然变化，让马怀德感觉到，再度变形的可能性很小。“旧办法有明显的治安管理功能，因为有强制力的介入，很容易走样。新办法纯粹体现救助功能，强制力的退出，让执行很难钻空子。”

马怀德认为经过制度如此激烈的变革，人们的心理也发生了巨大转折，无论是收容人员、他们的家属和收容站人员，这种变化使各种人对新办法的实施充满复杂的心理戒备，很难再去重蹈覆辙。

姜明安也认为几个原则的确定从根本上排除了制度变形的可能性。治安管理职能剔除、不收取任何费用的无偿原则、不再有强制性劳动、皇粮的保证让救助站不再有盈利创收的压力。但对于监督问题，姜明安认为条款还是有些美中不足。救助办法第15条规定：“救助站不履行救助职责的，求助人员可以向当地民政部门举报；民政部门经查证属实的，应当责令救助站及时提供救助，并对直接责任人员依法给予纪律处分。”姜明安认为这一条款只考虑了应该救助不救助的情况，还应补充“不应收的被收，可以由家属投诉；进去后被虐待的，可以由本人或家属投诉”。

姜明安觉得办法中投诉机制仅规定民政部一种渠道未免单一，毕竟救助站由民政部门主管，他们之间难免有藕断丝连的关系。姜明安认为应补充“民政部门不受理的，可以提起行政诉讼，告民政部门不作为。民政部最好能建立专门的机构受理和处理关于救助的投诉和申诉”。

救助站会否养懒汉？

另一个担忧是：救助站会不会又变成一个养懒汉的地方？大批如农村的五保户和生活困难的人群是否会因此大量拥入城市在救助站“安居乐业”？求救自愿的原则会不会让城市从此充满了衣衫褴褛的流浪汉？

办法特别强调救助站对流浪乞讨人员的救助是一项“临时性”社会救助措施。临时就意味着这不是一个可以依靠一辈子的避难所，也意味着这个制度不是可以解决一切问题的法宝。学者们普遍理解，救助站只是解决一时之困，生活无着的流浪乞讨人员可以免费获得救助站的帮助，但最终还是要在救助站的劝说和说服下回到原籍。从技术层面来讲，救助站只须提供能够保证基本生活需要的条件即可。办法将救助对象被界定为“生活无着的流浪乞讨人员”。事实上，学者们认为，如何确定符合这一标准本身也确实有甄别的困难。

“农村现在没有保障制度，而更多的流浪乞讨人员主要来自农村，要完善这方面的制度，让每一个生活无着落的人在城市和农村都一样，在大城市和中小城市都一样，这样他就不会流浪，流浪的就很少。我们只能讲从制度上尽量减少，使这些人不因为生活无着而流浪，没有帮助而流浪。”袁曙宏教授对记者说。

收容遣送制度的废除必然会给城市治安管理带来一些可以预见的麻烦。马怀德及几位学者在不同场合一直建议制定一部统一的《保安处分法》，这种观点认为可以把收容遣送、劳动教养等一系列制度改造成为保安处分制度，用以实现法律的社会福利、社会教育和犯罪预防的功能。

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摘牌

6月22日上午10时，沈阳市沈河区热闹路130号“沈阳市收容遣送站”的牌子被摘下保存起来。这座从1948年10月1日起一直从事收容遣送工作的建筑完成了它的“收容遣送”使命，并将开创“救助管理”的新的历史。

6月24日上午9时，随着“深圳市收容遣送站”和“深圳市收容遣送站待遣分站”两块招牌的摘除，深圳市在全省率先告别了长达41年的“收容遣送”历史。据统计，41年来深圳市收容遣送站共收容遣送收容人员490万人次，其中内收380多万人次，港遣100多万人次。

6月24日10时30分，随着大连市收容遣送站站长侯玉玺一声令下，在该市悬挂了21年之久的“大连市收容遣送站”牌匾徐徐落下，新牌待换。工作人员认为，摘牌预示着新的救助局面的开始。

6月25日，广东省民政厅宣布，省内的收容站已开始摘牌并着手进行改造，拆除所有限制人身自由的铁窗铁门等，并对收容站内的工作人员重新培训。对于在救助过程出现的细节问题，省民政厅将在民政部出台《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理的实施细则》后，再根据省内实际情况，制定相应的实施细则。