SARS事件中的流动人口控制

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[摘要]sars事件中“流动人口”是一个重要的因子，目前各级政府所公布和采取的防治措施中绝大部分是针对流动人口进行的。本文通过从社会控制的角度对流动人口进行分类，分析其控制难易程度及控制机制，解释有关措施成功或失败的原因。

[关键词]非典型肺炎流动人口社会控制社会事件

尽管威胁全人类的SARS还有太多的谜等待解答，但是，“流动人口”在“传染性”疾病其中作为一个因素却格外地引人注目，尤其是各地政府均称其SARS病例系“输入性”的。从某种意义上来讲，中国各级政府目前所采取的相关政策主要是围绕流动人口进行的：病员及危险人群的隔离、密切接触者的追踪、“五一”长假的取消、公共场所及交通工具的消毒、外来人口的登记、旅游、会议及公共集会的限制……。虽然表现形式各异，其中心则始终围绕流动人口的控制这一焦点问题，这也许是对于SARS这样“病因不明、传播途径不明、易感人群不明”的急性传染病的最有效的办法。本文旨在针对SARS这一社会事件中流动人口的有关问题作社会学层面的考察，并通过考察，本文试图对于当前有关抗御SARS政策何以成功或失败的原因进行解释。

一、社会控制角度的流动人口分类

为服务于SARS研究这一特定目的，我们可以将流动人口作如下分类：

1、假期返乡、旅游的师生

这主要是指高校学生，也包括刚工作不久的年轻的教师。他们习惯于在寒暑假和“五一”、“十一”这样的长假（一般为七天左右）回到家乡与家人团聚、走访亲友，同时可能也有减少财务支出（主要是寒暑假）的考虑。在经济状况普遍好转的今天，这一人群往往还利用假期进行旅游或参加学校组织的“三下乡”等集体活动。到2002年，全国各类高等学校在校生规模超过1600万人，仅北京一地就有67万人。这一人群的流动时机、范围等对于SARS的传播的影响不可低估。

2、旅游人群

随着经济的发展、休假制度的改革，国内旅游事业得到长足的发展。旅游业成为一个迅速成长的行业。SARS给无疑给旅游业带来了巨大的损失。对北京20家四星级以上的星级宾馆进行的调查表明，4月份以来，这些宾馆的入住率较2002年同期下降了30%，其中，6家以商务客人为主的五星级宾馆的入住率较去2002同期下降了50%。由此，我们可以想象航空业、餐饮业、旅游景点蒙受的损失。有专家估计，SARS对2003年中国旅游业造成的直接损失大约是1400亿、加上间接影响，总数是2100亿。一份关于SARS对广东省相关行业的影响的统计分析报告有助于更具体地看到这种影响的程度：

（二）旅行社退团情况严重，游客明显减少

春节前及春节“黄金周”期间,我省部分地区发生的非典型肺炎对旅游业基本没有造成影响。但2月中下旬以后，周边国家、地区也相继发生疫情，引起世界卫生组织的关注，加上媒体的报道，社会的传播，对我省旅游业产生了较大的负面影响。

1、入境国际游客减少。3月份经广东口岸入境的游客740.6万人次，比去年同期下降3.1%。

2、全省旅游住宿设施接待过夜游客同比逐月下降。一季度宾馆（酒店）接待过夜游客1930.16万人次，同比下降0.4%。其中1月份接待614.83万人次，增长6.2%；2月份接待635.37万人次，增长3.5%；3月份接待648.2万人次，下降13.0%，当中宾馆（酒店）接待的国际游客91.4万人次，同比下降14.4%。

3、旅行社退团情况严重。一季度全省旅行社接待国际游客66.55万人次，同比下降11.5%，其中3月份当月下降46.5%。根据省旅游局统计，2月8日-4月4日全省旅行社退团3644个、10.13万人次。其中入境游退团2879个、8.55万人次；出境游退团765个、1.59万人次，出境游退团以前往港澳、澳大利亚、新西兰、日本、新马泰等国家和地区居多。

4、各市接待过夜国际游客大幅下降。一季度韶关、河源、梅州、惠州、中山、江门、佛山、茂名、揭阳等市接待过夜国际游客出现下降,

尤其是3月份，各市接待国际游客大幅下滑，其中广州、深圳、韶关、河源、梅州、惠州、中山、江门、佛山、湛江、茂名、揭阳等市降幅均超过15%。3月份，广州、深圳的宾馆酒点退房现象明显增多，预订数量比去年同期减少约15—20%。

上述数据表明我国旅游事业无论是人数和收入均处于快速增长阶段。2002年全年国内旅游人数87782万人次,比上年增长12%；国内旅游收入3878亿元，增长10.1%。全年境外入境人数9791万人次，比上年增长10%。其中，外国人1344万人次，增长19.7%；香港、澳门和台湾同胞8447万人次，增长8.6%。在入境旅游者中，过夜人数3680万人次，增长11%。国际旅游外汇收入204亿美元，比上年增长14.6%。全年国内出境人数达1660万人次，比上年增长36.8%，其中因私出境1006万人次，增长44.9%，占出境人数的60.6%。据报道，短短一周时间，江苏中旅、江苏海外、苏州国旅、苏州中旅、常州国旅、无锡海外、无锡中旅等骨干旅行社共退团近2000个。全省800多家旅行社由于暂停接团和组团业务，短时间内经劝阻和清退已减少组团和接团超过15万人次，其中海外旅游者超过6万人次，蒙受了空前的经济损失。去年江苏接待国内旅游者1亿人次、实现国内旅游收入830.2亿元。业内人士评估，按照今年公布的江苏旅游统计公报粗略估算，今年“五·一”减少的9万国内游客将直接导致国内游少收入近7500万元。在此背景下，如果SARS的流行持续下去，其影响将非常严重。

3、返乡民工

进城务工的农民返乡的原因包括：春节团圆、农忙、婚丧、生病回家休养、转换工作地点回家等待、回避其他风险（如SARS）。民工的数据相差较大，有人认为民工状况是“1．2亿农民工，八成是青年”。

4、商务及公私务旅行

虽然现代信息技术足以支持不见面的沟通及谈判，但绝大部分的交易尤其是重要的交易仍然是面对面的沟通促成的，商务旅行仍然是流动人口的重要组成部分；会议等公务旅行也是重要流动人口组成；私人事务也形成了庞大的流动人群。SARS事件后有报道说：“对48总部在美国、日本、欧洲的跨国公司的电话访问发现，这些公司已明令禁止其员工到中国旅行……对北京50家企业的调查表明，这些公司中已有36家采取措施减少国内商务旅行。而在这36家中，仅过去的半个月，取消的旅行人次就达预定计划的46%。对160位北京居民的访问表明，这些居民中，已有72%通过取消旅行计划、减少购物或聚会活动，以应对非典。”

从控制的难易程度的角度来看，可以将上述流动人口分为易于控制的和不易控制的人群。

1、易于控制的人群

这一人群包括假期返乡、旅游的师生。这一人群纳入流动人口具有强烈的时间特性。因此通过控制相关时间因素即可调控这一人群。在刚刚过去的“五一”期间，部分高校按正常星期顺序作息，“五一”法定假日暂不确定调休时间，由于要正常上课，所有师生无法外出；还有些学校虽然“五一”三天法定假期照常休息（5月1日至3日），但5月4日补课，使得长假不长，路途较远的师生无法回乡，再配合其他规定如离校者必须履行请假、登记手续，返校后要接受检查甚至是隔离，加上班主任等人员的劝阻，有效地限制了这一人群的流动。

即将到来的暑假与“五一”长假具有质的差别，如果在今后两个月内SARS仍然得不到有效的控制，如何控制这一人群将是教育行政部门所从未经历过的“非典型事件”，各级教育机构及教育行政主管部门应当及早制定预案供中央政府决策参考。

旅游人群也是易于控制的：一方面通过取消长假及疫情的公开、公布制度使得原有旅游意愿者取消了计划，另一方面由于有关政府禁止组团到外省旅游、劝阻外地旅游团到本地旅游，旅游人群得到了有效的控制。这方面的工作也体现了党和政府对社会控制的力度和深度仍然是强大、有效的。

公务旅行应当是最易控制的，取消或减少会议对于公务旅行的作用是直接的和决定性的。虽然没有这方面的统计数字，但是其作用却是不言自明的。

2、不易控制的流动人群

虽然疫情公开、公布制度得到了较好的执行，这将直接影响到人们对商务旅行和私人事务旅行的安排，但是政府并没有能力、也不应该对此作出直接的干预。

最不易控制的人群就是进城务工人员，也就是通常所称的“农民工”或“民工”。这一人群与其他人群相比，社会化、组织化程度最低，甚至可以说几乎没有组织化。这可以从几个方面进行考察：

（1）离开家乡的无组织化。虽然很多劳动力输出地的地方政府试图对农民离开家乡的行为进行规范，但成功的案例极少，持久的有组织的劳动力输出案例则更少，以“规范”为名收取费用的情形更为普遍。在这种情况下，劳动力输出地政府缺乏对该地输出民工的管理能力。农民外出务工虽然从微观层面考察一般有亲友老乡引见，但在宏观方面仍然是“盲目流动”的性质，尽管由于政策和道德的因素，媒体不再敢冒天下之大不韪用“盲流”指称他们。一旦离开了家乡，引见人对他们的约束力在范围和力度上也是极其有限的。

（2）寻找工作的无组织化。城乡二元结构近年来虽然在经济、伦理等层面被批判得体无完肤，但它毕竟是特定时代具有合理性的制度，更重要的，它仍然是合法的制度。因此，在劳动市场的准入问题上，仍然有城乡之别（“人才市场”和“劳动力市场”的区别）、本地人和外地人的区别等樊蓠的存在。农民工实际上寻找和填补就业“空罅”。虽然很多的地方政府要求规范农民工的使用（如打击“劳动力黑市”、行业准入等），但其本意仍然在限制农民进城就业并客观上加大了农民工寻找工作的成本。因此，农民工实际就业地的政府无法了解农民就业的真实情况，也无法为其提供行政的和法律的保障。每年春节前夕充斥媒体的农民工权益受损害甚至甚至以死抗争的报道正是反映了这一社会事实。

（3）再流动的无组织化。农民工在城市从无用手投票的机会，但是他们“用脚投票”的权利却是谁也无法剥夺的！他们因为一无所有，因而也是在这种意义上成了最自由的人。其他人群往往因为职称、工龄、福利、职务等原因考虑是否离开原单位时而再三犹豫，农民工可能因为与老板一言不合而拂袖而去，因为他一无所有，因而也没有任何人能够真正地“制裁”他！因此农民工随时处于可能再流动的状态。对于这一人群除非进行人身强制（这需要有合法的原因，且不可能大规模使用，甚至是违法的时候，中国历来有“法不责众”的传统），事实上政府和社会由于对于农民工未承担任何责任因而无法控制其再流动的步伐。

特别应当指出的是农民工缺乏其利益代表机制，虽然各种企业组织均应当设立工会组织，但是实践中工会组织的建立和运行外于失范状态，农民工一旦遇到其利益受侵害往往无法得到工会的帮助，而是通过向媒体投诉或是“爬塔吊”等极端方式吸引媒体注意力来获得解决。因此遇到SARS这类突发事件时，对农民工就缺乏动员和组织机制。

二、政策及评价

当前各级政府所公布和采取的有关流动人口控制措施主要包括以下几种：

1、交通工具管制

首先是对交通工具上乘客的防治管理。上海交通部门为了防治SARS，飞机上起用“红外线快速测温仪”，旅客乘坐上海航空公司的飞机，在机上也要测体温，公交地铁出租车亮出“消毒标签”，列车上配备专业卫生人员。

由于北京市市长孟学龙、卫生部部长张文康因防治SARS失职而丢官，为确保疫情不在本地扩散或是得到有效控制，各地官员努力确保本地平安而采取了一些本位主义的做法，交通部的一份文件称：“近期我部陆续接到北京、广东、山西等地交通部门的报告，反映部分地区地方人民政府以防止疫情扩散为由单方面停开进出发生疫情的省际客运班线，并对进出这些省（市）的货运车辆进行限制。”该文件要求：“五、对所有的客运班线实行旅客和司乘人员登记制度。登记的主要内容包括姓名、性别、年龄、家庭住址或工作单位、联系电话等，旅客凭登记表购票上车（船），以便追溯调查。”这一部门规章无疑是对于地方本位主义防治措施的否定，但这一规章规定的措施实际上并没有太多的操作性。我们试来分析一下客运量的发展情况：

从上表可以看出：全国客运量1999年比1990年增加了80.22%，近年来该统计表未提供但肯定远高于1999年的13925020000人。对于如此巨大的客流量实行登记制度，其可操作性不大。某些地方要求对进出交通站点的旅客进行体温检测，虽然有“亡羊补牢”之意，但相对而言容易操作。

可能是由于以高速公路为骨干的公路网建设的迅猛发展—1992年时中国高速公路为652公里，2002年增加到2.5万公里，高速公路总里程仅次于美国，名列世界第二，公路客运量稳步增长（1999年是个例外），10年间公路承运量占总客运量的比重增加了7点多个百分点。也许正因为如此，各地对交通工具的管理主要是针对长途公共汽车的管制。许多地方纷纷在公路入口处设卡，“为了抗击非典通过公路交通工具侵袭鞍山，以确保鞍山地区无疫情，我市特成立了鞍山市公路入口检疫检测站，在市区、海城、台安和岫岩共32个鞍山公路入口设站检查。”

对交通工具的管理还包括消毒处理等。

对交通工具管制是直接、有效地控制人口流动的手段，一方面应当坚决反对通过停开通往疫区的路线的方法来防止疫情扩散到本地，这是典型的本位主义做法，只对本地政府负责的做法，其结果可能导致“封城”之类的恐慌或是迫使流动人口以第三地为中转站，给全国范围内的防治SARS工作增加难度和成本。随着防治工作的规范化，目前已经渐渐转变被动局面，各地措施也渐趋理性，主要表现在由原来的单纯的“严防死守”转变为同时防止疫情向外地的扩散。还表现在各地都制定旅客由外地进入本地的预案。江苏对3名从北京隔离区逃离民工的处理集中体现了这一点。但值得注意的是，目前对于通过私家车进行流动的人口并无有效的管理办法。

2、住宿管制

住宿条件是流动人口决定是否前往或逗留某地必须考虑的问题，为了限制外地人员进入本地或缩短其逗留时间，许多城市以各种理由关闭了许多无法采取有效措施防治SARS的住宿场所，保留的一些条件相对较好的住宿场所，往往要求填写健康状况申报表、测量体温。

总体来看，由于对SARS的认识及防治办法有一个逐步深入的过程，在事件之初某些地方的反应过度是可以理解的，但各地政府应当根据情势的变化逐步解除过度的应对措施，以防止SARS的影响由地区间的扩散向“类型”的扩散，如对疫区产品的拒绝、对外地人的不信任等。在采取必要预防措施的前提下恢复住宿场所的开放，对于确保农民工在当地不返乡、对于及早恢复正常秩序促进本地经济发展具有深远的意义。

3、外地来客及返乡人员的申报制度

许多城市都要求居民对外地来客及返乡人员必须申报并制定有惩罚措施，如扬州市的某事业单位就规定如违反该项规定，扣除津贴和奖金。为配合申报制度的实施，有些城市还公布了举报电话并承诺对举报者予以保密和奖励，这是将传统的“群众路线”与物质刺激相结合的一种举措，各地政府对这种举措具有较为成熟的操作模式。对于这种模式的操作应当加强宣传力度，否则单纯的制裁、鼓励举报会破坏人际间信任、社会资本的形成，在精神上造成长久的损害。

4、劝阻疫区人员返乡

见诸报道的第一个事例是2003年4月26日安徽省“非典防治总指挥部”《致皖籍外出务工人员的公开信》，劝阻他们在SARS流行期间返回安徽，“省非典防治工作总指挥部希望你们按照当地政府的统一安排，同时为了你们家人的健康，留在当地安心生产生活，加强预防，保重身体。要正确认识非典，了解非典，消除恐慌情绪。”并承诺和要求“午收农忙季节即将到来，为免除你们的后顾之忧，省委、省政府已作出部署，对因务工不能返乡影响农忙的，由各乡镇、村帮助解决困难。你们在外务工期间遇到问题，可与我省在当地各级各类办事处联系，他们将积极给予帮助。确有实际困难需返乡和已经返乡的人员，要积极配合交通等部门做好健康申报、登记，配合乡镇政府做好为期2周的非典健康随访。”在实践中，几乎所有的地方都动员本地单位和家庭劝阻在外人员特别是疫区人员的返回。实在无法劝阻的亦努力获得家属帮助在第一时间将有关人员隔离。

动员疫区人员在当地务工、治疗，无疑从全国总体而言是最经济和最安全的措施，实践中北京上海等地为了控制“非典”疫情，纷纷推出隔离措施并对被隔离人员作出了一项保障措施：隔离期间由所在单位按照出勤由所在单位工资照发。卫生部、财政部、劳动和社会保障部、民政部还发出紧急通知，对缴纳救治费用等问题作出规定，要求医院要严格执行先救治、后结算费用的规定，简化入院手续，严禁因为费用问题延误救治或推诿病人，对于违反规定的，要严肃处理。发热病人到医院就诊时，免办挂号手续，先就诊；初诊为非典患者和疑似病人(下称患者)后，不再由患者缴纳检查、检验等有关费用，实行记账制。普通患者补交各项费用。患者住院或留院观察时，免交住院预交金等一切费用，办理登记手续后直接留院观察或入院治疗。对于已参加医保的患者，医院应及时通知该统筹地区医疗保险经办机构。救治过程中发生的各项费用，也采取记账方式，患者无需逐项缴纳各项费用。患者出院时，需向院方提供其有效证件(如身份证及基本医疗保险参保证(卡)等)复印件和联系方式，并由患者或其家属对院方提供的诊疗、住院记录与费用清单进行签字确认。

这些规定的用心无疑是好的，但其效果可能会令政策制定者大跌眼镜。这些不能奏效的原因可能包括：

1、对无职业人员和特定行业人员的不公

香港政府对于被隔离人员是给予每人每天90港币的补助，从报道中未见有区别对待的规定。按照北京市的规定，我们没有办法了解对于“没有单位”的人由谁给予补助？

再者如律师这个行业，虽然有单位却没有“工资”，他们是否应该得到补助？

2、规定不可能得到切实全面的执行

许多企业大量使用农民工，在平常情况下尚且在年关拖欠工资，如今让这些老板突然良心发现“白养”民工，可能性如何？为什么至今尚有民工想方设法回到家乡，困难之时思乡心切固然是一种可能，但冒着感染家人的危险离开疫区，难道就没有生活费、治疗费的担忧？

3、政府不能回避责任

在如“非典”这样的疫情来临之时，为了保护社会利益接受隔离，当然是每一个相关公民的义务，履行这个义务获益的是全社会，因此他们也有权获得社会的管理者—政府—的补偿。企业在员工不上班时，因为不可抗力的原因无权向不上班的员工索赔，但也没有额外支付工资的义务。北京市的做法，实质上是将政府责任转嫁到企业身上，换个角度也就是在利用公权力侵害企业的财产权。作为企业主，在当前情况下一是畏惧“违反规定”的责任，二是畏惧道德的谴责，自然不太可能公开反对这种政策规定，但私下里究竟有多少人（尤其是私营业主）真正认同这种规定？

我们习惯了太多的“人人有责”，我们也希望更多的人自觉地承担起份外之责，但是，政府，永远不能推卸自己的责任！

SARS事件对各级政府智慧和能力的“非典型”考核，有效地通过对流动人口进行控制来达到防治SARS在地区的成功，有赖于对全国甚至全球范围内成功经验的借鉴和根据当地情况进行创新能力的发挥。