风景名胜区管理体制的探索与创新

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探索中创新创新中发展

风景名胜区是一个地域概念，是根据国家的相关法规，以风景名胜资源的科学教育价值、观赏游览价值、历史文化价值的富集度的设立的一个特殊区域。这个区域具有独特性、公益性、生态环境性、展示性和传世性。如何处理好风景名胜区保护与合理利用，并促进该区域内生产、生活的企事业单位与原著居民的协调发展，践行好风景名胜区“严格保护、合理开发，永续利用”的工作方针，是一个值得探究的问题。国家重点风景名胜区四面山，通过近二十年的探索，进行了一些有益的尝试，走出了一条因地制宜之路。

一、历史的回顾

（一）起步阶段（1985年8月——1998年1月）。

四面山风景名胜区是1994年元月，由国务院批准设立的第三批国家重点风景名胜区。

早在1985年，当时的江津县委、县府高瞻远瞩，在四面山林区实行封刀禁伐，同时提出“保护、利用、开发、管理”八字发展方针，为后来的四面山风景名胜区设立，打下了良好的基础。

1987年，四面山管理委员会成立，为设立风景名胜区和开发旅游产业，建立区级镇做了前期准备；1988年，撤销头道河乡（区辖乡），设四面山镇（区级镇），肩负起风景名胜区管理、发展旅游和农村经济的多重任务。

然而，四面山起步之初，管理经营上涉及有四面山镇政府、农业、水利、旅游、四面山森林经营所、四面山采育场等多个单位和部门。管理政出多门、职权交叉重叠，管理体制非常“混乱”。

（二）发展阶段（1998年2月——2004年5月）。

1998年，江津市委市政府，作出《关于加快旅游业发展的决定》，实施“旅游驱动”战略。成立了以市长为主任，组织部长和分管旅游的副市长为副主任，相关部门主要负责人为成员的江津市旅游发展管理委员会（后来由市委书记任主任，市长和市委、市人大、市政府、市政协的分管领导、市委组织部长任副主任，相关部门主要负责人为成员）。旅游发展管理委员会下设办公室，办公室主任、市旅游局局长、四面山镇委书记由同一人兼任，统一协调旅游局与四面山镇之间的关系。但多头管理，片面追求发展的情况仍然影响了四面山风景名胜区的科学保护与利用。

（三）规范阶段（2004年6月至2005年7月）。

2004年6月1日，江津撤消四面山镇，设立市政府直属正局级单位――四面山风景名胜区管理委员会（以下简称风管委）。风管委主任同时兼任市旅游局局长、市旅委会办公室主任；同年8月，江津撤销原来隶属林业局管辖的四面山林区采育场和森林经营所，设立四面山森林资源管理局，隶属风管委管辖的副局级事业管理机构，其局长由四面山风管委一名副主任兼任。负责景区森林管护、森林防火等管理工作，市林业局只对其进行业务指导。

（四）创新阶段（2005年8月至今）。

2005年年初，江津市委十一届六次全委会提出了建设“两地一中心”的宏伟目标，把建设四面风景名胜区和旅游胜地作为江津市“两地一中心”发展战略的重要内容，把加大以四面山、中山古镇为主的风景资源保护性利用作为近期工作的重点；8月，将原四面山管委会改为市政府正局级特设机构，由市委副书记兼任书记。风管委专门设立了赋予政府职能，专职从事景区执法，整治旅游秩序、规范旅游市场，有16人的风景区综合执法大队和在规划的指导下，全面负责景区产品的包装、策划、宣传、促销的旅游发展科。切实做到了集中与分散相结合、保护与开发相结合、加快发展与永续利用相结合，从而形成一个责、权、利相统一，人、财、物相匹配，规划、建设、管理相衔接的新模式。公务员之家版权所有

二、创新中的探索

（一）解决“五对矛盾”。

一是解决“上下”矛盾。全市形成了党政一把手亲自抓，主管领导集中力量抓，党政合力抓以四面山风景名胜区为代表的全市旅游发展新格局。

二是解决“条块”矛盾。四面山风景名胜区是江津市众多旅游景区中“龙头”。四面山风管委与市旅游局实行主要领导一肩挑的体制，四面山风管委对景区内的一切资源和事业发展行使政府职能，并直接对市政府负责，从体制上消除条块之间的矛盾。

三是解决“开发与保护”矛盾。新的管理体制实现了职责、权力与义务的统一，使开发和保护都服从于整体规划，眼前利益服从于长远利益，做到了开发与资源保护的有机结合，加快发展与可持续发展的有机结合。

四是解决“发展与投入”矛盾。四面山风管委成为对内、对外、对上、对下唯一的合法主体机构，也是唯一的法人。风管委负责风景区内一切管理与建设，大大简化了办事程序，既符合《行政许可法》的要求，又适应了新形势下不断发展的需要，也迎来了大量资金的投入。

五是解决“旅游与农村”矛盾。新的管理体制建立后，将原纯粹的5个农业村划给周边的镇管辖，只保留风景区4个纯林业的村，解决了农村工作和保护、发展无从兼顾的难题。

（二）实现“三个统一”。

一是统一管理决策。四面山风景名胜区管理委员会参与江津旅游管理体制层决策，管理上实现了面与点、条条与块块的结合。

二是统一管理模式。将四面山森林资源管理局归属风管委的二级机构，解决了风管委与市属部门单位的矛盾；管委会作为政府特设机构，增强了四面山保护和旅游发展与全市其它重点工作的统筹协调力度，有利于市级各部门对四面山发展的支持。

三是统一管理机制。风管委只对市政府负责，其它任何市级部门、单位都无权干涉，营造了宽松的旅游发展环境，有利于调动方方面面的力量集中打造品牌景区。

（三）“三个”效益同步发展。

1988年，四面山被定为重庆市级风景名胜区，1989年，被定为四川省级风景名胜区；1994年1月，被国务院确定为国家重点风景名胜区；1996年，江津旅游发展规划中提出了“大四面山一条线”的发展思路。

1999年，四面山被评为重庆市十佳景区；2000年，四面山被评为重庆市最佳景区；2002年，四面山所在的“渝川黔生态旅游金三角”被国家列入西部旅游开发重点。四面山旅游的人气逐年上升，基础设施在这个阶段得到了突飞猛进的发展，吸引投资6亿多，实现了资源和资本的良好结合。

2005年，四面山风景名胜区被纳入了重庆十大旅游精品线近期开发的五条线之一；四面山景区科学定位为“千瀑千姿、赤壁丹峡、先巴文化、原始森林”；重庆新华书店集团公司加盟四面山旅游业；全市形成“人人都是四面山旅游形象，处处都是四面山旅游环境”的氛围；景区基础实施得到改善，景区接待能力增强；共接待游客20.24万人次，同比增长13.33%，旅游综合收入8498万元，同比增长15.2%。

三、创新中的体会

影响一个地方风景名胜区与旅游业发展的因素很多，但我们最关键的是管理体制。管理体制充分地解决了变“散”为“统”、变“死”为“活”、变“乱”为“顺”等问题。

（一）领导重视是前提。

过去，四面山林区是公路修到哪里,树林就砍伐到哪里。而今，四大班子主要领导和分管领导集中精力抓以四面山风景名胜区的为代表的全市风景旅游建设，在总体规划的指导下，市委书记身体力行，坚持每半个月亲自督查全市风景名胜区与旅游工作；每1个月四大班子分管领导牵头组织召开一次全市旅游工作专题会。

（二）总体规划是依据。

总体规划是风景名胜区保护、管理、开发利用的依据，没有风景名胜区总体规划，风景区的一切建设行为都是违法的。在总规的指导下，科学地编制各个景区的详细规划将会使风景区的建设有章可行，有据可依。

（三）与时俱进是要求。

四面山的旅游业从无到有、从小到大、从低级到高级、从江津走向重庆、从中国走向世界，是坚持坚持科学发展观、与时俱进的结果。我们要不断保护好风景资源，优化旅游环境，真正变资源优势为产业优势、变产业优势为效益优势；抓住四面山风景名胜区被列入重庆市十大旅游精品工程的契机，打造“渝川黔旅游金三角”旅游航母，把四面山建成集自然和生态观光、文化休闲度假功能于一体的国家重点风景名胜区和AAAA级景区、全国文明风景旅游区。

（四）突出特色是方向。

四面山管理体制探索与创新经历了一个由多头管理、各自为政甚至相互掣肘到条块结合、分工协作、职能集中、协调统一的发展过程。这是一个从实际出发、不断探索和创新的过程，也是一个逐渐形成“四面山特色”的过程。

四、追求亮点，构建和谐景区

构建四面山和谐景区是我们今后追求的目标和方向。要构建和谐景区，我们认为首先要严格执行国家的法律法规。二是不断探索新的管理模式。三是树立服务意识，为投资者提供宽松的环境。四是加强对业主与旅游环境的监管，避免业主为了追求利益的最大化而发生的“出轨”行为，破坏风景名胜区资源与影响风景名胜区形象。五是通过发展旅游业来突破“三农”困难“瓶劲”，解决就业，建设社会主义的新农村，提高景区农民生活水平，为构建和谐社会充分发挥好国家重点风景名胜区资源优势、环境优势与品牌优势。