公交建设情况调研报告

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关于漳州市（区）城市公交建设

情况的视察报告

市十三届人大四次会议期间，部分代表向大会提出了《关于将漳州市城市公交建设列为2005年为民办实事工程的建议书》，强烈要求加强我市市区公交建设。人大作为民意机关，人民的呼声就是其工作指向。常委会主任会议决定将这项工作列为今年视察的一项重要内容，由黄和东副主任带领人大城环委、人事代表委、办公室和研究室的同志组织实施。法制委、侨台委和芗城区、龙文区人大常委会也派出领导、代表参加视察，建设局、公交公司、长运公司、漳州电视台、厦门日报驻漳记者站也派人参加学习、考察活动。在充分准备的基础上经过近一段时间的工作，视察活动已靠一段落。

为保证取得成效，这次视察采取了一些新的做法，主要是“一个发挥、三个结合”，即：发挥人大代表的主体作用和整体优势，邀请16位代表参加视察。实行本地明察暗访与赴外地参观考察相结合，代表不亮身份全程搭乘公交车，对19条公交线路运营情况明察暗访，还赴厦门等地参观考察，着重了解公交公司管理体制和运营机制；实行人大监督与舆论监督相结合，邀请漳州电视台派出专题记者组参与调查视察，及时制作播放反映公交建设中存在的问题的电视新闻，增强视察效果；实行监督者与被监督者相结合，召开有13个政府职能部门参加的座谈会，推动其形成共识，增强服务意识，促进公交事业的进一步发展。整个视察工作坚持以实事求是、促进问题解决为指导思想，本着多研究探讨体制、机制问题，多提实质性、建设性建议的原则，扎扎实实开展工作，取得了预期的效果。现将视察情况汇报如下：

我市市区公交建设的现状

城市公交事业是城市公用事业的一个重要组成部分。近年来，随着我市经济发展水平的提高，城市化进程的加快，新城区范围的拓展，市区公交建设从中获得了新的动力，取得了长足进展。主要表现在这几个方面：一是用改革的精神，探索城市公交运营机制。有别于外地的做法，我市市区公交事业是由长运集团公司和市公交公司按合作协议共同来运营，实行线路经营权和场、站、台等经营权“两权”分离，这种机制在政府投入不足的情况下，对我市公交事业步入发展轨道起了强有力的推动作用。在线路运营方式上，采取自营与外包相结合的做法，现有5线路承包给个体经营。二是城市公交初具规模，成为市民生活的重要组成部分。目前，公交企业拥有公共汽车153部，开辟公交线路19条，线网总长278.5公里，线网密度4公里/平方公里；投入使用的公交候车亭35座，建有一个占地27亩、停车容量120部的公交综合停车场；积极提供良好的服务，实行月票、老人半价、离休干部免费等优惠政策吸引市民乘坐，办理月票从最初的200张发展到1800张，现每月约有50万人次乘坐公交车。三是积极制定公交规划，为公交建设提供依据。1986年制定了《市区公共交通发展规划》，随着城市总体规划的调整，在1995年和2004年又先后进行调整、修编。四是政府职能部门积极扶持公交事业的发展，为其提供了一定的发展空间。如公路稽征部门每年为公交企业减免规费185.9万元。建设部门加大公交基础设施建设投入，今年又计划投建30座以上标准公交候车亭，计划投资160万建设回车场，投资620万元征地30亩建设公交停车场和附属用房800平方米。公安机关开展了“反扒”专项活动，促进了公交车治安情况的好转。2004年10月至今，仅发案16起，比整治前下降了86.5%。五是市区公交事业的发展面临着新的良好的机遇。随着我市城市化进程加快，新区发展摆上政府工作议程，群众出行对公交服务的需求量在扩大，依存度在提高，迫切希望能建立一个“安全、方便、舒适、快捷”的市区公交运输系统，这为进一步发展公交事业提供了良好的社会群众基础。

市区公交建设存在的问题及原因分析

经过多年的努力，我市公交事业正步入发展轨道，但市区公交建设良性循环的发展态势尚未形成，公交建设面临着一系列亟待解决的问题。

一是建设发展资金紧缺，场、站、台等基础设施建设严重滞后。目前，政府财政投入严重不足，公交企业投资主体单一，筹资渠道不宽，融资能力不强，建设发展资金紧缺，影响到公交基础设施建设。根据城市公交规划，市区道路至少需建设200多对400多座停靠亭。而目前除胜利路、南昌路仅有的11对22个外，大多数的公交线路均无停靠亭。有的路段也只有个把站台，无任何线路标示牌。公交线路起点、终点的回车场严重不足，至今仍没有一条线路有政府明文认可的始、终站。基础设施建设滞后带来了许多弊病，如随地招手、随地停车，造成无法准点到站、准点发车和正常运行，失去了公交车的公信度和对市民的吸引力；在路边回车，既影响交通秩序又存在安全隐患。据统计，公交企业每月由于这方面原因给顾客带来不便而收到的投诉电话125个左右、投诉信10封左右。

二是公交车数量不足，公交线路形不成网络，公交服务供需矛盾大。按照“畅通工程”评价标准（C类城市三等），每万人必须具备8.0标台，计算需有公交车辆400部；但目前漳州市区仅达5.2标台，仅有公交车辆153部，公交车台数严重不足。加上市区道路建设布局不合理，断头路多，老城区人口密度大、路面窄，公交车无法行使，难于有效构造覆盖整个市区的公交线路网络，造成市民出行想乘公交车不方便，从而抑制了这方面的消费需求。另一方面，在一些人口密集、流动性大的居民小区、市区附近的开发区、工业园区及旅游休闲景点，迫切需要开通公交线路，由于受各种因素制约一些地方尚未开通，已开通的地方车次少、候车时间长，限制了城市公交网络的扩大和公交服务的拓展。

三是发展环境不优，公交线路拓延受“摩的”的强行阻拦，公交车运营亏损严重，经营发展举步维艰。对市区公交事业的发展，政府政策扶持不到位，突出的一点就是对与公交客运存在竞争关系的人力三轮车、二轮载客摩托车、无牌证“面的”和具有替代关系的私人摩托车、自行车的发展，在规划、引导、管理等方面都不到位，没有实施有效的管理限制政策。据有关部门统计，市区现有二轮摩托车12万多辆，而且每天以70辆左右的数量在增长，成了发展公交事业一个掣肘。公交路线延伸到蓝田开发区受“摩的”围堵，矛盾激化，长期得不到解决，造成不得不停开。从公交企业内部环境看，无论是长运集团公司还是公交公司，都未脱胎于传统的计划经济体制下的国有企业，其管理经营很多方面还沿袭计划经济的做法和传统，务实创新、锐意改革的企业文化还没有形成。企业领导层还面临着按照市场经济规律应用市场经济手段开拓业务的新课题。而且驾乘人员多为临时招聘人员，流动性较大，加上工资待遇、社会保障较低，影响到素质提高和服务优化。内外环境不优，加上公交行业的公益性，服务、定价要考虑老百姓承受能力，使公交车运营严重亏损。自2000年至2005年3年期间，我市公交企业亏损515万元，成了进一步发展壮大的一大难题。

归结起来，当前我市公交存在“四个不到位”，即车辆配备不到位，线路站台设施不到位，资金投入不到位，服务环境不到位。

以上这些问题的存在，其原因是多方面的。既有客观原因，也有主观原因；既有政府的外部原因，也有企业的内部原因。而最根本、深层次的原因则是公交定性、定位有偏差、发展战略不明确和经营管理的体制、机制未理顺。

一是公交定位不明确，公交优先不落实，政府扶持不到位。从我市目前的情况看，公交优先发展的战略并没有明确和牢固树立起来。在众多的城市交通工具中，各相关部门对是否把公交车作为市民出行的主要交通工具尚未形成共识，因此，就未能对其他交通工具制定和实施有效的、与公交优先相配套的管理政策。城市公交企业在市场化进程中具有双重性，作为公益性公用事业企业，其定性在实际工作中没有得到切实保证，尤其是在财力比较紧张的情况下，政府往往把公交企业作为微观经济主体和市场运营主体，在公益性与盈利性关系处理上片面强调后者，要求其实现自我经营、自负盈亏，致使公交建设投入严重不足，历史欠帐多。

二是城市公交规划、建设滞后。城市总体规划是城市公交规划的依据。过去几年，我市城市总体规划每五年进行一次调整，几经调整，而城市公交规划建设自1995年编制虽经二次修编，但都跟不上城区总体规划的调整，存在着公交规划滞后于城市总体规划，一些重要的公交基础设施未能纳入城市规划之中；有的虽然做了局部规划，却没有得到很好执行，仅停留在规划图上。目前，我市存在的公交基础设施滞后，公交线路网络不全，市民出行“望车兴叹”的问题与规划工作不无关系。

三是公交管理体制、运营机制不顺，发展制约因素多。从管理体制上看，一个突出问题是公交企业依然没有脱离计划经济体制的束缚，企业经营活动被政府行政审批控制着，如新开公交线路及其延伸、票价制定、人事安排等，都缺乏必要的自主权，在一定程度上仍是政府附属物。同时，存在着多头交叉管理的现象，有权管理的部门多达10多个，许多问题难以协调和解决。如建设部门负责市区范围内的公交线路规划管理，而跨出城区的公交线路则由交通部门负责审核批准。目前在全市19条公交线路153部车辆中有9条、26部车辆属跨出城区运行的路线，归交通部门批准、管理。在我市公交线路已跨城区范围经营的情况下，建设、交通等部门的协调问题显得日益突出。在运营机制上，我市走的是独家垄断经营，实行集团化管理的发展模式，由市长运集团公司与市公交公司共同管理，实行线路经营权与场、站、台建设经营权“两权”分离，虽然这一模式在实现公交事业起步时曾起过积极的作用，但随着城区扩展已暴露出许多不适应的问题，如人力资源无法综合使用，公交公司有人无事做，而长运集团公司每年要招聘200人；优势无法充分发挥，长运集团公司有资金优势，却无场、站、台等基础设施的建设经营权，公交公司有经营权却受到资金“瓶颈”制约。管理体制、运营机制不顺已成了公交事业发展的一大制约因素。

四是公交企业自我积累、自我发展的机制尚未形成，发展后劲不足。公交企业是公益性的公用事业单位，可以亏损经营，由政府给予财政补贴。但它毕竟还是企业，还得讲求企业赖以生存和发展的经济效益，不能因为承担着一定的社会职能和政府赋予的任务，在发展问题上就一味地诉求于政府的财政补贴和政策扶持。从目前情况看，我市的公交企业还不同程度地存在着这种情况，传统计划经济体制下微观经济主体等、靠、要的思想较浓，还不能很好地适应市场经济发展要求，积极运用资产经营和资本经营的手段，通过改革来打破发展制约瓶颈。在政府资金支持、政策扶持不到位的情况下，企业陷于严重的亏损经营中。这种运行机制所产生的问题暴露无遗，亟待解决。

进一步推进我市市区公交建设的建议

市区公共交通是城市的窗口，是城市的动态形象工程，是城市建设与发展进程中的基础性与先导性行业，对发展城市经济和提高城市文明程度有着积极的推动作用。必须站在贯彻落实“三个代表”重要思想的高度，把市区公交建设作为为民办实事的一项民意工程切实抓好。为此，我们建议：

（一）牢固树立公交优先的发展战略，明确公交定位，为公交建设创造良好环境。公交优先是克服市区人多地少、车多路少、拥挤堵塞等矛盾和环境污染等问题的首选，是各地在城市发展过程形成的一条经验性共识。公交优先包括政策优先，投资优先，规划用地优先，通行时间优先。先进地区的经验表明，在公交企业起步阶段，政府要从公用事业的角度更多给予政策倾斜，企业一旦走上了自我发展的轨道，则要以市场经营主体的身份，更多地按市场经济规律来发展壮大。鉴于我市公交企业处于起步阶段，政府在资金支持上要加大投入，在条件允许下，设立城市公交发展专项资金用于公交场站等基础设施建设，对列入今年工作计划的建设项目，要狠抓落实；抓住市区道路改造建设已完成这一有利时机，加快公交停靠亭、线路牌等的修建、调整。对郊区已开通的公交线路要尽快建设简易的停靠点和线路牌。在政策扶持上，要加大市区对人力三轮车、摩托车等交通工具的整治力度，按照市区严禁摩托车载人，逐步取缔人力三轮车载人、限制摩托车报牌数、减少自行车“三步走”的工作思路，把“限制”摆上工作日程，适时实施规范、取缔的政策。在目前情况下，建议对部分路段实施交通管制，开辟公交专用线，形成公交绿色通道。

（二）要加强规划工作，提高城市公交规划建设水平。处理好公交规划与城市总体规划的衔接关系，研究、界定城区范围，要提高城市总体规划的水平，以科学、权威的城市总体规划来指导和规范公交规划建设。在新区规划建设中，要吸取老城区的经验教训，把城市公交建设的发展纳入城市建设的整体规划，克服公交规划滞后于城市规划、公交建设滞后于规划的情况，把公交基础设施的规划建设纳入城市总体规划，实行同步规划、同步建设，同步发展，做到城市规划建设到哪里，公交规划建设到哪里。

（三）理顺关系，创新体制，推动“大公交”的建设。我市城市公交建设所涉及的政府职能部门之间要理顺关系，形成合力，共同推进公交事业的发展。建议政府首先从全局的高度，理顺职能部门与公交企业之间关系，促进当前困扰公交发展的一些具体问题能够早日解决。如公交线路和公交旅游专线的开通、延伸，公交建设税费的减免，给予限制性优惠，城市公交车辆运行范围的界定等等。其次是促进、指导公交企业创新经营机制。实践证明，“两权”分离的运营机制已形成公交事业进一步拓展的制约因素，适应城市建设和群众需要，发展“大公交”，就必须积极推进更深层次的体制改革，合理资源配置。当前公交企业经营上有几种可供选择的模式，即独家垄断、集团化经营，成立新兴公交公司参与市场竞争，个体承包经营，实行市场准入、政府授权经营，拍卖线路、行业主管监督等。对此，要在借鉴厦门等地做法的基础上，采用一套适合我市实际的运营机制和发展模式。

（四）积极推进公交企业积累机制的形成，努力实现自我发展，营造企业内良性循环。政府在加大对公交企业资金支持和政策扶持的同时，还要引导和鼓励其按市场规律办事，形成滚动积累，实现自我发展，做到公益性和效益性的有机结合。要积极加强和改善经营管理，向内部管理要效益。要积极开展公交行业文明创建，通过实施文明公交车、站、点整治规划，提高驾乘人员的素质，发挥其在公交车上文明建设的劝导、辅导、倡导的作用，更好地提供优质服务，增强公交运输的公信度和吸引力，创造出更好的经济效益；抓好公交企业领导班子建设，形成一个务实创新、锐意改革的领导层，带领员工艰苦创业。市政府要研究探讨灵活的投入机制，为社会资本、民间资本注入开辟渠道，提供平台，集社会、政府和企业三方面的力量推进公交建设。要利用现有的企业资产，按市场化经营的改革取向，加大资产、资本经营的力度，特别在线路经营权、场站建设经营权、广告使用权等方面多做文章，以经营城市的理念促进效益的提高。鉴于目前公交企业依靠主业进行自我积累的能力还不强，建议市政府借鉴厦门市的做法，允许公交公司拓展经济范围，增强其积累和发展的能力，实现我市公交事业建设的新突破。