治理建设工程招标领域商业贿赂的调研报告

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市建委：

工程建设领域是商业贿赂的重要滋生地之一，而工程发包又普遍被认为是工程领域反腐的源头和关键环节。我市自1996年大力推行招投标制度以来，不断完善有形市场服务功能，创新管理制度和机制，从源头上控制和减少了工程领域腐败现象的发生。全面总结加强招投标管理、防范商业贿赂的经验，分析招投标管理面临的形势和存在问题，认清工程领域腐败案件的特点和规律，对于进一步加强管理、预防腐败具有积极的意义。最近，我们针对工程招投标领域商业贿赂的防范和治理工作进行了深入调查研究，现报告如下。

一、我市建设工程招投标工作情况及源头防腐的基本经验

我市建设工程招标投标工作至今已走过十个年头。这十年，是我市市场经济和城市建设迅猛发展的十年，也是建设工程交易市场从无形到有形、交易过程由隐蔽到公开、交易活动由无序到规范的十年。十年来，我市围绕搭建公开公平公正的竞争平台，营造开放竞争有序的市场环境，立足源头预防和治理建设工程领域的腐败现象，不断探索加强建设工程招投标管理工作的新途径，逐步树立起了阳光招标的服务品牌。2001年至2005年市直进场交易总额达68亿元，为业主节约投资4亿多元，招标投标过程中未发生一起违纪违法案件。

（一）打造了阳光操作的服务平台。1997年我市在全省率先建立了建设工程交易中心，使工程交易由分散到集中，由隐蔽变公开，施工企业逐步由跑关系、跑领导转变为抓信息、跑市场。2003年我们抓住办公场所东迁的机遇，瞄准“全省一流”的目标，建设了智能化、现代化的新的交易中心。加大了设备和软件开发投入，完善了招标信息系统、评标专家随机抽取系统、计算机辅助评标系统，评标过程公共显示系统，安装了手机信号屏蔽设备，实现了封闭式全监控评标，从技术上保障了招标过程的公开和公正。去年，我们又学习广州、南京等先进城市经验，建设了日照市建设工程招标投标信息网站，法律法规、办事程序、评标办法、工程信息、招标公告、中标公示等市场主体关心的内容全部实现了网上查询，并逐步实现了网上报名、网上答疑、网上资格预审、网上下载招标文件、网上评标、网上押证等功能，实现了交易场所由有形化向网络化的二次跨越，最大限度地排除了人为因素的干扰。

（二）建立了制约有效的权力运行机制。以“让权力退出，靠制度运行”为目标，从招标、投标、评标以及中标后管理、监督等各环节入手，建立了一整套制约权力运行的刚性机制，减少了权力寻租的机会。一是完善了招投标管理制度。围绕信息、招标方式、资格预审、标底产生、评委管理等关键环节，制定出台了一系列管理规章，强化了对权力运行的监督和制约。明确了邀请招标范围，实行了邀请招标三级会审制度。公开招标项目，全部通过信息网或新闻媒体公开招标公告，每项工程报名企业达60多家，保证了充分竞争；加强了资格预审管理，特殊技术要求的项目，实行专家组预审，一般项目由建设单位对企业资质、社会信誉进行初审后，采用电子手段随机抽取，网上即时通知，杜绝了人为因素；推行了现场产生标底法，开标现场由建设单位随机从14种办法中抽取，保证了标底安全；出台了《建设工程评标专家管理办法》，开标前1小时由建设单位在招标办、监察局、公证处监督下从专家库中随机抽取，即时通知，即时评标。同时，实行了评标专家质询制度、评标专家行为评价制度和专家动态管理、清出制度，加强了对评标专家的监督管理，提高了评标质量和透明度。二是完善了招投标监督制度。制定出台了《关于进一步加强工程招投标监督工作的意见》，了建设工程招投标监督流程，资格预审、专家抽取、评标过程全部在监察局、招标办、公证处的监督下进行。三是制定了招投标举报、投诉和查处制度。会同市监察局出台了《建设工程招标投标投诉与举报处理办法》，加强了违规行为的举报查处力度，保证了招标投标活动的公开、公平、公正，维护了交易当事人的合法权益。完善的制度体系，使我市招投标全过程公开透明，各环节相互制约，运作规范。

（三）完善了“四位一体”的监督体系。阳光是最好的防腐剂。近年来，我们认真研究源头防腐的规律，在抓好过程监管的同时，重点加强了对招投标各方主体的监督。围绕打造阳光招标品牌，创造性地建立了检察院、监察局、招标办、市民代表“四位一体”的监督机制。招标办、检察院、监察局分别在交易中心设立了驻场办公室，普通市民可以通过网络了解招标信息，报名参加开标旁听，形成了对领导干部、建设单位、机构、监管人员全过程全方位的监督体系。检察院侧重加强事前监督，预防职务犯罪，在抓好廉政教育的同时，建立了建设领域行贿犯罪档案，发现有行贿犯罪记录的单位或个人参与工程招投标活动，及时向招投标主管部门、工程建设单位发出检察建议或告知有关情况。纪检监察部门侧重对招投标过程中领导干部行为和招投标监管人员、工作人员行为的监督。制定了《关于对领导干部插手和干预工程招投标活动的投诉查处办法》，开设了投诉专线，接受公众的投诉。招标办负责招投标全过程中泄露保密资料、串通投标、歧视排斥投标等违法活动的监督，同时接受监察部门及市民的监督。“四位一体”相互补充，相互制约，实现了对招标各方主体的无空白监管。

（四）拓展了进场交易的监管范围。在土建工程招标取得经验的基础上，与市监察局联合出台了《日照市建设工程专业项目和货物招标投标管理规定》、《日照市建设工程施工监理管理规定》，逐步将专业工程项目和与工程有关的货物采购纳入有形市场，从源头上控制和减少了肢解分包、私下发包等不法行为。随着招标公信力的不断扩大，专业项目和货物招标进场公开交易率明显提高。目前进场交易面已拓展到了规划设计、施工监理、设备安装、市政园林、材料采购、物业管理以及保洁权、绿化养管权等无形资产领域。2005年，全市专业项目招标总造价1.64亿元，既为业主节约了资金，又有效地减少了商业贿赂的发生。

招标投标经过十年的探索和发展，在源头防治工程领域腐败方面发挥了积极的作用。我们的主要体会有三点：一是必须建立一个功能完善操作规范的交易平台。这是源头治理工程领域腐败的基础。从国内交通、水利等建设工程领域和我市近年来工程领域发生的案件看，场外交易必然监督缺位，监督缺位必然导致腐败。过去10年间，我市工程交易市场实现了由无形到有形，由有形到网络化的两次跨跃，工程交易集中进行，监督部门集中监督，加之电子屏蔽、电子监控以及网络技术的使用，有效地排除了权力的干预和其他人为因素的干扰。二是必须建立防止权力滥用的刚性机制。加强制度规范建设，实现管理和操作的制度化、程序化、公开化和分权化，这是源头防治腐败的关键。我市10年来工程招标过程中没有发生一起违法案件，得益于建立了一整套覆盖全方位、渗透全过程的规章体系。使各方面人员相互监督、互相制约，紧缩了自由裁量的空间，加大了越权滥权的难度，使一切活动制度化运行，程序化操作。三是必须打造一支廉洁勤政善于创新的管理队伍。这是源头治腐的关键。制度建设、场所建设归根到底要靠人，10年来，委党委和办党支部高度重视招标管理队伍的素质建设，选人用人严格把关，廉政教育经常不断。历届班子正确对待权力，不断加大机制创新、管理创新、技术创新力度，基本实现了“让权力退出，靠制度运行”的目标。

二、我市工程领域商业贿赂的发展趋势和招投标管理存在的薄弱环节

实行招标投标制度对于源头防腐的作用是无可置疑的，但也应当看到，我市工程领域的商业贿赂活动仍然存在。去年，我市检察机关从一封举报行贿嫌疑的信件查起，在建筑领域一气立了17起贿赂案件，对这些案件分析可以看出，建设工程领域的商业贿赂出现了一些新的特点和趋势。

一是发生商业贿赂的重点有向使用财政或集体资金项目集中的趋势。近年来，随着经济成分的多样化，建设工程资金来源也呈现多样化趋势。由于企业基本实现了产权明晰，并以追求效益最大化为目标，建立了相对完善的企业财务内控体系，这部分工程花老板自己的钱，发生商业贿赂的可能性较小。而财政或集体投资工程的资金所有者与资金使用者的利益不完全一致，极易发生损公肥私，损人利己的现象。

二是发生商业贿赂的主要部位有向附属工程和专业项目转移的趋势。从去年所查办的案件看，凡是通过招标发包的主体工程，没有一项涉及商业贿赂，发生问题的部位大部分集中在涂料、门窗、电梯设备、水电安装、内部装饰、庭院硬化排水等附属项目和与工程有关的材料采购方面。这些项目利润空间较大，标准难以统一，在管理中往往容易被忽视，以致大部分由建设单位自行操作，场外交易，为少数人谋取私利留下了空间。

三是发生商业贿赂的人员有向建设单位施工现场管理人员转移的趋势。目前我市工程代建制还未起步，单位建设工程通常是由建设单位组建一个“工程建设领导小组”，具体指挥和协调工程建设、材料采购、资金拨付等工作。一些专业项目施工单位和建筑材料推销商就瞄准施工现场负责人进行攻关。从去年查办的17起案件看，只有1人是单位主要领导，其他都是建设单位派驻现场的负责人。反映出传统建设工程管理体制的弊端，以及对工程现场负责人员权力制约和监管的不力。

四是发生商业贿赂的方式有向企业对企业的方式转变的趋势。近年来，招标制度和监督体系日趋完善，资格预审、标底产生、专家评委等环节都是通过计算机软件随机抽取，开标过程中的不确定因素很多，主管部门领导、监管人员和交易中心工作人员自由裁量的空间很小，无法影响招标结果。靠疏通这些人员，达不到中标目的。因此，投标企业把精力转到场外，通过串标达到中标目的。串标行为在认定和查处上有一定难度。串标的组织者事前以贿赂手段买通陪标人或中标后发好处费。这种企业与企业之间的集体贿赂行为带有一定普遍性。

五是发生商业贿赂的主要环节有向工程中标后转移的趋势。随着招投标制度的全面推行和各项管理制度的日渐完善，加之各级监察机关和社会各界始终高度关注工程招标环节，列为治理腐败的重点，规避招标或以不正当方式谋取工程的可能性大大减小，商业贿赂的重点环节悄然转移到中标后的分部分项发包、材料采购、现场管理、工程款拨付等环节。这些环节监管措施少，当事人自由裁量的空间大，贿赂行为都是一对一，隐蔽性强，取证难，涉及的点多面广，对社会风气的毒害严重。

现阶段工程领域商业贿赂行为的新趋势，反映出管理工作存在的不足和漏洞，也为今后加强招投标监管指明了方向。

一是监管覆盖面有待拓宽。目前，房屋建筑工程土建部分招标已逐步规范化，但装饰装修、空调电梯安装、消防工程及与工程有关的材料采购等由于在基本建设程序上未形成层层制约的闭合管理，进场交易率较低，建设单位规避招标、私下招标、明招暗定现象比较严重，存在商业贿赂的空间。

二是交易市场功能尚未得到充分发挥。目前，我市进有形市场交易的基本上是受建设主管部门监管的建筑工程及与建筑工程有关的专业项目、部分市政园林工程。其他如水利、交通、公路、通讯、港口、政府采购等由于监管主体不同，还未纳入有形市场。作为资源配置的场所，有形市场应该成为全市各行业、各专业共享的场所。实现各专业项目进场交易，归口监督，有利于规范运作，减少商业贿赂的发生，但需要政府的强力协调和推动。同时，现有的交易中心也需要在规模、功能、专家库等方面逐步改进完善，以适应专业项目评标需要。

三是邀请招标比例较高，存在陪标串标现象。在邀请招标管理和审批方面，我市根据过去的惯例和城市建设的需要，规定房地产开发项目自有施工企业的、旧城改造村居自有施工企业的，当年开工量的三分之一可以实行邀请招标。这一规定暴露出许多负面问题。如房地产公司、城中村居甚至每届村委都争相办企业，建筑施工队伍膨胀，影响行业整体素质，加剧了市场竞争；有的房地产商、村居为争取邀请招标与施工企业搞各种形式的联合，其中不乏一些假手续，给管理造成很大难度；有的村居以占用土地、支持城市改造建设等名义，为个别与村居集体没有直接利益关系的企业争取邀请招标，其中难免发生不正当的利益交换，以致手续尚未办理，举报接踵而至。另外，凡邀请招标项目，建设单位都有明确意向，在邀请队伍过程中就达成了一致，一家投标，多家陪标。这种相互帮陪的风气也扩散到了公开招标项目，并且手段隐蔽，查处困难。陪标过程中大都伴随着商业贿赂，一家中标，大家“受益”。

四是中标后管理不到位。2003年以来，我市在全省率先实行中标后管理，但由于人力和精力的限制，对中标后履约情况的监督还远远不够。建筑市场诚信度低，阴阳合同、强制垫资、肢解分包、资金拖欠等现象屡禁不止，这些都成为处于强势地位的建设方人员索贿受贿的筹码。

五是工作发展不平衡。我市建设工程招投标管理工作总体上市区好于区县。受编制、财力、物力以及领导思想认识的制约，有的区县市场不开放，招标管理和市场服务存在一些不规范现象。有的地方特别是园区建设，片面地强调招商引资，把市场管理与优化环境对立起来，存在领导干预现象。有的该公开招标的变成邀请招标，甚至有些项目“先上车，后买票”，直接发包，再补办手续。

三、加强我市招投标管理工作，预防工程领域商业贿赂的对策和建议

经过上述分析，加强我市招投标管理，防治工程领域的商业贿赂重点应解决不招标、限制竞争招标和中标后管理方面。

（一）大力拓展进场交易范围。以政府名义出台《建设工程专业项目和货物招标投标管理规定》，尽快实现房屋建筑、市政工程、港口、交通、通讯、政府采购项目进场交易，归口监管，阳光操作。对房屋建筑工程的装饰装修、设备材料、监理、消防等分部分项未纳入总承包招标的，实行分部分项和货物招标预登记制度，定期在媒体上公开信息，接受社会监督。同时，完善基本建设管理程序，对于分部分项和货物已登记招标的，在竣工验收时必须出具招标手续。

（二）切实加强对国有和集体投资项目的监管。国有和集体投资项目是商业贿赂行为的相对高发区，同时，加强对国有和集体投资项目的管理，提高投资效益，也应该是招投标监管的重点。随着改制的推进和民营经济的快速发展，使用国有或集体资金的工程项目所占比重日趋下降，以2005年为例，这部分工程占不到全部招标工程的30%。因此，从防治商业贿赂的角度看，在政策制订和制度建设上，应重点控制这部分项目。抓住了关键，就抓住了全盘。一是应修改邀请招标的有关规定。坚持该放的放开，该管的管牢。放宽对民营投资项目邀请招标的限制，除关系公共利益和公共安全、规模较大、技术特别复杂的项目，应充分尊重业主的意见，由业主自主选择招标方式。集中有限的管理资源，重点加强对使用国有资金或集体资金项目的监管。取消目前房地产、村居项目自有企业可以按三分之一进行邀请招标的规定，严格按法律规定，为企业搭建平等竞争的平台。二是大力推行清单计价招标。对使用国有或集体资金的项目，强制推行清单招标，实行合理低价中标，为国家节约资金，同时也可从技术上加大串标的难度。三是积极探索项目代建制，实行国有资金集中支付，这是工程管理体制改革的长效举措，应积极探索逐步推行。

（三）建立建设行业综合监管机制。阴阳合同、违法分包、带资垫资、工程款拖欠等建筑市场顽症单靠一个单位的力量是难以解决的，应该着眼于加强中标后管理，发挥建设主管部门的整体优势，建立由建管处总牵头，招标办、质监站、定额站、劳保办、清欠办配合联动的综合监管机制，针对中标后管理中存在的问题，逐步完善专业项目及劳务分包招标管理制度、工程款支付担保制度、市场巡查制度，并进一步完善基本建设程序，将合同管理、项目分包、资金拨付等列为重点控制内容，加强日常检查，并在综合验收时严格把关。

（四）加大信誉管理和执法力度。信用缺失是制约建筑市场健康有序发展的突出问题，应通过制度建设，加大对违法违规行为的查处和打击力度，提高失信违规的成本。一是启用工程领域行贿犯罪档案。检察机关已对建设领域经人民法院判决犯有行贿罪的个人和单位建立了犯罪档案，并实现了全国联网。今后凡是在本市行政区域内的建设工程招标，投标企业应先过“廉关”，凡记入行贿犯罪档案的，取消其投标资格，或给予一定时期的限制投标。二是完善建设行业信用征集系统。结合信用体系建设和管理信息化工作，尽快建立和完善市场监管综合信息系统，逐步完善以信用征集、信用评价、信用自律和失信惩戒为主要内容的投标企业信用系统，激励投标企业诚实守信，依法经营。三是加大违法行为查处力度。实行在建工程招标投标情况专项检查制度，每季度对在建工程进行一次拉网式检查，对规避招标、违法分包等行为，依法严厉查处。对串标等违法现象，除取消当次投标资格外，给予一定的投标限制期，并扣减信誉得分。对一些有串标嫌疑，但证据不充分的项目，在网上开设专栏，经认定后及时予以曝光。

（五）全面提升区县有形市场管理水平。在岚山区设立交易分中心，实行“五个统一”：统一监督管理，统一运行程序和规定，统一工程信息，统一使用评标专家库，统一收费范围与标准。以样板引路，加大对各县有形市场建设的指导，提高软硬件水平，统一管理制度，统一运行规范。

（六）建立教育制度监督并重的预防体系。坚持以人为本，加强对人的教育管理和监督，筑牢反腐倡廉的思想道德防线、制度防线和监督防线。一是建立有效的思想防范机制。创新教育方式方法，引导招投标管理人员树立正确的权力观、利益观和道德观，自觉坚持八荣八耻，形成以廉为荣，以贪为耻的良好风尚。二是建立合理的权力运行机制。围绕招投标过程中的关键环节，建立健全规章制度，强化对权力运行的制约。积极探索电子辅助手段，加大制度的科技含量，减少人为因素对制度运行的影响，最终实现让权力退出，靠制度运行。三是建立全方位权力监督机制。继续完善“四位一体”的监督体系，疏通行政监督、社会监督渠道，发挥各监督主体作用，实现招投标全过程阳光操作。

特此报告。

二oo六年六月十三日