党政机关干部下海经商办企业现象的调研报告
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企业调研报告
［编按］近年来，党政机关干部下海经商现象日趋增多，社会各界的评论此起彼伏，各级党组织对这一问题也予以了高度重视和关注。近日，市纪委研究室在调查研究的基础上，作了一些分析和思考，供大家探讨。
党政机关干部下海经商现象探析
一、新一波党政机关干部下海经商现象的表现形式及产生的影响
新一波党政机关干部下海经商现象，是社会主义市场经济发展过程中，特别是"四个多样化"局面下出现的新情况新问题，这一现象在市场经济发展相对较快的沿海地区表现的更为突出。据调查，其表现形式主要有两类六种人：一、辞职类。是指：在党政机关有良好表现但主动选择下海的人；自感怀才不遇，得不到重用的人；在党政机关犯了错误，升迁空间较小的人。二、退休或离岗退养类。是指：到法定年龄退休的人；认为自己在党政机关已无发展空间，工龄满30年可以提前退休的人；在新一轮机构改革中内退的人。这两类人中，第一类是由"仕途"选择"商途"，从身份上真正"弃官从商"的人；第二类是按照有关政策规定，保持着离退休公务员身份，身系"保险带"（拿退休工资），又在商海中发挥"余热"的人。
从调查情况看，当前，各方对党政机关干部下海经商现象褒贬不一。有的称其有助于打破中国传统的"官本位"意识，故而认为这是一股政坛清风。而有的则认为"官员"下海，不光会产生新的腐败现象，更会破坏本就稚嫩的社会主义市场经济秩序。综其观点，主要是：
从积极意义上讲，党政机关干部下海是价值取向多元化的一种表现。一些同志认为，当前，社会已呈现多元化，每个人都有按自己的意愿选择职业的权利。只要不违反法纪和违背道德，这些下海干部的选择都应当得到尊重和支持。特别是在"跑官要官"和"买官卖官"现象还屡有发生的情况下，上述现象颇有"反其道而行之"的示范意义和实践价值，它体现了"官员"谋求自身转变、迎接新的挑战的勇气，表明了其寻求发展平台、实现人生价值的努力，昭示了"官念"逐渐淡化、价值取向日益多元化的趋势。从这种意义上看，他们"敢为天下先"的做法是值得赞许和褒奖的。
从消极意义上讲，党政机关干部下海存在一定的负面影响。一些同志认为，在下海的党政机关干部中，虽然有不少是立志在商海搏击中发挥才干，创造财富，重建自我，但下海"官员"也是鱼龙混杂，本身可能存在"猫腻"。从调查情况看，干部群众对"官员下海"的评价，至少有一半持怀疑态度。怀疑的焦点有五：
"贪财"说：认为"官员下海"是理想信念发生动摇，是为人民服务宗旨的淡化，把前途等同于"钱途"。
"洗钱"说：认为极少数"官员"利用权力捞足了钱财，在反腐败越来越动真格的今天，他们害怕交代来源而有钱不敢花，只好假借下海经商或去私企打工之名，将黑钱漂白。
"期货价值"说：认为"官员"们在下海之前已经用权力给足了老板们好处，慑于党纪政纪和法纪的约束，没有将权钱交易及时兑现，但给自己铺好了路，在退休的时候或利用下海的机会，兑付已经谈妥的好处。
"期权效应"说：认为当前有相当一部分"下海"者之所以有勇气"下海"，不怕被"溺死"，靠的并非经商的真本事。企业主们看中的，也不是他们的真才实学，而是他们所拥有的社会关系。人们担心这些"下海官员"在多年的机关工作生涯中掌握相当的政府关系、社会关系，掌握了相当的社会资源，一旦从商，将有可能使这种"关系"进入市场，化为商品，从而在事实上造成市场的不公平竞争。
"一走了之"说：认为有的党政机关干部，可能有经济问题或者其他违纪政纪的事，不得不"中途溜号"，以乌纱帽换自由身，以期逃避法纪的追究。
在调查中，虽然对上述疑虑没有一个怀疑论者能够拿出足够的事例和证据加以证实，但就当前的社会现实和纪检监察机关查案中反映出来的一些线索而言，这些疑虑，并不全都是虚无的泡沫。同时，这样一些反映，也说明党政机关干部下海现象，在干部群众中特别是对在职干部产生的冲击，是非常大的。这些都应引起我们足够的警觉。
二、党政机关干部下海经商现象引出的思考
上述调查说明，党政机关干部下海现象已在社会上产生了一定的影响。到底对这一新情况新问题应如何作出正确的认识和评判？我们认为，必须运用马克思的辨证唯物主义和历史唯物主义观点，全面、客观、冷静地加以思考和分析。
思考之一--新一波党政机关干部下海是新时期思想大解放的一个印证，必须从观念上予以正确的引导。新一波党政机关干部下海的驱动力，有金钱等有形的微观的原因，但都离不开宏观的社会主义市场经济条件下思想的解放、人的解放和对旧观念的突破。应当肯定，这是党在经历三次思想大解放的洗礼之后，对私营经济和私营企业主的社会评价，在近几年，特别是党的十六大给出了空前的正面评价的结果。它烛映的是，25年来改革开放在价值观层面的进步。思想理论的迷雾廓清之后，不管是"官员"下海成为私营企业主中的一员，或者为他们打工，都是水到渠成的事，因为他们都是社会主义事业的建设者，都是"三个代表"重要思想的实践者。因此，对于党政机关干部下海，仍然囿于传统、保守的眼光，一概"一棍子打死"，显然是不妥的。同时，党政机关干部下海现象进一步说明了新形势下加强干部队伍建设的重要性、迫切性，也给新时期加强党员干部的思想政治教育提出了新的课题。这就要求各级党组织要进一步深入开展"三个代表"重要思想和十六大精神的宣传和学习，教育广大党员干部始终保持党的先进性，牢固树立共产主义的理想和信念，防止把升官、发财作为自己的人生目标。特别在干部进退留转时，更要深入细致地做好领导干部的思想工作，教育他们讲理想、比奉献，增强全局观念、组织观念、纪律观念，自觉摆正名位、权力和金钱的关系，真正保持和发扬"党叫干啥就干啥"的党性原则和优良品德。
思考之二--新一波党政机关干部下海是社会生产迅猛发展的一个结果，必须减少权力对经济活动的干预，规范权力的运作。改革开发以来，特别是小平同志南巡讲话以后，社会主义市场经济的蓬勃发展给人们提供了施展个人才华、实现人生价值的广阔天地。在党和国家大力发展民营企业的政策的鼓励和扶持下，我国的民营企业日渐壮大。这本身就为党政机关干部下海，提供了一个能够让他们显山露水地大干一番的平台。同时，私营企业主对党政机关干部下海也非常欢迎。中国的民营企业虽然不少摆脱了家族化管理，但粗放经营是普遍存在的态势，有党政机关工作背景的善于管理的"官员"，下海后为私营企业主效力，对提升私营企业的管理水平，培养一支职业企业家队伍是大有裨益的。有人将新一波党政机关干部下海，称之为"新的官商之变"。实事求是地说，新的官商之变，只是时代变迁中的一个局部的变化，是我国发展社会主义市场经济过程中，在民主、宪政、市场的原则下产生的变化。英、法、美等市场经济发达国家，在过去的二百年多年中，将洛克、孟德斯鸠的分权制衡的政治哲学和亚当·斯密的自由市场的经济原则落实到实践之中，架构起一套人类历史上从未有过的社会形态。商人作为社会进步的主体地位显著地凸现出来。国家不仅不干涉经济，反而保护商人，因为商人是税收的源泉，合法地致富是人们一生中最大的骄傲。所以，"官员"下海本身无可厚非，只要他们能够真正发挥自己的真才实学，推动企业的发展，使我们的国家财富涌流，藏富于民，从社会大生产的角度说，对经济、社会的发展无疑也是一个很大的贡献。当然，在当前体制、机制、制度还不同程度存在一些弊端，管理上也还存在一些漏洞和薄弱环节，腐败滋生的土壤尚未得到铲除的现实情况面前，党政机关干部下海现象给我们最大的一个启示是，必须加快改革进程，创新体制、机制和制度，尽快建立起与市场经济体制相适应的权力运作机制和反腐保廉体系，减少直至消除经济活动中的权力烙印，使公共权力成为一种有限权力，并能得到及时有效的制约和监督，从而防止新的"红顶商人"的出现。
思考之三--新一波党政机关干部下海为干部"能出"、"能下"提供了一条通道，必须尽快研究建立科学的干部退出机制和选拔任用机制。众所周知，在我国干部人事制度中，一直有一块"牛皮癣"，就是干部"能上不能下"、"能进不能出"。在下海干部中不乏才干平平或犯有小错的人，然而，如果这些人安于现状，不求升迁，所在单位或上级部门也拿他没办法，因为找不到"退出"的通道。之所以"此路不通"，一是观念有障碍，党政机关普遍存在着"不到年龄不下台，下台准是犯错误"的思维定式；二是制度上有障碍，缺乏干部"下"的评判标准、政策依据和具体途径。于是机构臃肿，人浮于事，效率低下，财政开支逐年攀升，成了党政机关的一大顽疾。我国目前的财政已成为"吃饭型"财政，全国平均28人养1个"吃皇粮的"，从这个意义上讲，党政机关干部自动地分流，对精简机构，缩减财政供养人员有很好的导向作用。从总体上看，今后随着干部人事制度改革的深入，任期制的出现，干部下海可能会更多。因此，从建立起
"能下"与"能出"的干部退出机制的角度来说，对干部下海不能只看到其消极意义，在趋势上反而应加以肯定，因为这既有利于治理"驽马恋栈"，也有利于"良禽择枝"。但与此同时，我们对一些优秀的党政领导干部从干部队伍中流失必须引起高度重视，这是否说明其个人才智在现有的体制内还不能得以充分发挥，因此不得不另寻施展的渠道？是否暴露了我们有些地方干部人事制度改革的滞后和干事创业环境的缺乏？是否显示在人才配置逐步市场化的情况下，党政机关应尽快出台能留住人才、用好人才的政策规范？党的十六大报告要求努力形成广纳群贤、人尽其才、能上能下、充满活力的用人机制，把优秀人才聚集到党和国家的各项事业中来。这就要求各级党委、政府以科学化、民主化和制度化为目标，建立健全选拔任用机制，进一步改革和完善干部人事制度，真正打破选人用人中论资排辈的观念和做法，积极营造各方面优秀人才脱颖而出的良好环境。并通过加大干部的交流力度、改革收入分配制度等有效措施，建立健全激励和保障机制，营造关心、爱护干部的良好氛围，确保能吸引优秀人才、留住优秀人才。同时，要加大培养优秀年轻后备干部的力度，有计划地抓好后备干部队伍建设，造就一大批能够担当新世纪重任、始终坚持"三个代表"要求的高素质领导人才，使这些优秀人才可以源源不断地充实到领导干部队伍中去，提高领导干部队伍的整体素质。
三、对党政机关干部下海现象加以规范的对策建议
综上所述，在当前中国尚处于社会转型期，以权钱交易为特点的权力寻租活动还不断发生的情况下，对党政机关干部下海问题如不加以正确的引导和及时的规范，会带来不良的社会影响和消极后果。关于如何规范党政机关干部特别是领导干部经商办企业行为，中央曾作出一系列规定，但是，随着社会主义市场经济体制的建立和发展，规定的部分内容已不适应新形势的要求。为此，要积极采取措施，在正确引导的同时，本着与时俱进的原则，制定与新形势相适应的制度和措施来规范党政机关干部下海行为，以防止新的腐败问题的出现，消除社会不良影响，取信于民。具体对策和建议如下：
组织审批。自愿辞职必须以书面形式提出申请，按干部管理权限报任免机关审批。申请报告中应如实说明辞职理由、辞职去向、是否同时辞去公职或提前办理离退休手续，以便组织上及时了解和掌握情况。
离任审核和审计。任免机关在收到干部的辞职申请后，应及时找本人谈话，进一步了解有关情况，并建立组织人事部门、纪检监察机关、信访部门等共同参加的联合审核制度，对干部辞职行为是否符合有关规定和有否廉政问题进行把关。对有经济活动管理权的领导干部辞职，必须进行经济责任审计。
离任公示。对辞去公职的，任免机关要通过一定方式，在一定范围和期限内对其进行公示，广泛听取意见。一方面是对社会的一种告知；另一方面也可接受社会监督，吸收群众举报。有助于"防患于未然"。
对在职期间的不良行为和群众举报应予以查处。对有信访举报和反映的干部，在辞职前必须予以调查。如查证属实，应按有关规定严肃处理，以防出现"一走了之"的现象。
制定经济赔偿措施或从业服务年限规定。党和国家培养一名干部，特别是一些关键岗位上的领导干部，付出了巨大的代价，上党校，进培训班，出国考察，包括在重要岗位上的锻炼，这些都是培养成本。如果任其流失，对党和国家是一种极大的损失。所以，针对干部辞职，应建立相应的经济赔偿制度或在就职时签定服务年限承诺书。毕竟，当初进机关做公务员，是一种双向选择，可视为双方之间有契约存在，违约方理应作出相应的赔偿或承担相应的责任。
制定从业规范，实行就业限制。由于行政权力介入经营活动并导致不公平竞争的问题一时难以消除，因此，党政机关干部下海需要规定一个"权力冷却期"以防止这种不公。2001年，中纪委五次全会曾规定："县（处）级以上领导干部在离职和退（离）休后三年内，不准接受原任职务管辖的地区和业务范围内的私营企业、外商投资企业和中介机构的聘任，不准个人从事或私营企业、外商投资企业从事与原任职务管辖业务相关的经商办企业活动。"这个规定至今约束力依旧，但由于缺乏实施细则，这一规定落实得并不理想。为了保持党政机关的廉洁形象，减少离职干部原有职务的影响，有必要根据新情况对上述规定进行调整和细化，对党政机关干部特别是领导干部离职后的从业行为严格进行限制。自愿辞职并辞去公职的，由于不具有国家机关工作人员的身份，成为社会人，他的行为应尽快制定有关法律条款来进行制约。是中共党员的，以及离退休、退养的党政机关干部，必须遵守以下规定：
对象上：应由县（处）级以上领导干部调整为全体党政机关干部，包括司法机关和群团机关干部。因为现实中，不同性质的党政机关和不同级别的干部，相应地都掌握一定的公共权力。这样规定，既体现了政策的一致性，也符合实际情况。同时，此规定可考虑延伸至国有企业及国有控股企业。
时间上：应实行递进制。因不同级别的党政机关干部，掌握的公共权力并不对等，因此相应的"权力冷却期"也应有所不同。如可规定一般办事员从业限制期为一年，科级干部为二年，处级干部为三年，厅级干部为四年，以此类推。
空间上：一是不准接受原任职务管辖地区或业务范围内的私营企业、外商投资企业、中外合资企业和中介机构的聘任；二是不准在原任职务管辖地区或业务范围内从事私营企业、中外合资企业和中介机构经商办企业活动；三是不准在原任职务管辖地区或业务范围内个人从事或为私营企业、外商投资企业、中外合资企业和中介机构商务活动；四是不准通过原任职务管辖地区或业务范围内的私营企业、外商投资企业、中外合资企业和中介机构申请办理因私商务出国(境)护照和通行证；五是应于每年年底向原单位报告离退休、退养后的从业情况，并报原任免机关备案。上述规定中的原任职务管辖地区或业务范围是指离职前三年内所任所有职务涉及的管辖地区或业务范围。
配套措施上：一、生活和经济待遇措施。党政机关干部离退休、退养后个人从事经商办企业或在企业管理层中担任职务的，原所在单位应即中止其享受的各项生活待遇。按此规定执行的，在退出企业后由原单位恢复其原生活待遇；不按此规定执行的，应取消其离退休、退养待遇，并不再恢复。二、制定惩处性规定。对未经批准擅自离职的，应按有关规定给予纪律处分，并通过媒体进行公告。对违反离职后从业限制、行为限制的，要给予批评教育，直至纪律处分。对利用原有职务影响或任职期间所掌握的尚未公开的内部信息和材料获取非法经济利益的，应依法退还。情节严重的，按有关规定给予必要的处分，直至提请司法部门依法追究刑事责任。要建立责任终身追究制度，即对在岗位上有违纪违法行为的干部，不论离职以后什么时候发现，都要依纪依法追究责任。
