建立人与自然和谐关系的专题调研报告

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人与自然的和谐程度，已成为社会文明的标志，反映着经济社会发展的水平。如何加快我市宜居城市建设，根据市人大常委会主任会议决定，“建立人与自然和谐关系”专题调研组，于2007年3月下旬，深入部分县区和政府相关部门进行了调研。现就调研了解到的主要情况报告如下：

一、我市生态和环境的基本现状

近年来，全市各级党委、政府部门齐心协力站在落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的政治高度，把加强环境治理和生态环保作为全市建设小康社会的一项重大任务来抓，全市生态和环保工作呈现出认识提高，决心坚定，投入增加，效果显现的良好局面。

（一）生态建设情况

从2001年开始，我市就启动了京津风沙源国债治理项目；2002年又实施了退耕还林工程；2006年，我市又划入省级六大造林绿化工程实施范围，这是我市有史以来规模最大的生态工程，也是改善我市脆弱的生态现状的一个极好时机。市政府提出了以林业重点工程为依托，把造林绿化与调整农业产业结构、增加农民收入与发展后续产业有机结合起来，不断提高生态效益和经济实力的建设性口号，经过6年的努力，社会、生态及经济取得明显效益。

1、工程取得阶段性成效

从2001开始，国家六年累计下达我市林业治理任务417.6万亩，其中退耕还林203.89万亩，累计完成416.6万亩，占总任务的99.8%；省级工程完成高速公路绿化81.51公里，一二级公路绿化142.8公里，交通沿线、环城荒山绿化1.9万亩以及出省口景区绿化3处。我市林草植被快速恢复，面积大幅增加，全市新增幼林面积307.6万亩（不含封山育林），森林覆盖率由项目实施前的11.5%增加到现在的15.1%；水土流失面积由工程启动前的922.35万亩减少到现在的753万亩，土地沙化得到一定控制；沙尘暴天气由项目启动前的102天/年，减少到现在的40天/年左右，受风沙危害的77个乡镇减少到67个，生态现状明显改善。

2、项目区经济蓬勃发展

随着项目的实施，项目区经济发展势头良好。目前我市经济林的种植面积已逾13万亩，挂果并见到经济效益的已达5万余亩，数家果脯加工企业和药品加工企业得以建成和发展，带动项目区人均增收300多元；森林旅游业得到长足发展，森林公司由项目前的3个增加到现在的6个，收入由685万元增加到1375万元；完成投资3.63万元，建成40个奶牛养殖园区；养羊专业村100个；舍饲养羊示范点286个，圈养大户发展到1.5万户。形成了：人畜下山——让草灌长起来；封山禁牧——让山川绿起来；舍饲圈养——让农民富起来；后续产业，让经济强起来的发展格局。

3、“省级园林城市”创建活动效果初显

2004年开始，我市开展了创建“省级园林城市”的活动，为了早日实现创建目标，市政府专门成立了创建省级“园林城市”活动领导组，市财政共投入城市绿化资金9300多万元（不包括御河生态林投资），与2003年相比，截止2006年底，新增绿化覆盖面积381公顷，新增公共绿地面积171公顷，人均公共绿地由2003年的3.6平方米提高到5.1平方米。城市建成区绿化覆盖率、绿地率分别由2003年的26.2%和20%到去年提高到30.58%和24.5%。

我市今年将继续加大“见缝插绿、破硬建绿、立体挂绿、消灭无绿街道”的工作力度，城市绿化三大指标达到：绿化覆盖率31.5%、绿地率24.8%、人均公共绿地5.2平方米/人，比2006年分别提高0.9、0.3个百分点和0.1平方米。

4、森林资源得到有效保护

（1）建立自然保护区。2005年经省政府批准我市成立了“山西省恒山生态类型自然保护区”、“六棱山自然保护区”、“灵丘黑鹤自然保护管理局”，2007年筹建申报了“山西省壶流河自然保护区”，这些保护区的建立，为保护和改善生态环境增加生物多样性，增进人与自然的和睦相处，尤其是恢复珍稀濒危野生动植物种群起到了极大的推动作用。

（2）林木管理。由于我市气候干旱，风沙危害严重，年均降雨量350毫米左右，年均蒸发量为1979.2毫米，地理条件和气候因素，使林木不但生长缓慢，还极易引起火灾，病虫鼠兔危害也很严重，所以，抓好现有人工林带的管护工程，巩固造林成果就显得尤为重要。近年来，我市着力改变过去重造林、轻管护，重数量、轻质量，边建设、边破坏的局面，明确制度，落实责任，造林管护一起抓，数量质量一齐要。开展以树木采挖、林木采伐和木材流通为主要内容的整顿活动；抓旅游期野饮和清明鬼节祭祀防火；加强对病虫害的防治治理和控制外来病虫害的进入……经过几年的不懈努力，我市林木资源得到了有效保护。2005年被国家林业局评为森林资源管理先进单位。

（二）环境治理保护情况

围绕实施“蓝天碧水工程”，扎实推进“三个历史性转变”（一是从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增大并重，在保护环境中求发展。二是从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护与经济发展同步，努力做到不欠新帐、多还旧帐、改变先污染后治理、边治理边破坏的状况。三是从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题，自觉遵循经济规律和自然规律，提高环境保护工作水平），不断加大环保力度，严厉打击环境违法行为，整治工业企业污染和农业面源污染，使全市的环境质量有了较大提高。

1、大气质量进一步提升

通过市区餐饮洗浴业锅炉“煤改气”工程、热电联产集中供热工程、扬尘污染和饭店油烟治理工作，汽车尾气治理工作，市区原煤禁燃区平房户型煤推广工作，工业污染源全面达标工作等一系列环保专项整治，大气环境质量明显改善，空气质量二级以上良好天数由2001年的49天增加到2006年的239天，大气质量明显好转。

2、水环境恶化态势初步得到遏制

水环境整治突出饮用水源地环境规划问题，对全市饮用水源地和自备井水质情况进行了监测；对全市8条主要河流沿岸和市区周边30家重点排污企业加大监测濒次，对水污染重点企业进行挂牌督办，限期治理；对已建成的东、西郊污水处理厂、开发区污水处理厂严格监管，确保达标排放，防止分散排污变成集中排污；要求全市21家规模以上医院建设医疗废水处理系统，其中市第四人民医院已通过验收，其他医院正在建设。

3、农业环境保护工作稳步推进

针对工业废水排放，规模化养殖带来的牲畜粪便污染，农药、化肥、地膜、污灌导致的土壤污染、水质恶化、资源退化的问题和采煤区沉陷问题，其他采矿、采石破坏生态的问题，起草了大同市农田环境质量调查研究及防治对策调查方案，为开展农田土壤环境监测，掌握农田污染状况提出了防治对策；完成了大同市煤炭开采生态环境恢复治理规划。

（三）城市人居环境

近年来，我市在城市规划、建设和管理上，落实科学发展观，坚持以人为本，以打造宜居魅力、文明富裕的生态园林城市为目标，逐步完善城市的各项功能，改善市民的生活居住环境，不断提升城市的整体品位。

1、精雕细琢，细化完善，建立科学完整的城市规划体系

近年来，城市规划按照“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的原则，进一步强化城市规划编制工作，优化执法环境，创新管理体制，先后编制完成了城市总体规划，分区规划，详细规划和各项专项规划；修订了《大同市规划管理办法》、《大同市城市规划管理技术规定》等各项技术法规和规章，建立和完善了科学的城市规划编制体系和城市规划法规体系，控制性详细规划实现主城区建设用地的全覆盖。2006年12月编制完成了《近期建设规划》，《大同市2007年城市规划年度实施计划》也已通过专家评审，城市规划编制工作在全省名列前茅。城市规划的重要意义在于正确实施，下一步城市规划工作的重心将实现由规划编制向加强规划监管与实施转移。

2、克服困难，多方融资，加大城市建设力度

近年来，我市在城市建设方面，克服资金不足的困难，拓宽投资渠道，本着城市建设市场化，资金筹措多元化的指导思想，完成了城市道路拓宽等一系列市政工程，逐步完善城市功能，探索城市建设的新路。

2006年投资5600万元，改造完成了御河南路U型段及万寿路、同左路，开工建设了大庆路道路改造工程和展览馆周边环境改造工程，建立了“十一五”基础设施建设项目库，为城市建设的快速发展做好前期准备；2007年，继续加大城市建设力度，实行新旧城建设并举，提高城市综合服务功能。①启动御东新区建设；②新建道路5条，总长15,500米；改建道路9条，总长15,599米；③搞好小城镇规划建设，推进新农村建设。

3、管理城市，经营城市，打造宜居卫生城市

城市管理既是一个老问题，又是一个新课题，长期以来一直是市民关注的热点和社会舆论的焦点，直接反映着政府的公众形象。近年来经过连续多次城市综合整治，采取以下主要措施：①取缔马路市场、马路工厂、马路仓库，创造整洁有序的市貌市容；②为规范城市广告设置，对全市近3万条、块广告进行整顿，清洗了8万多条野广告；③为了改变卫生差、环境脏的街市局面，引进经营城市和盘活环卫市场新理念，试行道路清扫整体承包、转让、拍卖等多元化管理模式，对全市36条主次干道实行全天候环卫保洁。同时强化“门前三包”责任制，加强集市和商业网点的卫生管理。④客运市场坚持公交优先，通过企业创新改制多渠道融资，公交客运市场已形成规范有序的健康运营状态；对出租车继续实行“总量控制、有序更新、打击黑车”的措施，进行严格管理。⑤确保全市400多万平方米道路、60万平方米人行道、245公里排水管网路平、灯明、下水通。城市环境卫生有了较大改观。

二、调查了解到目前依然存在的一些主要问题

近年来，我市在生态和环境方面纵向比尽管取得一定成效，但横向比仍然没有摘掉全国空气污染倒数前五名的“黑帽子”，面临的形势相当严峻。多年来形成的以煤炭、焦化、洗煤、发电等高耗能、重污染产业为主的经济结构，积累了大量的环境问题，另外由于当地条件和经济滞后等因素影响，生态建设及城市建设管理欠帐较多。尤其是面对经济社会发展和要求，我们在环境污染治理，生态、城市建设上形势更为严峻，一些问题应高度重视。

（一）生态建设

1、生态工程建设难度加大，项目投资不足的问题

京津风沙源治理工程取得显著成效，但随着工程的不断推进，所剩下的宜林荒山大多数是立地条件差的岩石裸露地和煤矿采空区，荒山造林进入了“啃骨头”阶段，如果还按以前50元/亩的标准，显然难以达到预期的效果。

2、退耕还林工程政策延续问题

国家规定退耕还林工程中，退耕户的钱粮补助期限分别为：生态林补助8年，经济林补助5年，多年生牧草补助2年，我市2002年开始实施退耕还林，8年的补助期限很快到来，这期间有的退耕户生活有了安置，但还有部分退耕户仍然依赖在几分薄田上，这部分退耕户将来的生活如何安置，是一篇有难度的文章，需要极早动手。

3、造林工程的管护问题

俗话说“三分造林七分管”，可见管护工作的重要。国家投资的京津风沙源治理工程和退耕还林工程，没有下拨管护经费，也没有相关政策、措施，尽管各级政府和相关部门在财力物力和人力上采取了一些措施，但捉襟见肘，未能从根本上保证这部分资金。要改变过去“重造林轻管护”成了一句空话，难以巩固造林成果。

4、绿化年度计划下达晚，严重影响计划实施的问题

我市绿化计划每年不能在上一年底前确定，而要等到来年的3、4月以后，导致按财政计划集中采购苗木、绿化工程招投标和栽种时间全部延迟，错过了栽植季节，影响了苗木成活，加大了种植难度，也造成了资金的浪费。

5、缺乏绿化专业人才的问题

我市绿化队伍中，专业技术人员不足10%，其中具有专业知识水平，适应城市绿化发展要求的规划、设计、施工、监管、管理技术人员更是极度匮乏，使得我市绿化水平难以提高，很难做到出精品、上档次。

（二）环境保护

1、环境形势仍处于高污染水平。全市环境保护整体形势仍不容乐观，虽然全市环境质量和过去相比有了显著改善，但是整体上仍然处于全国落后水平。主要表现在市区空气环境质量二级以上良好天数虽然达到239天，但是全年天气基本上仍然属于劣三类，空气污染综合指数2003年以来一直徘徊在全国倒数第三、第四之间，没有得到根本性改变。全市八条主要河流水基本上是劣五类，失去使用功能，地下水质目前较好，但如果地表水污染问题长期积累，治理进程缓慢，地下水也有可能受到破坏。新建建设项目环境影响评价执行率基本上达到了100%，但是“三同时”不到位的问题令人担忧，环保设施建设明显落后于企业主体工程建设。农村生态保护虽然列入了环保重点，但仍然存在底数不清、思路不明、效果不明显等问题，有效的保护机制和补偿机制尚未建立和完善。这些都是全市环保工作的制约因素，是目前亟待解决的突出问题。

2、环保工作没有真正形成社会合力。环保工作涉及社会生产、生活诸多方面，是一项庞大的社会系统工程。随着人民生活要求的提高，环保意识也不断增强，现在几乎是人人都在讲环保，但不是人人都在落实环保，在经济利益和环境保护的问题上，总是环境为经济让路。环境影响评价后，“三同时”的执行也往往打折扣，在项目审批的过程中，各部门各环节并没有把环保“一票否决”落实到位，没有形成社会合力。“守法成本高，违法成本低”仍然存在，一些企业急功近利，漠视环保，缺乏社会责任，没有自觉环保意识。如新荣区万泉河流域的非法铁选厂就打击不力，广大人民的环保权益得不到保障。

3、节能减排工作形势严峻。我市是能源原材料生产大市，也是能源消耗大市。“十五”期间，全市GDP逐年递增幅度达14.2%，而能源消耗逐年递增速度却高达15.3%，能源消费弹性系数为1.08，比全省高出0.1个百分点。2005年，全市能源消费量达到941.43万吨，特别是规模以上工业综合能源消费量占到全社会能源消耗的84.5%，经济结构偏重的现状没有根本改变，要实现2010年全市万元地区生产总值综合能耗下降27%，完成S02和COD削减任务，面临的形势非常严峻，任务十分艰巨。

4、经济结构的战略调整步伐还不够大。从检查情况看，我市产业结构特别是经济结构调整措施还不够有力，结构调整摆不脱原有的产业发展思路，仅限于在煤焦电等行业做文章，缺乏对经济结构进行战略调整的大动作和大手笔，还未能在大力发展新兴产业和高新技术产业方面多做文章，做好文章，调整步伐还需要切实加大。要改变大同市的结构性污染，必须对经济结构进行战略调整，切实改变高耗能高污染的发展模式。

（三）城市管理

1、城市污水处理

我市的城市污水处理在全省名列前茅，全市在建和已建成的污水厂共12家，但管网配套落后，收集不到的污水还是直接排入河道，而污水处理设施又不能满负荷运行，污水处理费征收范围不能维持污水处理厂的正常运行。特别可惜的是东郊污水处理厂处理后的水白白排出未能充分利用。

2、垃圾处理

我市日产生活垃圾1000多吨，粪便污水约900吨，却没有一座规范化的生活垃圾无害化处理厂和粪便处理厂，所有的生活垃圾只采取简单填埋或集中堆放，这种方式对土壤、地下水、大气等都会造成严重污染；粪便则倾倒在周边田地和近郊的河道里，周边十几条河道不同程度被污染；建筑垃圾管理不规范，有章不循，施工单位擅自处置的问题还很严重；医疗垃圾管理体制不顺，加上相配套的医疗垃圾处置收费制度尚未建立，导致特种垃圾厂无法正常运行。

三、实现人与自然和谐的几点建议

总理在第六次全国环保大会上强调的“三个历史性转变”，充分阐明了我国今后经济发展与环境保护的关系。大同的经济转型正是顺应了这种大的发展趋势，抓住了正确的发展方向。在实现这“三个转变”的过程中，会有阵痛，但前景是光明的；会有问题，但解决了就是前进、就是发展。针对这次调研发现的问题，调研组认为：

1、“三管齐下”，巩固绿化成果

几年来，为了改善环境和生态，我市投入了大量的人财物力，取得了一些成绩。这些成果来之不易，我们该倍加珍惜。现在环境和生态正是保护与破坏的相持阶段，但储备与增长能力并不协调，稍有懈怠就会前功尽气。因此，巩固成果谋求发展至关重要。建议政府号召全市上下一定要推广经验，继续探索；吸取教训，告诫未来。治理污染、保护环境、建设生态“三管齐下”，全社会形成合力，解决不和谐的问题。一方面要克服困难艰苦创业；另一方面要向上级争取政策和资金的支持，加大环境和生态投入，千方百计在巩固成果的基础上谋求更大发展。

2、节能减排，确保“十一五”环境指标落实

去年是“十一五”规划实施的第一年，国家节能减排的约束性指标没有完成，从今年上半年的情况看形势依然十分严峻，为此，4月27日下午召开了全国节能减排电视电话会议，中共中央政治局常委、国务院总理强调：要统一认识、明确任务、加强领导、狠抓落实，以更大的决心、更大的气力、更有力的措施，确保“十一五”期间节能减排任务完成。作为中国这个煤炭大国的典型产煤城市，大同无疑是完成任务的前沿城市，所以，我市要做好打硬仗的准备，围绕任务采取有力措施，“坚定决心，知难而进，全面加强节能减排工作，为实现“十一五”节能减排目标，促进经济社会全面协调可持续发展而努力奋斗。”

3、发展沼气，建设文明清洁的新农村

新农村的基础设施建设不是简单的村村通公路，平房改楼房，而也要将农民的生活环境建设得更文明、更环保。实践证明，沼气产业是最适宜农村使用的新型清洁能源。利用沼气，就是通过对畜禽养殖场的粪便进行发酵，生产出的沼气用作能源，用于农户点灯、做饭、补充温室内蔬菜的二氧化碳气肥，发酵后的沼液和沼渣是无公害肥料，用于还田。这样可以使种、养、粪便、沼气、燃料和沼肥形成高效的循环，在循环中增加效益，减少环境污染，保护和改善生态，是典型的农业循环经济。

由于这项工作开展时间不长，农民对沼气的认识不够，又缺乏技术和管理经验，再加上每户农民还得自筹1500元左右，大力推广这项产业，有一定困难。我市属高寒地区，沼气建设必须建保温设施，因此，“一池三改”的造价在3500—4000元左右，目前每户省里补1000元，市级配套1000元，要求县区配套500元，农户自筹1500元左右，现在市级配套资金正在落实，县区财力不同，不能保证，农户自筹能力差。建议政府在技术、管理人员的培训方面和资金方面给予扶持，使这项新农村的朝阳产业得以健康发展。

4、处理垃圾，根治城市卫生的顽症

垃圾处理一直是城市卫生的一个关键，做好这项工作，要采取疏堵结合的办法，一方面要加大宣传、教育力度，并逐步建立公众参与垃圾管理的机制，使大家都认识到垃圾问题与每个人的生活健康息息相关，使大家都有“减少垃圾产生，科学处理垃圾”的环境意识和主人翁精神；另一方面要在加强管理的基础上，加快垃圾处理厂的建设速度，并着手研究垃圾的综合利用，节约资源，发展循环经济。

5、城市规划，一定要发挥好龙头作用

在城市规划大盘敲定后，下一步将进行实施阶段。在这个过程中，一定要改变过去“规划是龙头，政府领导是绣球，龙头跟着绣球走”的局面，严格执行规划方案，形成：先规划后建设，按规划搞建设，以规划管建设的科学规划管理体制。

6、严把项目关，提高环保准入门坎

市委、市政府适时作出了资源型城市转型的决定，符合我国经济发展的方向，找准了大同经济发展的出路。但是转型的思路并不清晰，对发展清洁生产循环经济的重要性和紧迫感缺乏足够的认识，所以在确定项目上，环保的准入门坎不高，导致环保只讲在理上，落不在实处。

调研组认为，市政府应认真研究城市经济转型的具体模式和指导意见，制定出既符合大同实际又符合国家经济政策的可操作性方案，特别是在具体的项目审批时，严把准入关，建立规范的项目评价体系，每个项目都要进行细致的可行性分析，杜绝浪费，有效而合理地运用资源，发展经济。