我市行政执法队伍建设的调研报告

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为了深入了解我市行政执法队伍建设的总体情况，加快推进依法治市的进程，经主任会议研究决定，我们于2007年3月21日至28日，先后深入到市工商、公安、市政公用、编办、政府法制办、财政等10个执法单位（含部分基层执法单位）进行了调研。现将有关情况报告如下：

一、当前我市行政执法队伍建设状况

1、关于行政执法队伍基本情况。据了解，目前我市各级行政执法单位所申领的各类执法证件中，山西省行政执法证件居多，其他“对口”上级主管部门颁发的执法证件也有不少。在调研过程中，我们从市有关部门了解到，截止2006年12月底，市直行政机构43个（不含省直单位），其中经市政府法制办审核、申领山西省行政执法证件的执法单位36个，没有申领山西省行政执法证件的单位4个，分别是：市人事局、市交通局、市政府外事办、市公安局。市直事业单位477个，其中，市直行政执法事业单位有28个，总编制数为681个，但其实有数为799人。目前，我市部分市直行政执法单位和市直事业执法单位存在较严重的人员超编问题。

据不完全统计，我市行政执法人员中，专业知识面较广，涉及法律专业、经济专业、行政管理专业、计算机专业、中文专业、会计专业等专业。而其中，法律专业仅占总人数的10%，非法律专业占90%。在学历结构方面，《山西省行政执法条例》中已经作出了明确规定：“行政执法人员应当符合，除法律另有规定外，必须具有大专以上文化程度，原在岗人员不具有大专以上文化程度的，三年内必须达到大专以上文化程度。”截至目前，我市行政执法人员中，大多数已达到大专以上学历，但多为后续学历，全日制大专以上学历的仅占行政执法人员总数的很少一部分。在年龄构成上，各执法单位基本表现为：30岁以下的行政执法人员占总数的10%；31岁—40岁的行政执法人员占总数的35%；41岁—50岁的行政执法人员占总数的35%；51岁以上的行政执法人员占总数的20%。

2、关于行政执法证件发证情况。从2003年以来，按照省政府法制办换发新的山西省行政执法证件的统一要求，我市共发放各类执法证件8449个（含执法监督证、执法证、协助执法证）。按执法证件类别划分：全市共发放行政执法监督证880个，行政执法证5912个，协助行政执法证1657个；按行政区域划分：市直共发放各类执法证件3822个，各县区（包括开发区）共发放各类执法证件4627个。同时，全市各级行政执法单位都能够严格执行《山西省行政执法条例》和省市政府法制办有关文件要求，认真落实，并建立健全行政执法培训发证制度和持证上岗执法制度，做到持证上岗，亮证执法。

近年来，虽然各级行政执法单位及其委托执法组织申领山西省行政执法证件的积极性有所提高，但仍有一些执法人员还没有申领山西省行政执法证件。究其原因：主要是对行政执法认识不足，特别是部分执法单位的领导干部对执法证件的重要性、作用性认识不够，重视不够，还有的认为持有自己上级主管部门颁发的执法证件，没有必要申领山西省行政执法证件。经了解，申领上级主管部门颁发的执法证件有:市公安局、市交通局、市林业局、市环保局、市新闻出版局、市农业局等单位；有的单位既申领山西省行政执法证件，也领上级主管部门颁发的执法证件，如：市林业局、市环保局、市新闻出版局、市农业局等单位；有的单位只领上级主管部门颁发的执法证件，如：市公安局、市交通局。

3、关于行政执法单位经费来源情况。近几年，我市财政资金总的安排原则是，紧紧围绕全市“奋力赶超，重振雄风”这一中心工作，认真落实市委、市政府关于城市经济转型的各项工作部署，在确保工资发放和社会保障支出的前提下，经费保障坚持向重点单位倾斜，向重点项目倾斜，向基层单位倾斜，并确保收支平衡。同时，认真贯彻执行《预算法》，加大改革力度，完善部门预算，依照个人经费、公用经费、人居环境建设和事业发展支出的顺序统筹安排部门预算支出。对执法单位必需的业务费及设备购置等办案经费尽量给予倾斜。同时对有收入的执法单位严格执行“收支两条线”管理办法，确保财政秩序和执法单位工作的正常进行。另外，公检法司在我市行政执法单位中的特殊性，决定了财政对这些单位经费保障的重要性。从近几年市级财政对这些单位经费安排的情况看，是逐年递增的，除了个人经费外，每年都新增必要的业务费，以补充执法办案经费之不足。

截止目前，我市43个市直行政机构（不含省直单位）中，具有执法权的40个市直机关行政执法单位都是财政全额拨款。另据，市编办提供的市直事业执法单位情况：目前，我市28个市直事业执法单位中，全额拨款的有20个，差额补贴的有2个（分别是市文化市场稽查队、市影视稽查队），经费自理（自收自支）的有6个（分别是市煤炭安全纠察支队、市交通综合行政执法支队、市图书印刷市场管理站、市房管监察大队、市市容站前管理处、市规划监察大队）。

4、关于行政执法队伍建设情况。近年来，我市各级人民政府及其行政执法部门和单位，根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》以及省、市贯彻国务院关于推行行政执法责任制的实施方案，狠抓贯彻落实，进一步转变政府职能，切实加强政府自身建设。同时，围绕推行行政执法责任制，加强和改善行政执法工作，加快建立和完善权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制和结构合理、配置科学、程序严密、奖惩分明、制约有效的权力运行机制，严格依法行政，确保法律法规正确实施，从源头上、制度上减少不和谐因素。为了加强对推行行政执法责任制工作的领导，各级人民政府都成立了推行行政执法责任制领导组，各级行政执法部门和单位也都成立了相应的领导机构。《若干意见》下发以后，各级人民政府及各行政执法部门和单位按照全市的工作部署，进一步完善行政执法责任制的配套制度，认真细致地梳理执法依据，科学合理分解执法职权，严格准确地界定执法责任。同时，还通过电台、电视台、报纸等媒体对推行行政执法责任制进行了广泛宣传，组织领导干部和工作人员进行学习，共培训行政执法责任制骨干近万人次。目前，各级行政执法部门和单位推行行政执法责任制工作进展顺利，行政执法行为被置于“阳光”之下。

二、目前行政执法队伍建设中存在的突出问题

市十二届人大一次会议以来，特别是近年来“依法治市”战略的实施，我市在加强行政执法队伍建设方面取得了明显成绩，但与社会预期相比，与推进依法行政、执法为民、建设法治政府的要求相比，行政执法队伍建设的现状仍然不容乐观，一些深层次矛盾和问题尚未从根本上消除。

1、执法理念问题。在一些行政执法单位的领导干部的头脑中还存在着把法律法规作为“治民”工具的思想，权大于法，长官意志，特权思想仍然根深蒂固。一些行政执法单位的领导干部在思维方式和行为准则中对遇到的矛盾和问题，仍习惯用行政命令或者是领导意志代替法律法规，导致工作失误，引发上访，行政复议、行政诉讼案件上升。在基层尤为突出。据行政执法单位的同志反映，最感头痛的是执行处罚时，经常会遇到写条子、打招呼，应该执行的却不能执行，执法不严的问题相当突出。

2、执法趋利问题。行政执法是公共管理的重要组成部分，追求的应当是公共利益的最大化。而在目前的行政执法中，执法趋利的倾向严重扭曲了行政执法的既定的目标追求，导致行政机关及执法人员为追求部门利益或个人私利而乱执法。同时，还不同程度地存在“以罚没收入，来供养执法人员”的现象。难怪有些群众说“现在的执法就是罚款”、“以罚养人”。

3、执法冲突问题。执法部门作为政府的职能部门，不论在纵向间，还是在横向间都应当为实现政府的管理目标而共同努力，相互配合与支持。而现实中却并非如此，执法不协调和冲突已成为一个严重影响行政效能和政府形象的突出问题。一是部门间的执法冲突。主要是在涉及多个部门管理的领域，如城市管理、网吧管理、交通管理等领域，各执法部门间各自为政，争夺执法权，造成管理上的扯皮和漏洞。二是上下级执法部门的执法冲突。许多上下级执法部门之间没有明确的职责分工，有利争着抢，没利互相推。三是多头执法。目前，在行政执法中，多层执法，多头执法，多次执法问题比较普遍，政出多门，借法争权，借法争利。

4、执法有权无责问题。行政执法是一项非常严肃的工作，直接涉及公民、法人和其他组织的合法权益。但当行政执法有权无责时，执法行为必将偏离法律的轨道，变得随心所欲，侵害国家、社会和群众的利益。在有些领域和部门，长期存在的执法违法问题不能不引起我们的重视，如执法趋利问题，之所以能够形成一定的气候，很大程度上暴露了执法中权责脱节的问题。一些执法人员随意执法是一个公开的事实，如乱罚款、乱收费、乱审批，无所顾忌。还有粗暴执法问题，如有些城管执法人员对沿街摆摊的小商小贩，经常不问青红皂白强行扣车、扣货、吃拿卡要，甚至公开辱骂行政管理相对人。这些违法或不当执法行为都是在广大群众的眼皮下进行的，为什么会无所顾忌，症结就是执法者没有责任观念，更没有责任约束，习惯于抖威风，耍特权，甚至把执法变为谋取非法利益的手段。

5、执法监督虚位问题。一些行政执法人员在运用权力时，借执法之名，歪曲法律，恣意用法，已经到了随心所欲的地步。有个别人甚至认为“什么是法，我说的就是法”。如此无法无天，根本原因在于缺乏有力的监督。目前，对行政执法单位的监督比较薄弱，基本上是“手心”监督“手背”，监督制度“虚置化”问题比较严重。一些内部监督出现“互相礼让”，形成所谓的“真管不行，不管也不行，抹平才行”之怪状。外部监督和专门监督难以形成网络，实施起来阻力重重，导致不少好的制度在一些部门和单位形同虚设。

6、执法人员综合素质的问题。一是准入门槛偏低。进入行政执法队伍的录用标准不一，把关不严。尤其是具有行政执法职能的事业单位，进人根本没有门槛。有的单位搞“近亲繁殖”，把家属、亲友安排到所属执法单位，有的甚至搞照顾性安排，有的单位仍在聘用合同工、临时工执法。二是文化素质偏低。在我市行政执法队伍中，专业人才匮乏，特别是严重缺乏法律型、技术型人才，尤其是在基层单位，全日制大学本科毕业的执法人员少而又少。一般具有大专以上学历的，也都是通过各种形式的继续教育取得。三是法律素质偏低。大多数行政执法人员未接受过基本法律知识培训，个别人员连起码办案程序、法律文书制作、归档立卷、调查取证等都不熟悉。法律意识差，执法水平低，执法不当甚至执法违法也就在所难免。

7、执法后勤保障的问题。执法经费不足、硬件设施欠缺，极易出现执法盲区。如:我市的城区、矿区、南郊区行政管理和服务的对象大多分布在城乡结合等地，由于点多、线长、面广，再加上县区财政困难，行政执法部门和单位的设备、装备老化，通讯、交通工具落后，容易出现执法盲区。另外，目前我市个别执法单位还存在自收自支的问题，有的执法单位的超编人员的工资福利和办公经费主要依靠行政执法的途径来获取。有的执法单位为提高工作效率和质量，投入大量的资金，更换办公设施设备，但在设施设备的日常维护和专业人员的培训方面受资金困扰，致使新设备和专业人员不能很好地发挥作用，等等。

8、执法人员年龄普遍偏大的问题。执法人员少、人员年龄偏大、执法力量明显不足等是我市一些行政执法单位存在的普遍问题。有些行政执法单位的执法人员中年龄在30岁以下几乎没有，执法人员整体岁数普遍偏大。为此，这些执法单位有时不得不聘用非行政人员进行执法。另外，再加上财政经费难以得到保障，不仅无力承担覆盖全市境内或本单位执法领域的执法任务，使许多行政管理领域执法不到位，也助长了一些执法单位为“生存”而收费，为“养人”而处罚，进而造成不作为和乱作为并存的现象屡禁不止。

9、错案纠正和过错责任追究落实难的问题。一些制度建设在落实问题上还没有解决好。各级行政执法单位虽然建立起一系列制度，但有的缺乏操作性，往往束之高阁，没有很好地落实。与实际发生的错案相比，进行纠正和追究到人的很少，处理力度不够。已经形成的行政执法监督机制尚不能适应有效制约行政执法违法问题的需要。目前对行政执法的监督力量看似不少，但实际上真正发挥作用的不多，我市执法监督和责任追究机制还不够健全，有关监督力量之间也没有形成合力，因而并未对行政执法违法行为构成强有力的震慑。

三、关于加强我市行政执法队伍建设的几点建议

依法行政，必须加强行政执法队伍建设。针对当前我市行政执法队伍不同门类、不同工作岗位、不同工作性质等特点，针对执法队伍建设中存在着一些执法人员滥用职权、有法不依、执法不严、违法不究等突出问题，全市各级人民政府及其职能部门和执法单位应本着实事求是、标本兼治的原则，采取切实有效的措施，加大工作力度，下决心建设一支政治合格、纪律严明、业务精通、作风过硬的行政执法队伍。

1、切实加大教育培训工作力度，提高队伍整体素质。行政执法工作是一项社会性、涉外性、政策性和导向性很强的工作，行政执法单位掌握一定的行政执法权力。这就要求行政执法人员应具备较高的综合素质和执法水平。因此，坚持以人为本的原则，加强对行政执法人员的教育培训，不断提高执法队伍的思想道德、技术业务、作风纪律等方面素质，是加强行政执法队伍建设的首要任务。要围绕和谐执法，重点解决“为谁执法和如何执法”这个根本问题。要通过教育，转变执法观念，树立行政相对人既是监管对象，又是服务对象的理念，把执法的出发点和落脚点放在构建和谐社会和努力实现和谐执法上。要认真贯彻落实《山西省行政执法条例》和《大同市行政执法责任制条例》，严格对行政执法人员的资格进行培训，加强对执法人员的资格、证件和执法标志的管理。凡未按省市有关规定参加岗位培训的，不得发给相对应行政执法证件；凡不持有全省统一的或上级行政部门颁发行政执法证件的，不得代表主管部门实施行政执法。

此外，要严把行政执法队伍进入关。必须建立合理的用人机制，严把“进口”关，畅通“出口”关。要对进入不同行政执法岗位人员的文化层次提出不同要求，严格考试，优胜劣汰，加快改善行政执法队伍的知识结构，同时还要建立“出口”制度，严格执行《公务员法》，可参照有关法律法规，对行政执法队伍进行考核，把不合格的、不称职的人员清理出去。

2、切实加大管理工作力度，严格执行各项工作制度。行政执法队伍建设既靠教育，又靠管理，要坚持从严治政的方针，从基层抓起，从基础抓起，建立依法行政的工作制度，完善内外监督机制，严格规范行政执法队伍和行政执法行为。要建立健全和贯彻落实行政管理的各项责任制度和工作规范制度，完善对规章制度、法律文书和台帐档案等基础性工作的管理，重点要加强基层行政执法单位的建设。要建立健全，严格执行《行政执法公示制度》、《行政执法主体资格制度》、《行政执法人员的培训发证制度》、《违法责任追究制度》、《重大行政行为备案审查制度》、《行政执法监督检查制度》等各项工作制度，积极推行行政执法责任制和评议考核制度，确保有法必依、执法必严，违法必究。

3、创新执法工作，着力改善执法监督。各级人民政府要以深入贯彻国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》为契机，创新执法工作，清理执法主体，梳理执法依据，规范执法行为；努力解决执法中人性关怀不足，执法协作配合不够，责任追究不严，执法保障不力等突出问题，建立人性化、联动化、责任化的行政执法新机制；按照精简、统一、效能的原则，继续探索综合执法改革，积极推进综合执法、联合执法、委托执法的有效模式，进一步理顺城建、交通、旅游、文化、卫生等重点领域的执法体制，明确执法区域，切实推动行政执法机制创新；继续修改和完善行政执法责任制，积极主动接受各级人大的监督，加强对行政执法行为的监督，健全监督体系；同时，主动接受并积极配合人大、政协、人民团体以及新闻舆论的监督，切实维护人民群众的合法权益，促进各级行政执法部门和单位依法行政。

4、认真做好行政执法任务的分解工作。这是开展好行政执法责任制工作的基础环节。在收集归纳行政执法单位执法依据的基础上，按职权法定的原则，将执法流程的每个环节分解、细化到每个执法岗位，并制定每个岗位的工作质量标准和相应的责任，做到要求具体，期限明确，兼顾效率。对部门之间交叉执法、多头执法的领域，各级人民政府要统一协调，做到既不遗漏，也不越权。

5、切实加强行政执法队伍建设的领导体制和工作机制。行政执法队伍建设是一项系统工程和长期任务，要坚持教育与管理相结合的原则。队伍建设能否搞好，关键在领导干部。要切实加强对这项工作的领导，逐步形成党委统一领导、党政一把手亲自负责，党政工团齐抓共管的领导体制。同时要建立并不断完善行之有效的工作机制，一是有责权明确的领导责任制度；二是有实事求是的工作规划和工作标准体系；三是有切实可行的工作措施、严谨周密的监督保证制度、有生机活力的激励制约机制；四是有必要的物质保证。从而真正使行政执法队伍建设落到实处。领导干部要带头学习，树立公仆意识，提高政治素质和业务能力，做端正行业风气的模范。要带头树立良好的党风、政风和行风，更好地为大同经济发展和社会进步服务，为基层单位服务，为人民群众服务。

6、切实落实执法责任制与执法过错追究制，对行政执法人员进行定期或不定期地考核评议。对有违法或者不当行政执法行为的行政执法人员，可以根据年度考核情况，或者根据过错形式、危害大小、情节轻重，给予批评教育、离岗培训、调离执法岗位、取消执法资格等处理；对实施违法或者不当的行政执法行为依法依纪应采取组织处理措施的，按照干部管理权限和规定程序办理，依法依纪应当追究政纪责任的，由任免机关、监察机关依法给予行政处分；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。

7、切实依靠人民群众，开展文明创建活动。行政执法单位是我市创建文明活动的重点，也是“窗口”。要继续开展以“八荣八耻”为主要内容的社会主义荣辱观教育，继续开展以“看位次、比实绩，看大局、比创新，看团结、比作风，看服务、比形象”的“四看四比”活动，继续开展“创优发展环境，争当人民满意的公务员”活动。要贯彻全心全意为人民服务的宗旨，依靠和发动干部群众，结合依法行政工作，从基础管理入手，采取各种行之有效的形式，开展“加强作风建设、狠抓工作落实”、青年文明号、青年岗位能手、“巾帼建功”等活动，向社会公布文明示范“窗口”，公布文明服务标准和监督保证措施，推行社会服务承诺制度，开展规范化服务达标，加大后勤保障的投入，改善发展环境和服务设施，营造时时想群众、处处为大局、事事谋发展的良好氛围。

8、切实解决好行政执法机构、人员的经费问题。全市各级人民政府及编制、财政、人事等有关部门要认真落实、严格审核行政执法机关的机构设置、人员编制、办公经费等，并予以保障、落实；有关监督部门要坚决制止行政执法单位存在自收自支的行为，以及“以罚定支”、“以罚养人”，行政执法罚没款与单位经费挂钩的问题。行政执法部门和单位要绝对禁止自收自支。全市各级行政执法部门不得给所属机构、下属单位或执法人员下达罚没款指标任务，更不能把罚没款同个人收益相挂钩。行政执法单位的经费支出，应当列入财政预算，决不允许行政执法单位再实行自收自支和差额补贴。

9、切实维护执法人员的权益。对依法行政、公正执法、刚正不阿但受到打击报复的执法人员，要予以坚决的支持和大力保护，增强执法人员依法办事的积极性，鼓舞整个执法队伍的气势。要在全市行政执法队伍中大力开展学习任长霞、宋鱼水、罗金勇等优秀执法者活动，弘扬正气，在全社会充分营造一种有利于公正执法、严格执法的良好环境，有效保障执法人员的合法权益。

10、进一步完善责任制度，努力创建法治政府。各级人民政府要继续建立和完善执法责任制度，使依法行政和行政执法工作有法可依、有章可循，制定切实可行的办法和规定，规范政府决策行为，进一步推进科学决策、民主决策和依法决策，不断提高决策质量。简化程序，减少环节，提高效率，方便人民群众，为企业提供便捷服务。增强执法人员法律责任意识，接受社会监督，提高政府公信力，努力推进公开、诚信、服务、有限、责任政府建设，提高各级行政机关依法行政质量和水平。