党政领导职务任期制的实践与思考

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干部能上能下始终是干部制度改革的重点和难点，其中能“下”又是重中之重、难中之难。为加大干部能下问题的改革力度，2000年5月，在深入分析全区干部队伍状况和学习借鉴外地经验的基础上，我区研究制定了《关于实行领导干部任期制的试行意见》，有力地推进了干部能“下”的制度化

、规范化。一、我区实行党政领导职务任期制的基本做法实行党政领导职务任期制，是推进干部能上能下的一种新探索、新尝试。为此，我们重点在以下两方面作了探索。（一）认真制定党政领导职务任期制的相关规定一是明确规定了党政领导职务任期制的适用对象。从本质上看，我国党政机构中的非选任制干部和选任制干部是没有明显区别的，完全可以参照选任制干部实行任期制。因此，我区在制定干部任期制时，扩大了党政领导职务任期制的适用对象，不仅涵盖了选任制干部，而且还包括了非选任制干部。具体来说，我区的党政领导职务任期制适用于各镇乡（街道）党政领导班子成员，人大正、副主席；区委、区府工作部门（含派出机构）和人大、政协工作机构，法院、检察院及区级机关群团组织的党政领导班成员。二是合理确定了任职期限。本着与有关法律关于任制期限规定保持一致及保证班子稳定性、连续性的原则，区别不同类型、不同岗位干部的不同情况，对任职期限作了明确界定：镇乡（街道）党政领导班子成员、人大正、副主席，每届任期3年，任期届满自然解除领导职务，连任的须经换届选举产生。同一领导职位上任职满6年以上的，一般需进行轮岗交流，在同一镇乡（街道）党政领导班子任职满9年以上的，有计划地开展跨镇乡（街道）交流。区委、区府工作部门和人大、政协工作机构委任制的正、副职干部，与区级班子任届一致，任职期限为每届5年，任期届满，自然解除领导职务，连任须重新办理任职手续。有关群团组织的选任制干部，在同一领导职位上任职原则上不超过两届。区级机关各部门正、副职在同一职位上任职满5年以上，或在同一部门党政领导班子任职满10年以上，有计划地开展轮岗交流。领导干部在同一领导职位上任职满10年以上的，必须进行交流。三是限定任职最高年龄。为真正实现干部最佳年龄、最佳成熟期与所任职务对等，保证优秀干部能够脱颖而出，保证建设充满生机与活力的干部队伍目标得以实现，结合我区干部队伍和机构改革的现实状况，限定了干部任职最高年龄。明确规定，一般情况下，区级机关领导干部年龄男满55周岁，女满52周岁；镇乡党政领导班子成员男满50周岁，女满48周岁，人大正、副主席男满53周岁，女满51周岁都要改任同级非领导职务。同时，注意原则性与灵活性相结合，明确规定，因特殊工作需要，任职最高年龄可适当放宽。比如，确因某些岗位工作的特殊需要，可适当推迟任职最高年龄。（二）妥善做好任期届满干部的调整交流管理工作妥善做好任期届满干部的调整交流工作，是顺利推行任期制的重要保证。为此，我们主要从两方面着手。一是拓宽渠道，合理安排任期届满的领导干部。为继续发挥任期届满领导干部的作用，我们主要采取以下六种方式对任期届满领导干部予以安排。（1）提拔。对任期内工作实绩突出，群众公认的干部，根据本人实际情况和工作需要提升职务。（2）连任。对第一个任期内胜任工作，群众拥护的干部，根据领导班子结构和工作需要，按规定办理连任手续，继续留任本工作岗位。（3）交流。对任满一个任期的干部，根据自身的实际情况有计划、有步骤地加以交流。对领导干部在同一领导职位上任职满10年以上的，必须进行交流。（4）改任非领导职务。对领导干部达到最高任职年龄的，按规定改任同级非领导职务，享受同级领导干部的工作待遇和福利待遇。（5）离岗。对未达退休年龄，但符合离岗条件的领导干部，在机构改革时办理离岗退养手续。（6）退休。对虽未达到退休年龄，但符合提前退休情况的，经本人申请，区委同意，提前办理退休手续。二是加强对退居二线领导干部的教育管理。专门制定出台了《鄞县调研员管理暂行办法》，加强对退居二线干部的教育管理。为适应现实需要，今年，我们对该暂行办法予以修订，拟定了《关于进一步加强调研员队伍教育管理的规定》，对退居二线人员的工作岗位、工作要求、日常管理等方面进行重新明确。明确规定，退居二线干部日常管理主要由所在单位党组织负责，并根据退居二线干部本人实际情况，按照人尽其才原则，给他们安排相应的工作岗位，明确具体的工作职责和工作任务。同时，将退居二线干部的年度考核和个体任职考核纳入领导班子整体和个体考核范围，由区委统一组织实施，与现职领导干部同步进行，经考核，表现优秀的，按规定给予奖励；表现较差的，按有关规定给予相应的组织处理。另外，还在全区退居二线人员中抽调部分同志组成调研组、督查组，通过开展针对性调研、专项督查等形式，充分发挥他们的参谋作用，努力为新鄞州工程建设凝聚力量。二、我区实行党政领导职务任期制的初步成效从我区的实践和广大干部群众的反映看，党政领导职务任期制的推行，在解决干部能上能下、优化干部队伍结构、增强干部队伍活力等方面，起到了积极的推动作用。（一）突破了传统的管理模式，疏通了“下”的渠道实行党政领导职务任期制，是对以往领导干部实质上存在的“终身制”、“铁交椅”的突破。由于党政领导职务任期制对干部的任职期限有了明

确规定，任期届满，领导职务自然解除。如需连任，必须经组织人事部门考核，并根据考核结果、有关任职条件及工作需要，报有关部门、机关批准。因考核不称职的，按不称职领导干部调整安排。同时，有了最高任职年龄和最高任职年限的规定，又从年龄和任职上规定了领导干部“上”与“下”的界限，不仅使领导干部“下”有了政策依据，便于区委及组织部门操作，而且使领导干部在“上”的同时就有了“下”的概念，有利于克服以往领导干部上易下难的弊端，进一步拓宽干部“下”的渠道。推行党政领导职务任期制以来，我区共有103名干部因年龄到“杠”改任非领导职务。（二）促进了干部新老交替，优化了干部队伍结构及时实现干部新老交替，保持合理的梯次结构，是建设高素质领导干部队伍的关键。实行党政领导职务任期制以来，由于有明确的任职年龄、年限规定，促使了一些年纪较大的领导干部能及时从现职领导岗位上退下来，保证了干部新老交替的顺利实现。我区在推行党政领导职务任期制过程中，有相当数量的年龄较大的干部按任期制规定退居二线，为及时选拔优秀年轻干部提供了机会、创造了条件，镇乡（街道）、区级机关领导班子的年龄、知识、专业结构得到了明显优化。(三)形成了激励约束机制，激发了干部队伍活力实施党政领导职务任期制，打破了领导职务“终任制”、“铁交椅”，使干部的上、下、去、留取决于他们的岗位表现和工作实绩，从而增强在职领导干部的竞争意识、忧患意识和自律意识，促进了领导干部争先创优、积极进取局面的形成，提高了其工作的主动性、积极性。同时，加大了干部交流力度，在一定程度上促进了整个干部队伍建设和干部素质的提高。三、我区实行党政领导职务任期制存在的主要不足及原因分析党政领导职务任期制是干部人事制度改革的重要内容之一，目前正处于探索实施阶段，因此，在实施过程中难免存在一些不足。（一）党政领导职务任期制的相关配套制度还不够完善。党政领导职务任期制本身是一项综合性的干部管理的基础性制度，它涉及范围比较广，不仅包括对干部任期的时间限制，还包括干部的任免、考核、交流、任职年龄等诸多方面的内容。因此，综合性和基础性是任期制的特性所在，也是任期制区别于其他干部管理制度的根本所在。我区制定的《关于实行领导干部任期制的试行意见》仅对任期制的适用对象、任职期限、任职最高年龄以及任期届满后的安排作了一些规定，而对任期制的管理要素缺乏相应的规定，比如，任期目标责任制、任期目标考核等，这不利于充分发挥党政领导职务任期制的作用。（二）任期内领导干部调整交流过于频繁，给党政领导职务任期制实施带来了一定困难。由于多方面原因，我区领导干部特别是镇乡（街道）党政主要负责人在任期内职务变动过于频繁，这一方面导致某些工作缺乏连续性，另一方面也导致难以对领导干部任期工作作出更科学合理的评价。我们认为，上述问题的存在主要有两方面原因。一是有的领导干部对实行党政领导职务任期制的必要性和重要性缺乏深刻认识。目前社会上存在“官贵民贱”、“当官只能向上不能向下、不到年龄不退休，不犯错误不下台”、“下来就是犯错误，只有犯错误才下来”等错误思想；有的领导干部对因任职期限届满而“下”，思想不通；有的认为让有精力、有经验、还能再干一段时间的干部提前下来是干部资源的一种浪费。这均为推行党政领导职务任期制带来较大的阻力。二是党政领导职务任期制本身存在一定的缺陷。由于任职规定了期限，一方面容易导致有的干部出于功利目的，片面追求所谓的“政绩”，这给下任干部留下后遗症；另一方面，对那些快到龄的领导干部来说，由于规定了最高任职年限的规定，容易产生放松自我要求，不思进取思想。四、完善我区党政领导职务任期制的一些设想党政领导职务任期制作为一项综合性、基础性的干部任用管理制度，不仅包括了对干部任期的时间限制，还包括了干部的任免、考核、交流、任职年龄等诸多方面的内容。从理论上来划分，主要包括任用要素和管理要素两部分。任用要素主要包括适用范围、任期时限、任职年龄和任命办法等内容，管理要素主要包括任期目标及任期目标考核制度、干部监督制度等。从总体上看，我区在《关于实行领导干部任期制的试行意见》中对任用要素规定得比较完善，只是由于该《意见》制定的时间较长，其中关于任职期限、届数与现行法律存在一定冲突，需要及时修改调整补充外，其余部分是可以保留的，本文不再赘述。下面主要就党政领导职务任期制管理要素的完善提出一些初步想法。（一）建立健全任期目标责任制和考核制度建立健全科学合理的任期目标管理责任体系是党政领导职务任期制的重要内容，也是党政领导职务任期制能严格执行的重要保障。一是合理界定任期目标的基本内容。领导干部的任期目标是整个领导班子任期目标的分解和细化，因此确定领导干部任期目标的前提，必须要确定领导班子的任期目标。如何科学合理的确定任期目标呢？我们认为，要重点把握好四个“相统一”：（1）全面性与重点性相统一的原则。目标体系既要涵盖领导班子和领导干部任期内各个方面，充分体现工作实绩和综合表现，又要坚持从实际出发，突出其中最核心、最具有代表性的工作。（2）前瞻性与可行性相统一的原则。确定的任期目标，既要通过努力才能实现，又要注意可行性，充分考虑客观因素，坚持办得到、行得通。（3）定性与定量相统一的原则。制定的任期目标不仅要有总的要求，定性的规定，还要有定量的指标。（4）稳定性与灵活性相统一的原则。任期目标的设定既要有连续性，基本框架不能年年翻新，也不能因党政“一把手”调整而随意变动，但当客观环境使目标所反映的内容和标准发生重大改变时，应及时按照规定程序对目标内容和标准进行调整与变更，以确保目标的有效性。因此，我们认为领导班子的任期目标应涵盖思想政治建设、“五种能力”、推进“三个文明”和完成各项工作指标和任务等众多方面。就镇乡（街道）党委、政府领导班子的任期目标而言，要依据本级党代会、人代会提出本届党委、政府奋斗目标、经济与社会发展总体规划和硬性要求、区委、区府及相关上级部门下达的指令性、指导性指标与任务以及相关行业的发展水平和工作情况等内容来确定。领导班子任期目标应在新一届领导班子成立后半年内经领导班子集体讨论提出，并报区委、区政府审核备案。然后，将其分解为年度目标。领导班子任期目标确定后，按照领导干部的分工和岗位职责，将任期目标和年度目标分解，落实到每位领导班子成员，以明确领导干部的年度目标和任期目标，其中党政正职的任期目标须经党代会或人代会讨论批准，副职领导干部的任期目标必须以签订责任状的形式予以明确。同时将领导班子和领导干部的任期目标在一定范围内予以公示，以便广大群众监督。二是建立健全任期目标的考核制度。考核是检验任期目标运行效果的重要手段，因此必须建立一套周密而又简便的目标考核体系。我们认为，任期目标考核要以年度考核为基础，坚持领导班子和领导干部配套考核。领导班子要侧重于目标结果评定，领导干部则要重点考核任期目标完成情况和履行岗位职责情况。任期考核要采取考核与考评相结合，综合运用民主测评、个别谈话、民意调查、实绩分析、综合评价等多种方法，通过年度考核和届中届末考核组织实施。对任期目标的考核一般按以下程序进行：（1）总结述职。领导班子和领导干部围绕任期目标完成情况撰写年度述职报告，总结领导班子或个人取得的成绩，分析存在的差距。届中、届末撰写任期述职报告。（2）综合评议。届中、届末考核时，由区委考核组组织一定范围人员对领导班子和领导干部自身建设情况、任期目标完成情况以及存在的问题和不足进行综合评议。（3）个别座谈及评价。区委考核组座谈了解具体情况，并根据个别座谈情况对领导班子和领导干部进行组织考察评估，特别是要对那些准备给予奖惩的事项进行反复核实。（4）工作目标责任制定量考核。对领导班子和领导干部任期目标责任定量考核项目进行数据采集、核算。（5）综合评定。区委考核组对领导班子和领导干部的各类考核项目得分情况进行综合评定，确定考核等次，报区委审核。（6）反馈和公示。将综合评价情况向领导班子和领导干部反馈，并通过新闻媒介予以公示，以接受群众的监督。三是强化任期目标考核结果的运用。依据任期目标考核结果选用干部，是党政领导职务任期制的生命力所在，也是推进干部能上能下的关键环节之一，因此要将领导班子和领导干部考核结果要与干部的使用挂钩。考核为优秀的领导干部，根据需要，大胆提拔重用；考核为称职的领导干部，可以提拔或留任；考核为基本称职的领导干部，提出诫勉，限期改正，或根据不同情况调整领导职务；考核为不称职的领导干部，不再任用，并视情况分别采取改任非领导职务、降职使用等办法予以安排，或采取待岗、培训等办法处置，以疏通领导干部“下”的渠道。（二）注意协调保持任期内领导干部相对稳定与干部交流调整间的相互关系党政领导职务任期制一种责、权、利相统一的干部管理制度。领导干部一经任命，应视其与组织形成了某种法律关系，双方都必须严格遵守。从组织角度来讲，任期内领导班子和领导干部保持相对稳定，有利于任期目标责任的考核。如果人员变动过快，任职时间过短，或者某一岗位在一个任期内有多位领导，考核的结果就不够客观准确，也难以区分是谁的政绩。从领导干部角度来讲，任期内的稳定有利于领导者履行岗位职责，比如说，一项工作任务的完成，是需要一定的时间的。任期内相对稳定，领导就能够从任职开始，制定自己的工作思路，分步实施抓好落实，保证任期目标任务和圆满完成。如果领导职务变动过快，就容易使领导干部只顾眼前、急功近利，导致“政绩工程”，最终影响党和人民的事业。因此，在任期内必须保持领导干部相对稳定。是不是在任期内就不能提拔任用优秀年轻干部、调整不称职干部呢？答案当然是否定的。我们认为，实行党政领导职务任期制，就是要在任期内保持领导干部相对稳定的基础上，合理选拔优秀年轻干部和调整不称职领导干部。为了实现上述目标，着重要做好以下三方面工作：一是要切实增强“届”的观念。党政领导班子的届期是党章和法律赋予的，增强“届”的观念就是增强法制观念的具体表现，视“届”不屑一顾，实际上也是视法律不屑一顾。要增强“届”的观念，就要严格按“届”办事，届期未满，没有特殊情况，应尽量保持任期内领导成员相对稳定。如何界定“特殊情况”呢？我们认为，“特殊情况”主要应包括以下五种情形：（1）领导干部受处分予以免职、降职或被罢免职务；（2）领导干部自愿辞职或引咎辞职、责令辞职；（3）领导干部不称职需要调整职务；（4）领导干部达到退休年龄；（5）因工作特殊需要或者领导班子建设特殊需要变动职务的。只有符合上述五种情形之一的，领导班子和领导干部才能调整。“因工作特殊需要或者领导班子建设特殊需要变动职务的”是一个弹性非常大的条款，因此还应作出必要的限制，比如，可以规定，在一届任期内选任制领导干部因此原因调整的最高比例不得超过15，在变动职务前对其任职期间的表现进行考核，并在变动职务后向代表或委员报告或说明变动理由。二是要建立健全干部选拔任用机制。一方面，坚持严格按《党政领导干部选拔任用工作条例》规定的基本原则、条件和程序选拔任用领导干部，不断推进干部人事工作的科学化、民主化、制度化进程。另一方面，要从根本上解决任期内干部调整任用过于频繁的问题。建立常委会定期分析干部制度和定期研究干部工作制度，以增强干部工作的计划性。常委会每年两次对镇乡（街道）、区级机关领导班子和领导干部队伍建设情况进行专题分析，重点分析领导班子运行的基本情况、班子结构和干部配备情况、班子和干部队伍思想政治建设和作风建设情况等；一般每两个月召开一次常委会，专题研究近期干部工作中的重大问题，下阶段干部工作的重点以及班子调整、干部调配的具体方案和任免事项。实行领导干部署名推荐干部、全委会成员民主推荐提名制度和常委会、全委会任免干部票决制。推行干部工作公开评议制度。区委主要负责人在每年年底召开区委全体扩大会议和届中届末考核时，结合述职述廉，报告执行《干部任用条例》情况，接受评议和民主测评。（三）健全任期内干部监督制约机制健全的干部监督制约机制是预防权力滥用的重要手段。因此我们必须在这方面下功夫、做文章。一是加大现有监督制度的落实力度。切实落实民主集中制、重大事项报告、谈话谈心、诫勉等制度，重点对思想政治状况、行使职权、履行职责、个人行为进行有效监督，使任期内的干部得到有力的制约和有效的预警，一旦出现各种免职降职情况及时作出处理。二是完善领导干部任期经济责任审计制度。认真贯彻落实《宁波市鄞州区党政领导干部经济责任审计实施办法》，会同区审计局认真抓好领导干部的经济责任审计工作，坚持做到“离任必审”。除对离任领导干部进行离任审计外，还要加大对经济责任审计中发现的问题的纠正力度，对违法违纪的领导干部坚决予以处理。同时，进一步完善审前公告制、审前调查征询制、审计要情报告制和领导干部离任经济事项交接制等制度。建立审计结果通报制度，通过新闻媒介逐步向社会公开经济责任审计结果，接受群众的监督。进一步加大审计结果在实践中的运用，切实做好审计结果与干部教育、干部党风廉政谈话、干部调整、立案查处等相结合的工作，真正发挥经济责任审计的作用。三是健全干部监督工作协调机制。坚持定期召开干部监督联席会议，会同纪检、监察、司法、审计、信访等部门认真分析领导班子、干部队伍政治思想和作风建设中存在的倾向性问题，研究提出相应的对策措施，切实做好干部监督的日常工作，真正形成党政齐抓共管、各负其责的联动机制。积极支持人大代表、政协委员的评议监督和人民群众、新闻媒体的舆论监督，把组织监督和社会监督有机地结合起来，形成完整的监督体系，扩大对干部监督的视角和途径，确保领导活动在任期内良好地、有效地、健康地运行和开展。