实行和完善领导干部辞职制的实践与思考

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实行领导干部辞职制是深化干部人事制度改革的一项重要内容，对建立干部能上能下的管理机制，推进领导班子的勤政廉政建设，强化领导干部的责任意识、进取意识和自律意识有着十分重要的意义。自2002年以来，我县对领导干部辞职制进行了积极探索，取得了一定成效。至今共有

7名领导干部辞职，28名领导干部被扣分（我们规定三年内扣满7分者必须辞职），在干部群众中引起较大反响。一、主要做法（一）制定标准，使辞职制实行有一个客观的依据实行领导干部辞职制，首先要制定一个客观标准。为此，我县于2002年制定出台了《关于领导干部免职、辞职、降职制度的暂行规定》，规定领导干部有思想政治素质、工作能力水平、党风廉政建设、群众公认度、身体健康等五个方面25种情形之一的，不适应、不胜任、不适宜继续担任领导职务的应当辞职。我们在采取定性与定量相结合、普遍性与特殊性相结合，细化辞职认定标准，明确辞职情形的同时，还推出了辞职扣分办法，规定领导干部有23种情节轻微的违规行为的，按规定档次扣1—3分，三年内累计扣分达到7分的，应当辞职。（二）把好环节，使辞职制实行做到科学规范操作辞职制政策性、敏感性强，在具体操作过程中我们切实把好以下五个环节。一是把好事实核实环节。对拟辞职对象或扣分对象，反复听情况，仔细区分集体责任与个人责任、主观原因与客观原因，增强真实性和准确性。二是把好酝酿环节。在核实的基础上，通过核实小组、组织部部务会议、县委书记办公会议对拟辞职对象或扣分对象逐级进行酝酿。三是把好决定环节。根据酝酿情况，列出拟辞职对象或扣分对象及理由，提交县委常委会讨论决定。县委常委会在讨论过程中，充分发扬民主，在形成比较一致的意见后作出决定。四是把好谈话环节。组织作出处理决定后，由部领导找辞职对象或扣分对象逐一进行谈话。谈话中对干部作出客观公正的评价，既肯定其成绩，又指出其不足；既对干部进行鼓励，又缓解干部的消极情绪。五是把好跟踪管理环节。建立回访制度，形成相关档案。部领导定期找辞职对象或扣分对象谈话，了解他们内心思想，做好教育提高工作；辞职对象或扣分对象所在党组织认真配合做好思想工作，及时汇报有关情况；在干部考核中，着重考核被辞职对象或扣分对象的整改情况。（三）拓展渠道，为辞职制实行提供多种途径为确保辞职制的实行，我们十分注重拓展信息收集渠道。一是做好年度、届中、届末考核工作。去年，我县相继制定出台了镇乡、街道和县级机关部门领导班子及其成员政绩考核办法，初步建立起科学的考核评价体系。同时，我们还建立领导干部述职述廉制度，结合年度、届中、届末考核，领导班子及其成员需在考核大会上进行述职述廉，由广大干部群众进行民主评议。二是从平时对干部的监督管理中发现有关情况。如通过对群众举报电话和信访件的核实，发现领导干部存在的问题。三是建立健全干部监督的有关配套制度。建立干部监督联系通报制度，定期召开会议，互相通报情况。抓好领导干部经济责任审计工作，实行领导干部离任经济事项交接制度，完善领导干部经济责任审计评价体系，加强对审计结果的运用。建立巡视工作制度，加强对领导班子及其成员特别是党政主要负责人的监督。二、存在的问题我县实行的领导干部辞职制，对进一步建立完善领导干部正常退出机制，解决干部“能下”问题以及强化干部的监督管理和优化干部资源配置发挥了积极作用。在实践中，我们也发现了一些问题，今后需要认真加以研究解决。（一）一些干部群众思想观念还存在偏差实行辞职制的理想条件是领导干部有很强的自觉性，在出现过失、过错时能深感自责，并主动提出辞职。然而，由于我国经历了漫长的封建社会，官本位意识在人们的头脑中根深蒂固，官升则荣、官降则辱的旧观念还有较大市场。许多人往往把职务升降、权力大小作为衡量干部成功与否的标志，有的甚至对辞职的干部另眼相看。领导干部辞职后，往往还会遇到职务待遇下降等问题。考虑这样的现实情况，有的领导干部不想辞职、不愿辞职。群众的思想观念在相当程度上制约着辞职制的实行，领导干部思想认识更是直接左右着个人的辞职行为。应当说，经过这几年干部人事制度改革，领导干部的“官”念有所转变，大多数领导干部在思想上对辞职制表示理解和赞同。但是一旦改革真正落到自己头上，不少领导干部还是有想法。有的认为“辛辛苦苦了多年，没有功劳也有苦劳，到现在还拿我开刀”。正因为如此，导致有些干部难以心平气和地辞职退出。目前，绝大多数的辞职行为是辞职者在组织的引导、外部压力的推动之下作出的。（二）辞职的适用情形和认定标准有待进一步完善辞职制作为一项重要的干部监督管理制度，从其内在要求来说，需要制定完善的各种辞职类型的具体适用情形和认定标准。理由如下：第一，有利于组织（人事）部门对领导干部有关行为进行准确认定，作出恰当处理，避免责任追究过程中出现重咎轻责、轻咎重责的情况。第二，有利于领导干部进行自我管理、自我评价。制定辞职的适用情形和认定标准，在一定程度上能促进领导干部尽职尽责、自重自警。事后也能使领导干部对失职行为进行“对号入座”，作出合理的自我评价，形成“不辞职不行”的心理准备，从而在一定程度上减少阻力。第三，有利于群众对领导干部的行为进行监督、评价，形成舆论力量，推动领

导干部辞职退出。从目前各地的做法来看，实行辞职制在适用情形和认定标准方面还存在不够完善之处。主要体现在以下两方面：一是自愿辞职、责令辞职的内涵和外延不明晰，在实践中不容易区分彼此的适用情形。多数地方采用列举自愿辞职或责令辞职的各种情形，但没有对自愿辞职、责令辞职的内涵和外延作进一步明确。比如，自愿辞职中的“个人原因或其他原因”到底指哪些原因，责令辞职中的“不再适合担任现职”到底指哪些方面“不再适合”，两者的适用情形又是什么？二是定性标准在实际操作中比较难把握。例如，怎样的损失方可称为“重大损失”？怎样的影响才算是“恶劣影响”？对于这些事关领导干部“进退”的定性标准，在实际操作中很难把握好分寸。（三）配套制度还不够健全从某种程度上说，现在所推行的辞职制更像是组织（人事）部门主导的责任追究制，辞职行为大多是辞职者在迫不得已的形势下作出的。这就需要我们不断加强各种配套制度建设，而现有的配套制度并非十分完善，这在一定程度上影响辞职制的成效。一是岗位职责规范和考评机制有待于健全。我国尚缺乏比较明确、具体的职权分类体系，上下左右之间、特别是上下之间职权边界比较模糊，责任追究起来比较困难。现有的考评机制有时还不能全面、公正、客观地反映干部履行职责的情况，这为组织认定是否适合现任岗位带来一定难度。二是领导干部辞职后安置还需完善。对于自愿辞职、引咎辞职、责令辞职的领导干部来说，存在一个再安排问题。领导干部辞职的原因、造成过错的主客观条件各不相同，需要考虑的因素很多，如何区别情况做好安置工作，是推行辞职制过程中需要加以解决的重要问题之一。三是舆论监督渠道还不够畅通。在领导干部还缺乏主动辞职意识的情况下，要推进辞职制必须加强舆论监督，对相关责任人进行问责，促进领导干部辞职退出。目前，由于群众对领导干部履行职责的情况了解得不多、不深，很难形成强大的舆论力量。三、对完善辞职制的几点思考实行领导干部辞职制涉及干部考核、教育、监督、管理等方方面面，单靠在某一方面单兵挺进，往往事倍功半。只有整体联动，才能取得良好成效。（一）做好思想工作，为实行辞职制提供良好氛围转变干部群众的思想观念对辞职制的顺利实行至关重要。我们要从加强思想工作上下工夫，努力排除制约辞职制实行的思想障碍。一是做深做细思想政治工作。在当前的社会环境下，引咎辞职、责令辞职的领导干部一般会出现心理落差，因此，对引咎辞职、责令辞职的领导干部要深入细致地做好思想工作。党委领导或组织部门分管领导要找其谈话，实事求是地指出其存在的缺点和问题，提出努力方向，教育和引导辞职者总结教训，放下包袱，振作精神。到新单位后，单位领导要进行谈心交流，使其消除思想顾虑，大胆开展工作。二是提高领导干部从政道德水准。能否做到主动辞职，关键取决于领导干部自身的从政道德修养。要加强领导干部职业道德建设和思想作风建设，不断提高领导干部自身的政治道德素质，把从外部力量推动的辞职行为逐步转变到以内心从政理念驱使的自觉行动，使其在工作出现严重失误，人民群众的利益遭到严重损害的情况下，能主动进行自我追究，辞职补过，取信于民。三是加强舆论宣传工作，更新群众的思想观念。要加强社会主义民主政治建设，消除传统文化中的特权思想残余，淡化群众的官本位意识。同时加强宣传，引导群众以更宽容的眼光看待干部的进退去留，为辞职者提供宽松的社会环境。（二）完善适用情形和认定标准辞职制是我国干部人事制度改革过程中出现的新生事物，现在还处于探索和完善阶段。我们认为，完善充实辞职的适用情形和认定标准，应当贯彻党管干部、群众公认的原则，遵循中央出台的《党政领导干部辞职暂行规定》精神，与现有的干部人事制度相衔接，使之具有科学性、可操作性。1、适当放宽自愿辞职的适用情形。我们认为，自愿辞职的适用情形宜宽不宜窄。对此我们是基于这样考虑的：当前辞职制刚刚起步，领导干部对辞职也需要一个接受、适应过程。相对而言，自愿辞职方式比较体面，容易被辞职者接受，能减少干部“下”的阻力。据省委组织部2003年关于建立干部正常退出机制问题的问卷调查结果显示，在对退休、自愿辞职等15项干部正常退出方式进行重要性选择时，选择“自愿辞职”的人数最多，占55.4。如果自愿辞职适用范围界定适当放宽一些，口子开大一点，可以使更多不愿意在现任岗位工作或不适应现任岗位的领导干部平稳退出，疏通领导干部“下”的出口。这与辞职制“推进领导干部能上能下”的功能定位是相吻合的。因此，我们认为，领导干部有下列情形之一的，可以提出自愿辞职：（1）因个人健康原因，不能适应现任职务的；（2）因个人事业另有发展，不愿继续在现任岗位工作的：（3）个人认为性格、品德、声誉与现任职务不相配的；（4）认为个人工作能力不济，力不从心的；（5）因工作上多次出现情节轻微的失误，个人认为不宜担任现任职务的；（6）其他原因。2、分清自愿辞职与引咎辞职、责令辞职的界限。自愿辞职适用范围适当放宽后，具体运用时容易与引咎辞职、责令辞职相混淆，因此实际操作中要把握好“度”，分清彼此间的界限。通过分析归纳，我们认为把“造成不良后果的严重程度”作为标准，可以区分彼此间的界限。“不良后果”包括政治上损失和物质经济上损失。政治上损失是指引起强烈的民愤，致使人民群众对党和政府的信任感下降或者引发不稳定因素影响正常的社会秩序；物质经济上损失是指财产受损、人员伤亡。例如，某位领导干部以个人品德上的“瑕疵”或因工作上的失误提出自愿辞职，情节较轻的，应予准许。情节较重，社会反响强烈的，甚至引起群众对立情绪的，不能网开一面，必须以引咎辞职或责令辞职的方式使其退出现任岗位，承担起化解和疏导群众不满情绪，挽回影响的责任。3、明确引咎辞职和责令辞职的适用情形。从《党政领导干部辞职暂行规定》对引咎辞职、责令辞职所下的定义和列举的八种情形来看，引咎辞职主要适用于三种情况：一是工作严重失误，领导干部个人由于受客观条件的影响和自身能力水平的制约而造成重大损失或恶劣影响；二是工作严重失职，领导干部不负责任、不履行或不正确履行职责而造成重大损失或恶劣影响；三是对重大事故负有主要领导责任。责令辞职主要适用于两种情况：一是领导干部应当引咎辞职而不提出辞职的；二是任免机关认定其已不再适合担任现职的。我们认为，认定领导干部是否适合担任现职的依据是看其是否符合党的领导干部的基本要求，因此，在制定责令辞职的适用情形时，要把“政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬”作为评价领导干部是否适合现职的根本标准。故此，领导干部有下列情形之一的，应当责令辞职：（1）组织观念不强，在领导班子中闹无原则纠纷，严重影响班子团结，经教育仍不改正的：（2）执行上级决定不力，致使一些正确的决策在规定期限内得不到落实，给全局工作造成严重影响的；（3）在急难险重任务面前和事关人民生命财产安危时畏缩不前，临阵脱逃的；（4）工作能力较差，不能完成年度工作目标的；（5）工作作风方面存在比较严重问题，在群众中反映较差的；（6）做出严重违反社会公德或其他与领导干部身份不相符合的，在群众中产生较大影响的；（7）被诫免的干部，诫免期满无明显改进或一年内两次被诫免的；（8）因自身原因受党内严重警告或行政记大过处分的；（9）有其他应当引咎辞职的情形的；（10）应当引咎辞职而不提出辞职申请的。4、探索完善认定标准。充实完善认定标准是实行辞职制的关键，同时也是难点。我们可尝试采取以下办法，使定性标准适度合理，易于操作：（1）制定科学、合理的量化标准。对“重大损失、巨大损失”等能够量化的认定标准，可结合本地的实际，在统计分析、广泛征求干部群众意见的基础上，确定“重大损失、巨大损失”的“金额、人员伤亡”的具体标准。为了体现“从严治党、从严治政”的要求，我们认为，引咎辞职所确定的“重大损失、巨大损失”认定标准要严于纪检（监察）、司法部门的认定标准。对“恶劣影响”等不可量化的定性标准，我们可寻找有代表性、因果关联程度大的间接标准来衡量。比如，“是否发生群体性静坐、围攻、越级上访或者群体性冲突事件”、“是否被全国性、省级媒体曝光”、“是否被上级部门作为反面典型通报”、“是否有人大代表、政协委员提出质询”等事件来衡量。（2）实行扣分制。一般来说，领导干部出现严重失职的现象毕竟少数，更多地表现为日常工作、生活中小节方面的过错。如果领导干部出现轻微的违规行为，就对其按规定档次进行量化扣分，如在一定时间内累计达到一定分数，则必须辞职。由于扣分制着眼于领导干部日常表现，注重量的积累，就更能为组织部门认定领导干部是否适合担任现职提供直观依据，使那些“大错不犯、小错不断”、政绩平平的干部平稳退出。（三）整体跟进，为辞职制实行提供制度支撑1、建立健全岗位职责规范体系和科学的考核评价机制。建立健全领导干部的岗位职责规范体系和科学的考评机制，是认定责任归属、责任大小的前提和基础，是判断领导干部是否适合担任现任职务的重要依据。我们认为应从以下三方面着手，建立健全领导干部的岗位职责规范体系和科学的考评机制：（1）理清部门之间的关系。要以深化机构改革为契机，划清各个部门的职责界限，合理赋权，防止职能交叉、多头管理、权责脱节的情况。（2）健全单位内部岗位责任制。根据各个单位工作职能，按照权责一致、层级管理的原则，从“指挥部署，抓好落实，操作办理”三个层面进行分解，明确本单位内部主要领导岗位、副职领导岗位、一般干部岗位的权责范围、工作内容、工作业绩，建立起层次分明、上下衔接紧密、边界清晰的责任规范体系。（3）探索领导干部工作失误、行为过错月度记实法。每月底，单位主要领导对本单位领导班子成员在本月中出现的影响工作、影响单位形象等行为过错作扼要如实记录，上级分管领导对分管单位主要领导进行记录。组织（人事）部门结合年度、届中、届末考核，对领导干部的过错行为进行核实认定，并与扣分制配套实施，使不适合现任岗位的干部信服地“下”来。2、做好辞职干部的善后工作。做好辞职者的善后工作，直接关系辞职者自身政治、经济利益，关系到辞职制能否顺利推行。对于领导干部辞职后安排，我们认为首先要区别不同辞职类型，作出原则性规定：自愿辞职和引咎辞职的领导干部，任职时间满一定期限的（如我县规定自愿辞职为四周年，引咎辞职为六周年），可视情保留原职级待遇，当年年度考核不得评优秀；责令辞职的领导干部，应降低一个职务安排。引咎辞职、责令辞职的领导干部构成违纪违法的，要根据纪检、监察部门的结论，降低或免去相应的级别、职务。对辞职后在新的工作岗位工作一年以上，成绩突出，符合提拔任用条件的，可重新提拔担任领导职务。其次要对同一辞职类型进行具体分析，避免“一刀切”，安排时努力做到公平公正。一要看结果，分清承担责任的类型、损失的大小、影响的严重程度，区别过错轻重。二要看过程，区别行为性质。分析引起重大损失是由于主观过失的原因，还是工作经验不足履行职责不到位的原因。过错发生后，是否积极采取措施，减少损失；是否主动自责，提出辞职。三要看客观条件，区别工作基础和外部环境，分清是前任留下的隐患，还是任期内出现的新问题。四要看个人的自身条件，做到人岗相适。对思想品德好，进取精神强，但缺乏领导经验的干部，安排他们到条件艰苦的地方接受锻炼，积累经验；对事业心和责任感强，但缺乏领导能力的业务型干部，调整到业务较强的工作岗位，发挥他们的专长。3、进一步拓展群众知情监督渠道。一是推进党务、政务公开工作。依托党政机关电子信息平台，扩大政务、党务公开的范围，增加信息量，公开领导干部的岗位职责、工作要求和工作业绩，使群众了解到领导干部应该做什么，做得怎么样，有无严重失职。二是加强新闻监督。在坚持正确舆论导向的前提下，发挥新闻监督时效性强、覆盖面广、影响大的特点，积极为新闻媒体参与监督创造条件，对那些人民群众反响强烈的不作为、乱作为行为进行曝光，形成舆论压力，使相关领导干部卸职下台。