搞好扶贫开发构建社会主义和谐社会

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2005年6月，国务院扶贫办正式确定在南充市开展“搞好扶贫开发，构建社会主义和谐社会”试点工作，探索新时期扶贫开发的新路子。仪陇县作为革命老区、故里和新一轮扶贫开发工作重点县，先期启动扶贫开发构建和谐社会试点工作。8个月的试点实践，全县始终按照国务院扶贫办刘坚主任提出的“试点工作应解决好六个方面的问题”的要求，坚持以扶贫开发统揽农村工作全局，创新发展机制，充分发挥群众的主体作用，试点工作进展顺利，各个方面呈现出明显变化，促进了全县“三个文明”的协调发展，加快了构建和谐社会和建设社会主义新农村的步伐。

一、试点工作的来由

仪陇位于川北低山与川中丘陵过渡地带，是共和国开国元勋同志和伟大的共产主义战士张思德的故乡。幅员1767平方公里，辖71个乡镇、875个行政村，总人口106万，其中农业人口92万，人均耕地0.6亩，是一个以种养业为主的传统农业大县。2004年底尚有113个贫困村、17875户、6.75万贫困人口没有脱贫；有8.1万平方米的学校危房急需改造，10%的适龄儿童由于家庭贫困不能完成九年制义务教育；群众就医条件困难，因病致贫、返贫现象时有发生，群众饮水难、行路难、增收难等问题十分突出，严重制约着经济社会的发展。

在仪陇开展扶贫开发构建和谐社会试点工作，主要基于以下三方面：

其一，仪陇是全国低山丘陵贫困地区的典型代表。党的十六届三中全会明确要“完善扶贫工作机制，提高扶贫开发效益”。从扶贫角度讲，有必要通过试点摸索一些新做法，形成一些新经验，探索符合贫困地区实际情况的扶贫工作新机制。仪陇试点如果能够取得成功，其做法可供全国低山丘陵贫困地区借鉴。

其二，2004年8月总书记视察仪陇作出了“一定要把故居保护好，一定要把故里建设好”的重要指示，并要求国务院扶贫办协调仪陇“两路一桥”等基础建设项目。国务院扶贫办从更深远考虑：在仪陇建设大型骨干工程项目，根本目的在于为解决老区群众实际困难提供基本条件，加快老区发展。这与扶贫开发工作是完全一致的，充分体现了以人为本的科学发展观。贫困地区矛盾多，最大矛盾就是落后的现状和群众脱贫致富强烈愿望之间的矛盾。加快贫困地区发展要有一个和谐的建设氛围，构建和谐社会必须从影响和谐的主要矛盾和矛盾的主要方面入手，切实解决民生疾苦。仪陇试点欲从搞好扶贫开发入手，通过构建和谐社会推动全县发展。这既符合十六届四中全会关于构建社会主义和谐社会的要求，符合贫困地区的实际情况，也是进一步落实好总书记重要嘱托的有效途径。

其三，2006年是同志诞辰120周年，中央要高规格纪念。纪念的目的在于进一步弘扬精神，加快构建和谐社会步伐。精神的实质最朴实的理解那就是“肚量大如海，意志坚如钢”，或者说是“朱为本色、德以服人”。这正是构建和谐社会最需要的精神力量。多种因素促成，仪陇成为先期启动的试点县。

二、试点工作的初步成效

按照国务院扶贫办和省、市要求，仪陇县紧密结合实际，坚持以人为本的扶贫理念，遵循“一体两翼”的扶贫发展战略和“抓产业培育促发展，抓解决群众疾苦促和谐，抓基层组织建设促执行”的建设原则，提出了“群众自主、政府引导、瞄准穷人、整村推进”的总体思路，从群众最急盼解决的问题入手，从现实最可能解决的事情起步，从打基础利长远项目办起，明确了“兴水、修路、培育产业、改善人居环境、加强民主法制”的推进顺序，编制了试点建设的总体规划和实施方案。回副总理对试点方案作出了“思路很好，方案可行”的重要批示。整个试点工作分为两个阶段实施，2005—2006年为第一阶段，以146个贫困村为重点，实施整村推进，为新农村建设起好步奠好基；2007—2010年为第二阶段，推进其它村的建设。去年6月，正式启动了第一阶段的试点工作，重点抓了59个试点村的建设。为切实加强对试点工作的指导，国务院扶贫办商请中组部、国家发改委、全国工商联、解放军总政治部等部委参加“搞好扶贫开发构建社会主义和谐社会”南充试点工作协调小组。在国务院扶贫办的具体指导和国家有关部委及省、市的大力支持关心下，试点工作全面有序推进，取得了明显的阶段性成效。

一是生产生活条件有新变化。把改善农村基础设施、改变群众的生产生活条件放在试点工作首位，集中力量解决饮水难、行路难等问题。试点村新建了集中供水站8处，打井6614口，解决了8.4万人的饮水困难；建成村社道路139公里，便民路216公里；完成民居“三建五改”3013户，新建民居465户，建沼气池3900口，整治山平塘90口，新修蓄水池108口，改造中低产田土0.7万亩，农民生产生活条件正在逐步改变。

二是特色产业培育初见成效。坚持农民增收短平快项目与长远致富产业相结合，确保每户农户都有增收项目和致富渠道。试点村新建獭兔养殖基地40个，发展獭兔养殖户9800户，户均增收均在2000元以上；依托大山米业、斯康药业、“七环”猪业、“哈哥”兔业等农业产业化龙头企业，发展了20万亩优质粮油、2万亩中药材基地，栽植了枇杷、梨、柑桔等优质水果3万亩，建起养猪家园295户；全县输出劳动力26万人，劳务收入16.3亿元，初步形成了生猪、獭兔、粮油、水果、劳务输出五大支柱产业。2005年，试点村农民人均纯收入达2760元，比上年增加390元，高出全县20元；减少贫困人口2000人，贫困发生率降低到0.5%以下。

三是社会事业有新进步。在试点村所在乡镇新建中小学校2所，改造校舍危房6700平方米，在校中小学生全部享受了“两免一补”，适龄儿童入学率达到98%；改造了11所乡镇卫生院，新建乡、村卫生站59所，近70%的农民参加了农村新型合作医疗；农户电话、有线电视入户率分别达到80%和60%以上，农村上学难、看病难等问题正逐步得到解决。

四是人的素质得到提高。试点村新建了农民科技书屋59个、村级文化中心38个，深入开展了普法教育，对2.2万农民开展了多种形式的实用技术培训，提高了脱贫致富能力。评选出“和谐新村”10个、“和谐农家”453户，农村的陈规陋习和不良风气有了明显改善，农民的精神面貌有了很大变化。

五是基层组织建设进一步加强。通过公推直选方式，对试点村的“两委”进行了改选，对支部书记进行了统一培训，并从机关和乡镇选派了59名年轻优秀的干部到村担任驻村指导员，村级班子凝聚力、感召力、战斗力和带领群众脱贫致富的能力明显提高。大力推行民主管村“四权”制度，普遍建立了村规民约，群众民主意识进一步增强，民主权利进一步得到保障。

试点建设有力地推动了全县其他各项工作。总书记高度关注的26万人饮解困工程提前一年完成，顺利实现了新县城的整体搬迁，故居纪念馆改扩建项目加紧建设，新县城驻地新政到南充、新政到故居马鞍，以及新政嘉陵江大桥“两路一桥”工程建设快速推进，以和谐文明为目标的新农村建设在仪陇全面铺开。通过试点建设，全县广大干部群众进一步增强了对党和政府的深厚感情，进一步激发了自力更生、奋发向上的热情和干劲，进一步增强了以实绩回报党中央、国务院关心厚爱的使命感和责任感。

三、试点工作的主要做法

在试点工作中，仪陇县突出“确保贫困农户得益”这个目标，以改变生产生活条件为重点，以培育增收致富产业为核心，以提高人的素质为关键，以抓好加强基层党建为保障，努力形成全党抓扶贫、全社会关心扶贫的良好氛围，共同促进试点工作全面开展。

1、竞争确定试点村。在确定试点村时，改变过去单由政府决定的作法，按照“分配名额—村上申请—审定资格—组织答辩—确定试点”的流程通过“竞争入围”来决定。县上把试点村名额分配到乡镇，各乡镇对申请的试点村进行民意测评，凡群众自愿参与试点占到总人数75%以上的，才能获得竞争资格；以村为单元、召开村民大会、讨论决定竞净方案；分区域组织对具有资格的村进行演讲答辩，从群众自选项目的合理性、群众筹资投劳的积极性、村两委班子的整体合力等方面进行综合评分，并根据得分高低依次确定试点村。试点村一律实行动态管理。对竞争落选的村，鼓励先干起来，行动快、效果好的“以奖代补”给予支持，形成了在“争中干”、“干中争”的良好氛围。通过引入竞争机制，将由上级“指定”变为群众“争取”，充分调动了群众的积极性。不少村为了争取入围，群众联名给县委、政府写申请，并自发地筹资投劳参与建设。三蛟镇昆山村在入围试点村后，村民积极投资投劳，短时间内就新修了10公里的村社公路，人均出资400元，户均出资达1500元。双庆乡太平村竞争落选后，不等不靠，组织群众筹资投劳，架桥铺路。

2、尊重民意定规划。坚持“不干群众不愿干的事，不干群众不参与干的事”，把群众普遍受益的项目作为优先项目，把低收入群体作为帮扶的主要对象，实行“项目民选，对象民评”。试点村确定项目和实施项目，必须通过村民大会讨论决定。日兴镇九湾村充分听取群众意见，提出了兴水、修路、发展产业、改善人居环境等十个项目供群众选择，全体村民以“投玉米籽”的方式，确定了先期启动饮水、修路、发展产业3个项目，并按“一水二路三产业”的顺序建设。在试点村自主确定建设重点后，县上组成项目规划组，深入到试点村帮助制定试点建设规划方案，并设置公示牌将规划方案向全村公示，征求意见，接受监督。坚持瞄准穷人确定重点帮扶对象，由村民大会以无记名投票的方式，按总户数的10%评定，59个试点村共评出特困人口2237人、低收入贫困人口8591人进行重点扶贫。评定结果张榜公示，并报县扶贫办确认、建卡、登记造册。扶持对象实行动态管理，每年一评，最多扶持3年。

3、整合资金聚合力。坚持“捆绑项目保重点、集中资金办大事”，打破条块、部门分割，充分整合财政、扶贫、以工代赈、交通、农业、水利、对口帮扶资金和其他涉农资金，集中投入试点村建设。农户饮水问题通过人饮工程建设项目解决；村道公路和便民路建设主要依托通乡通村公路建设项目和以工代赈资金解决；“三建五改”等人居环境改造主要以沼气建设项目为粘合剂，整合其他项目资金和农户自筹资金解决；产业培育主要借助产业扶持项目、信贷支持和“业主+农户”投入等方式解决；农业综合开发主要通过中低产田造和土地整治项目解决；乡村学校、卫生站、文化站等公益设施和部分基础设施，通过发动社会捐赠、对口帮扶援建等方式解决。在整合的方式上，实行“统一规划、分头落实、各负其责”，按照试点村的规划，由项目主管部门将资金分头落实到村到项目，并报县试点工作领导小组审定，县目标督查办进行专项检查。改进财政贴息方式，调动金融资金投入试点建设，县委、政府确定由县信用联社承担扶贫贷款的发放，对特困户和低收入贫困户在信用联社的贷款，其高出扶贫贷款利息的那部分利息，财政每年安排专项资金贴息。全县共整合资金10300万元，其中涉农项目资金3200多万元、对口帮扶资金1100多万元、信贷资金3200万元、业主投入2800万元，撬动农户自主投入15000万元，确保了试点村的建设顺利实施。

4、推行“四权”管村务。试点中着眼于改进工作方法，进一步发展和扩大基层民主，强化村民自治和民主监督，探索建立了村务管理的领导权、决策权、执行权、监督权的“四权”制度，村中的大事由群众来决定和管理。村党支部通过“一提”（提出议题）、“二议”（组织讨论形成议案）、“三听证”（召开听证会），实施民主管村的领导权；由村民代表大会对重要村务进行决策，实施民主管村的决策权；村委会负责对决定事项组织实施，实施民主管村的执行权；组建村民监督委员会，聘请“农民监察员”，全程参与和监督村务管理，实施民主管村的监督权。过去村里实施什么项目、资金怎么使用和管理，群众道不明白、干部说不清白，通过推行“四权”，普遍建立了群众直接参与扶贫资金管理和项目实施过程管理等制度，改变过去由村“两委”管理为让群众当家作主，有效规范了村“两委”工作运行机制，增强了村“两委”班子的决策能力和执行能力，保障了群众当家作主的权利，真正实现了村级事务的民主管理。周河镇方坝村坚持群众的事群众说了算，群众的事情群众管，通过深入开展还权于民、阳光村务等活动，充分调动了群众参与村内事务管理的积极性，营造了浓厚的民主管村氛围，成功地走出了一条民主管村、民主兴村的好路子。

5、组建“协会”促发展。组建协会是把农民组织起来共同发展的有效途径。在“仪陇县乡村发展协会”的指导下，三蛟镇昆山村成立了“昆山村发展协会”，按照“群众入股、政府配股、贫困户赠股”的方式，建立起了以家承经营承包为基础，以农民为主体的互助合作组织，县上拿出扶贫资金为30户特困户赠股、每股1000元，为36户低收入贫困户配股500元、自交500元，其他农户自愿入股，集聚了116户农民闲散资金7万多元。协会采取“整借零还”的方式支持农民借钱发展、筹钱还本息，已向村民发放小额借款7万多元，解决了群众启动项目资金不足和日常开支周转困难的问题；设立三个活动中心，每十天召开一次股民大会，向老百姓传授科学技术和交流致富信息；倡导和组织农户联建村社公路，统一采购农用物资，深受村民欢迎和支持。全县根据产业发展、精神文化等不同需求，组建了产业型、文化型等各类专业协会组织253个。通过组建协会，把农民组织起来，开展技术、信息、金融、购销等生产经营的合作，有利于扭转分散的农户在市场经济中的弱势地位，提高抵御自然灾害和市场风险的能力，从根本上克服千家万户分散生产与大市场的矛盾，为农民争取更大的利益；有利于促进农民之间的交流与互信，促进农民在改善生产生活条件，提高文化生活质量等领域的合作，从而进一步促进邻里之间的和谐。

6、倡导文明创和谐。将“农户倡文明，村社创和谐”作为试点工作中精神文明建设的重要内容。开展了“和谐新村”、“和谐农家”和“好公婆、好媳妇、好邻居、好妯娌、好家长”的家庭“五好”评选活动，入选者授奖牌、戴红花、上光荣榜，并实行动态管理。开展了“人饮工程进村、安全饮水入户，通村公路进村、便民道路入户，特色产业进村、扶贫济困入户，‘三建五改’进村、美化家园入户，广播通讯进村、电视电话入户，教育科技进村、技能培训入户，医疗卫生进村、初级保健入户，先进文化进村、文明礼仪入户，民主法制进村、村规民约入户，党建示范进村、‘两带三为’入户”的“十进村十入户”活动，增强了试点工作实效，进一步融洽了党群、干群关系。日兴镇九湾村这个昔日爱扯“烂筋”的穷山村如今变成了远近闻名的和谐文明新村，中央电视台《经济半小时》栏目作了专题报道。开展了“爱清洁讲卫生”专项整治活动，建立农户卫生挂牌公示制度，转变农民落后观念。柴井乡黄氏祠村成立村卫生管护协会，实行农户轮流清洁值周，负责打扫村道公路、清运农户垃圾、农户清洁卫生监督检查等，每周开展一次农户清洁卫生评比，并张榜公示。如今该村家家户户干净整洁、窗明几净。

7、强化领导抓落实。县委、县政府成立了由县委书记任组长的试点建设领导小组，实行了县、乡、村三级“一把手”负总责、县级领导和部门包村建设的责任制。县委多次召开常委会和常委扩大会、专题研究和部署试点建设工作，出台了16个文件，把目标任务、工作责任落实到了人头。公选了14名优秀干部到试点乡镇担任党委书记，从县级机关和乡镇选派了59名优秀年轻干部到试点村担任驻村指导员，加强对试点工作的组织和领导。将试点工作纳入乡镇、帮扶部门和村年度目标考核内容，加强督查督办，跟踪落实，定期通报，逗硬奖惩。倒在试点建设第一线的原凉垭乡党委书记杜俊杰，被确诊为绝症时仍坚守在工作岗位上，被追认为南充市优秀党委书记，成为全省第三批先进性教育活动的典型。

四、试点工作的启迪与思考

仪陇县的试点工作虽然时间短，取得的成效也是初步的，也还有一些需要研究和解决的薄弱环节和问题，下一步的扶贫开发任务还很重。但试点已经显示出它的示范效应，为继续开展扶贫开发构建和谐社会提供了有益的启示。

1、充分尊重群众意愿，让农民成为主体，这是扶贫开发的关键所在。推动事物发展的动力有内因和外因两个方面。扶贫开发中，政府是引导者，是外因；农民是主体，是内因。只有从农民最关心的事情入手，充分尊重农民的意愿，才能发挥群众的积极性和主动性，让农民成为扶贫开发的主体。仪陇县坚持从三个方面入手，让群众“动”起来、“参”进去，激活了扶贫开发的原动力。一是从农民最积极、具备一定条件的村子入手。在选择试点村上，政府控制范围、放宽比例，然后通过竞争入围产生，实行动态管理。改过去由政府指定变成群众主动争取，在竞争的过程中把农民积极性调动起来，把主体作用发挥出来，解决了过去扶贫开发中群众被动参与、存在“等、靠、要”的问题。二是从群众最关心、农民最期盼的事情入手。过去扶贫，做哪些事、发展哪些产业，是自上而下由政府运用行政力量推动，尽管出发点是好的，但由于缺乏群众参与，结果却往往事与愿违，效果不明显，出现了“政府急、干部干、农民一边看”的现象。如今干什么由村民代表大会讨论决定。这种自下而上的方式，一方面充分尊重了农民的意愿，农民愿意干；另一方面干的是群众最急、最盼的事，群众能干好。从日兴镇九湾村民主确定“一水二路三产业四人居五民主法制”的发展顺序上看：解决了饮水问题，就改善了基本生存条件；解决了交通问题，就降低了生产成本；生存和生产条件改变了，就能扩大再生产，解决脱贫增收的问题；经济条件变好了，就能进一步改善人居环境，丰富精神文化生活。农民的意愿符合经济和社会发展规律。三是从打基础利长远的项目入手。制约农村发展、农民脱贫的原因有两个：基础设施滞后，农业综合生产能力低下；产业发展起步艰难，农民缺乏增收渠道。因此，扶贫开发必须首先从这两个方面入手，通过改善环境，突破制约瓶颈；通过发展产业，拓宽增收致富渠道。

2、以协会为载体，把农民组织起来，这是扶贫开发的有效手段。包产到户最大程度地调动了农民的积极性和自主性，在中国农村发展历史上创下辉煌。但随着市场经济的发展，由于受信息、资源稀缺和技术条件的局限，这种以户为基本单元的生产模式让农民在市场经济中始终处于弱势地位，无法抵御自然灾害和市场风险。“大锅饭”发挥不了个体的主动性，解决不了原动力；“小伙食”形成不了合力，应对不了大市场。只有把农民组织起来，才能从根本上克服千家万户分散生产与统一大市场的矛盾，为农民争取更大的利益。而专业的、系统的协会组织是解决这一问题的有效手段：一方面，协会坚持了以户为基本生产单元，保持了农民的主体地位；另一方面，协会又把农民联合起来，增加了与市场搏弈的实力。怎样把农民组织起来，仪陇在试点中进行了三个方面的探索：一是对无发展基础、无主导产业的村，从科技文化切入组建协会。通过开展一些农民喜闻乐见的文化娱乐活动，为农民交流合作搭建平台，再逐步将内容扩大到经济合作等领域。二是对有一定基础、正在发展产业的村，从融资方式切入组建协会。通过建立农民互助合作融资组织，首先解决农民发展生产启动资金缺乏的问题，以资金为纽带把农民组织起来。例如三蛟镇昆山村发展协会。三是对基础较为完善、已有一定主导产业的村，从产业切入组建协会。让会员通过技术互助、信息共享等模式，提高共同抵御风险、应对市场的能力。如化马乡虎嘴村的养兔协会，日兴镇九湾村的果树协会等。

3、采取多种模式，构建贫困群众安全保障体系，这是扶贫开发的重要环节。扶贫的对象是穷人，但穷人个体之间又存在不同的差异，要实现整体推进，就必须针对不同情况，采取多种扶贫方式。一是对无生产能力的特困群众，必须采取救助式扶贫。如通过民政救济、“五保”政策和建立农村最低生活保障制度等途径，解决农村中孤寡病残等人员生活问题。这是扶贫工作的基础。二是对具备生产能力，但受某些因素的制约而难以发展生产的群众，主要采取开发式扶贫。通过培训技术、提供信息、送适用项目等方式帮助他们提高自我发展能力，扶持他们通过发展生产实现脱贫。因为这部分困难群众占到了贫困人口中的绝大多数，这是扶贫开发的重点。三是建立必需的保险制度。通过建立新型农村合作医疗制度，解决农村困难群众就医难，防止因病致贫、因病返贫；通过推进各种产业保险，防范和化解农民在发展生产中的风险。

4、以扶贫开发统揽农村工作全局，实行整体联动，这是扶贫开发的坚强保障。扶贫开发政府是主导，群众是主体。充分发挥政府的引导作用，就必须进一步转变政府职能，理顺发展体制。一是县委、县政府要以扶贫开发统揽农村工作全局，落实目标责任，规范业绩考核，为扶贫工作提供组织保障；制定发展规划、整合资金投入、协调各方力量、科学管理项目等，形成整体合力。二是县级部门要协调配合，按照“渠道不变、用途不乱、各负其责、各记其功”的原则规划建设。三是乡镇党委、政府要强化政治、舆论和组织保障，搞好技术指导和服务，及时化解各类矛盾。四是村“两委”要通过“四权”机制，组织和发动群众实施具体项目，为农民提供必要的公共服务。五是村级发展协会要在村“两委”的指导下，帮助农民了解发展信息、组织农民学习科学技术、科学选择发展项目，提供产业发展相关服务。