区域森林生态效益补偿政策调研报告

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*年，中央财政在三年试点的基础上，正式建立了中央财政森林生态效益补偿制度。为进一步完善生态补偿政策，根据国家林业局2007年重大问题调研工作的部署和要求，我们先后对福建、浙江、广西、江西、陕西、北京、广东、云南等省（区、市）进行了调研，现将具体情况报告如下：

一、公益林区域分布及补偿现状

目前，根据《森林法》及《森林法实施条例》，国家林业局和财政部联合颁布了《重点公益林区划界定办法》，区划界定重点公益林，实施中央财政森林生态效益补偿。同时，地方各省区根据各自的生态保护需要，区划界定地方公益林，并由地方进行补偿。

（一）公益林的区域分布

重点公益林是指生态区位极为重要或生态状况极为脆弱，对国土生态安全、生物多样性保护和经济社会可持续发展具有重要作用，以提供森林生态和社会服务产品为主要经营目的的重点防护林和特种用途林。

根据《重点公益林区划界定办法》，截至*年，在全国近43亿亩林地中（不含台湾省），经各地区划界定并由国家林业局会同财政部核查认定的重点公益林面积15.62亿亩，占全国林地面积的36.33%。2007年，财政部对部分省提出的漏划问题予以认可，目前，全国重点公益林实际认定面积达到15.78亿亩，约占全国林地总面积的37.2%，范围涉及除上海市以外的30个省（区、市），以及内蒙古森工集团、龙江森工集团、大兴安岭林业公司、解放军总后勤部、新疆生产建设兵团，共35个单位。

——按权属分：根据申报面积的权属比例推算，国有重点公益林占59.52%，面积约为9.39亿亩；集体重点公益林占34.06%，面积约为5.37亿亩；个人及其他重点公益林占6.42%，面积约为1.01亿亩。

——按区位分：江河源头0.76亿亩，占4.8%；江河两岸3.72亿亩，占23.6%；保护区与自然遗产1.34亿亩，占8.5%；湿地和水库0.80亿亩，占5.1%；边境地区0.74亿亩，占4.7%；荒漠化和水土流失严重地区7.35亿亩，占46.6%；沿海防护林基干林带、红树林及海峡西岸0.15亿亩，占0.9%；*年试点面积中不符合94号文件但延续补偿的面积0.68亿亩，占4.3%；解放军总后勤部0.23亿亩，占1.5%。

——按地类分：重点公益林中，有林地7.95亿亩，占50.4%；疏林地0.44亿亩，占2.8%；灌木林地5.16亿亩，占32.7%；灌丛地0.15亿亩，占0.9%；未成林造林地0.52亿亩，占3.3%；宜林地0.73亿亩，占4.7%。

——按工程区分：天然林资源保护工程区7.33亿亩，占46.4%；非天然林资源保护工程区8.45亿亩，占53.6%，其中有林地6.68亿亩。

——按地区分：东部地区1.01亿亩，占6.4%；中部地区1.76亿亩，占11.1%；西部地区11.38亿亩，占72.1%；东北地区1.63有亿亩，占10.4%。

——按流域分：长江流域6.95亿亩，占44.0%；黄河流域4.64亿亩，占29.4%；黑龙江流域1.79亿亩，占11.3%；珠江流域1.06亿亩，占6.7%；淮河流域0.25亿亩，占1.6%；辽河流域0.25亿亩，占1.55%；闽江与太湖水系0.59亿亩，占3.77%。

地方公益林是指各省（区、市）根据保护本区域内生态安全的需要，由地方人民政府或林业主管部门和财政部门确定的公益林，主要包括中央认定的重点公益林范围以外的，对本区域水土保持、水源涵养、生物多样性保护等生态问题具有重要影响的防护林和特种用途林。据统计，全国现有地方公益林约11.5亿亩。

（二）公益林补偿情况

根据财政部和国家林业局联合的《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》（财农字[2007]7号）的规定，生态效益补偿的对象是承担公益林保护管理的单位或公益林经营者和所有者，具体包括国有林场、自然保护区、乡村集体组织、林农个人等；补偿范围是重点公益林林地。中央补偿基金按照国家核定的补偿面积，平均每年每亩补助5元。其中，4.75元用于重点公益林的管护等开支，0.25元用于省级林业主管部门组织开展的重点公益林管护情况验收、跨重点公益林区域开设防火隔离带等森林火灾预防以及林区道路的维护等开支。截至2007年，中央财政已对6.68亿亩重点公益林实施了补偿，每年投入中央补偿基金33.4亿元，累计投入133.4亿元。

中央财政森林生态效益补偿政策的实施，带动了地方公益林建设和地方森林生态效益补偿基金制度的建立，截至*年底，全国共有25个省（区、市）建立了地方森林生态效益补偿制度，*年补偿资金约为12亿元。

二、公益林的管理与成效

实施森林生态效益补偿，极大地调动了公益林经营者的积极性，取得了明显的成效。

（一）公益林管护制度不断完善，管理手段明显加强。

（1）建立了严格的重点公益林管护制度。各省根据国家林业局和财政部的要求制定了重点公益林管理、管护核查和绩效考核等办法，确保公益林管护工作规范运行。

（2）层层落实了管护责任制。各省政府成立了领导小组，层层签订了行政部门责任书，明确了管护责任主体。通过采取资源登记、签订管护合同或协议等方式实现了重点公益林的有效管理和保护。

（3）是建立了公示制度，强化了社会监督。各省（区、市）将公益林管护责任人及其管护面积、范围、补助标准、责任和义务向社会张榜公布，增加了政策执行的透明度。

（4）结合实际，探索试行了不同的管护措施。各地根据不同的所有制形式和管护难易程度，总结出分户经营分户管护、分户经营集体管护、集体经营集体管护、国有林专职护林等不同的管护形式，使重点公益林资源得到切实有效的保护。

江西省崇义县总结出“三看、二查”的质量检查方法。“三看”，即一看人，看是否落实了护林员并签订了有效的年度管护合同；二看山，看公益林小班是否出现盗伐、滥伐林木以及砍柴、烧炭、采石、修路、挖笋等违规现象；三看档案，看实施单位公益林管护合同、协议书、验收单、各级责任状、林权证等资料档案是否齐全。“二查”，即一查实施单位管护费使用账目，审查管护费使用情况，重点检查是否做到了专款专用；二查出勤表，了解护林员是否坚持日常巡护，督促其尽职尽责。严格的检查验收，有效地促进了管护质量不断提高。目前，该县公益林管护合格率、管护制度执行情况合格率、资金使用管理质量合格率都在90%以上。

（二）资金运行机制不断强化

各省（自治区、直辖市）将保证资金安全运行的原则贯穿于资金管理的始终，由于机制健全、运作规范，保障了补助资金的安全运行。一是严格执行财政部、国家林业局《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》，并制定了相应的实施细则。二是采取建立工资账户、张榜公示等公开透明的方法，确保管护资金及时、足额发放到位。例如，北京、湖南、福建等省（直辖市）由乡镇财政所对补偿基金实行专账管理，确保专款专用，并依据乡镇林业站对公益林管护的检查验收情况、管护人员的出勤情况所出具的通知书，兑现补偿。三是通过采取招标制和政府采购等方式，有效堵塞了资金使用和管理上的漏洞。四是加大了资金监督检查力度，建立了责任追究制度。

（三）重点公益林得到有效保护，森林灾害及林政案件明显减少

实施森林生态效益补偿，使森林资源管护有了可靠保障，管护能力增强，成效显著。补偿区内森林案件、森林火灾和森林病虫害发生率明显降低。浙江省*年全省森林火灾受害面积和损失立木蓄积，与上年同期相比分别下降了83%和90%；同时，盗伐、滥伐林木案件较去年同期有明显下降，生态公益林得到了有效保护。北京市建立森林生态效益补偿制度后，森林火灾下降了85.71%。广西壮族自治区重点公益林林地逆转面积控制在0.007%，林业病虫害得到有效防治，森林火灾、林政案件明显减少。

（四）公益林质量有所提高，生态环境趋于改善

实施森林生态效益补偿，使公益林资源总量稳步增长，林分结构得到改善，质量逐步提高。如江西省崇义县*年重点公益林活立木总蓄积量278.96万立方米，比*年增长了9%；遂川县重点公益林蓄积量年均增长6.8%。江西省通过公益林补偿政策的实施，重点公益林抚育力度加大，以杉松阔混交林、落叶和常绿阔叶混交林为主体的森林群落结构正逐步形成，混交林面积占乔木林面积的比重由15.2%上升到52.1%。

（五）广大群众公益林管护积极性得到调动，收入增加。

森林生态效益补偿制度的建立，提高了广大林农生态保护意识，调动了林农参与公益林管护的积极性。各地在安排补助资金时，不分所有制性质、不分经济成分，将财政资金直接补助给重点公益林管护人员，得到了林农的拥护。部分山区农民通过参与公益林管护增加了收入。据测算，目前中央财政森林生态效益补偿政策已使7000多万农民直接受益。

三、地方省（自治区、直辖市）实施区域生态效益补偿制度的经验借鉴

目前，全国已有25个省（自治区、直辖市）建立了地方森林生态效益补偿制度，*年补偿资金约为12亿元。

（一）资金来源

（1）地方财政预算安排。据调研，广东、浙江、北京、福建、江西、广西、云南等7省（区、市）均在省级政府财政预算设立地方补偿基金，预算总金额达到9.4亿元。如广东省1998年开始建立生态效益补偿制度，将广东的东江、西江、北江、韩江等生态公益林纳入保护范围，列入省级财政预算。广西自治区*年启动区级森林生态效益补偿，自治区财政当年安排*万元补偿基金。

（2）受益者补偿。一是从旅游收入中征收。如福建省政府规定，依托森林资源开展旅游的，从旅游经营收入中提取一定资金，直接用于生态公益林所有者的补偿；四川省的青城山风景区将门票收入的25%用于景区森林管护。二是向矿产等行业征收。如山西等地从煤炭收入、其他矿产收入中提取生态建设和维护基金，用于生态恢复。三是从水、电收入中征收。如广东省每年从东深供水工程水费收入中安排1000万元，用于东江流域水源涵养林建设；福建省根据省内主要城市生产生活用水量筹集资金补偿上游地区的公益林；湖南省的一些县市从水力发电中提取0.01元/度，用于公益林补偿；云南省的龙陵、腾冲等县分别从自来水、水库发电等行业筹集一定补偿资金；广西每年从水电经费中拨出100万元用于全区的水源涵养林建设。四是从其他工业及副业产品收入中征收。如辽宁省对省内采矿、造纸工业、药材、蚕茧收购企业等单位征收林业开发建设资金，每年拿出一部分用于水源涵养林和水土保持林的建设。

（二）资金用途

（1）弥补中央财政森林生态效益补偿基金不足。如广东、浙江省将中央财政森林生态效益补偿基金标准在5元的基础上，再增加3元，达到每年每亩补偿8元；北京市山区生态林补偿，平均每亩每年达到21元。

（2）省内补偿。大部分省区地方森林生态补偿基金都用于本省区内的地方公益林保护。

（3）省际补偿。如广东省每年拿出1.5亿元给珠江上游的江西省寻乌、安远、定南三县用于东江源区的生态环境保护。

四、生态补偿制度亟需研究解决的问题

（一）补偿标准偏低

（1）补偿标准低于木材经济利用价值。集体林权制度改革后，农民经营林业积极性提高，而且近年南方省区发展商品林的态势很好，农民经营商品林获得的收入比以前大幅度增加。相比之下，经营重点公益林得到的补偿基金远低于木材的经济利用价值。以木材生产为参照标准，测算每年每亩公益林的直接经济价值约74.70元。例如，湖南、江西、广西等南方省区，经营杉木用材林到25年成熟林时，每亩至少可产木材7立方米，获利至少在*元以上，年均收入达80元/亩；每亩毛竹林平均每年至少能采伐10株，收入超过50元/亩；大部分林地每亩年租金约20元，自然条件好的地方已超过100元。由于经营公益林与经营商品林之间存在巨大的收益差距，林地所有者或经营者普遍认为现行补偿标准太低，远不能弥补农民的经济损失。

（2）补偿标准没有根据价格指数变化调整。目前的财政补偿标准为每年每亩5元，从*年政策执行以来，一直沿用至今，没有随着国民经济的发展和物价上涨对补偿标准进行动态调整。同*年相比，*年，全国居民消费价格指数上涨8.96%，GDP上涨44.60%，中央财政收入上涨292.69%。

（二）补偿标准单一

不同地域、区位、地类和质量的公益林，其管护成本和生态价值是不相同的，它们之间存在的差异具体表现在以下几个方面：一是区域重要性有差异。不同区位的重点公益林，其生态价值存在较大差异，这是客观存在的事实。《重点公益林区划界定办法》中，对我国重点公益林按照区域重要性进行了排序，即：重要江河源头、江河两岸、国家级自然保护区、重要湿地和水库、边境地区陆路或水陆的国境线、荒漠化及水土流失严重地区、沿海防护林基干林带、红树林、台湾海峡西岸的林地。二是管护成本有差异。受地区间经济差异和自然地理条件不同等因素的影响，不同地区和不同管护难度的公益林实际管护成本差异也比较大。如陕西省陕南地区每年每亩公益林的管护费用只需4元，而陕北地区则需要几十元。三是不同类型公益林经营投入差异。如公益林的天然林经营成本每年大约在4元/亩～6元/亩之间，而人工公益林经营管护成本多达15元/亩～25元/亩。四是不同经营主体在投入水平上也会存在差异。由于不同经营主体实施的管护模式不同，投入水平和管护成本相差较大，如江西靖安县，国有林场的管护投入为每年12元/亩，而对集体和个人的管护补助每年仅为4.3元/亩。

（三）未对全部重点公益林实施补偿

国家认定的重点公益林面积15.78亿亩，目前中央仅对其中6.68亿亩实施了补偿，尚有9亿多亩未予以补偿。此外，天保工程区内的7.3亿亩重点公益林也未列入补偿范围，管护天然林资源保护工程区内的重点公益林目前仅依靠每亩1.75元天保工程管护经费支撑，尤其是对于划入天然林资源保护工程区的集体和个人的林子，同重点公益林每亩有5元的补偿经费相比，存在明显差别，甚至在同一个山头的公益林按两个标准进行补偿，有失公平，影响着公益林管护政策的执行效果。

（四）非公有制造林收益难以实现

一些地方根据生态保护与治理的需要，将农民的自留山、责任山、承包造林以及社会多元主体投资造林划为公益林。由于禁伐或限伐，他们无法通过木材收益回收造林投入，甚至使一些造林大户成为负债大户。我们在陕西省铜川市耀州区调查中了解到，造林大户马淑芳1985年和1993年两次贷款造林，共造林1284亩，目前本息合计共欠银行37万元。由于她的林地被划入公益林，已进入主伐期的林木不能采伐，使这位80年代的万元户变成了贫困户。延安市黄陵县侯庄乡贾塬村农民贾中全，1984年承包本村荒山荒坡造林288亩，累计投入资金16.5万元，目前，林木总蓄积已达1600多立方米，产值达78.2万元，已进入采伐期，由于无法变现，至今仍负债11.6万元。

（五）补偿资金渠道单一

森林生态效益的公共物品属性，决定了生态效益补偿主要应由政府“埋单”。但从我国国情来看，在经济还不发达的情况下，维护公益林生态效益的成本相对较高，单靠国家有限的财政投入是远远不够的；同时，单一的政府投入也难以激发受益者保护生态的积极性和防止生态破坏。

五、政策建议

（一）提高现行中央财政补偿基金标准，实行分类补偿

在最近一两年内，应将中央财政补偿标准提高到平均每年每亩10元的补偿标准，进而根据区域生态的重要性和脆弱性，并综合考虑森林质量、地位级差、管护难度等指标，对现有重点公益林进行分类补偿：重要江河源头、国家级自然保护区和自然遗产、重要水库和湿地的保护事关国土生态安全与民生之大计，建议按照每亩20元给予补偿；江河两岸、边境地区、沿海防护林基干林带、红树林、海峡西岸林地按照每亩10元给予补偿；荒漠化及水土流失严重地区的重点公益林由于幅员辽阔，人烟稀少，管护相对容易，建议按照每亩7元给予补偿。在此基础上，再根据国家财力情况，逐步提高补偿标准。

（二）建立市场经济条件下多渠道的生态补偿机制

积极研究探索利用市场机制实现补偿森林生态效益的有效途径。一是建立市场经济条件下对森林生态效益补偿的市场化运作机制，建立公益林资源保护的受益者直接补偿体系。如，从依托公益林景观施业的旅游部门经营收入，内河航运、水力发电等企业营业收入，以及狩猎收入等中提取一定比例的资金，用于该区域的生态效益补偿；通过碳汇市场交易和碳基金实现公益林的补偿，鼓励一切有志于中国森林资源保护的国际国内企业、政府以及个人通过绿色碳基金“购买”碳汇。二是继续推进建立地方生态补偿基金，落实下游地区对上游地区的补偿政策。受益明显的下游地区应对上游地区的公益林给予补偿。同时，鼓励社会捐资、认养等形式筹集资金用于补偿公益林管护。三是研究探索以森林生态效益入股、参与经营性收入分成。如鼓励以森林资源入股方式参与新建水电站和旅游区的开发，以林地入股森林公园等，达到完善公益林保护和增加入股者收益“双赢”的目的。

（三）积极探索重点公益林收购政策

根据国家生态安全的需要，对部分生态地位极其重要区域由非国有投资主体投资营造的重点公益林，特别是农民投资营造的重点公益林，由国家进行征收或赎买，转变其所有制形式。应尽快协调有关部门，研究制定政策，确定收购标准，落实收购资金，在充分试点的基础上，逐步推开。收购中，应优先对国家级自然保护区核心区等对国土生态安全影响较大的非国有重点公益林，以及农民个人投资营造的、事关农民收益、生存等切身利益的个人所有重点公益林进行收购。同时，对生态脆弱地区，应考虑和实施生态移民。

（四）积极探索重点公益林的经营利用政策

对于部分立地条件相对较好、生态区位不十分敏感的公益林，可以考虑在不会对生态带来影响的前提下，开展抚育、更新性质的采伐，充分利用生态公益林的景观资源、林下资源，开展公益林的非木质的经营利用，在提高公益林林分质量的同时，增加公益林所有者或经营者的经济收入。