地税局部门权力内控机制建设的调查与思考

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从*年开始，*市地税局确立“最大限度地方便纳税人”和“不给税干犯错误机会”的工作理念，从制度创新入手，大胆探索，建立起以完善的制度体系为支撑、以计算机网络为依托，以岗位权力运行要素规范化管理为基础，以廉政风险评估、全程监控为手段，以责任追究为保障，以公开亮权、科学分权、以权制权为重点的部门权力内部监控机制，走出了一条通过加强权力内控机制建设压缩腐败滋生空间的新路。

权力内控机制建设，促进了地税部门的廉政建设、效能建设，促进了地税事业的发展。全系统连续六年无一起严重违纪违法案件发生，一般性违反工作纪律、制度的均得到及时有效查处，廉政建设走在全市前列。与此同时，该局连续多年被市委、市政府表彰为“行风建设先进单位”，连续五年被评为“软环境建设十佳单位”。省、市有关领导调研后，高度评价*地税的部门权力内控机制建设，认为其经验在机关部门有着广泛的指导意义和推广价值。《新华日报》、江苏省委研究室《调查与研究》相继报道和转发了该局的相关经验。辽宁、广州、山东、新疆、厦门等省内外数十家单位先后来淮考察学习。

一、*市地税局部门权力内控机制建设的主要做法

近年来，随着税收征管改革的不断深入，税收征管工作日益规范化，但税收征管权力运行程序不规范、自由裁量权缺少制度约束、以权代法、以税谋私等现象仍然时有发生。为规范税收征管行为，有效预防地税干部违纪违法行为的发生，*市地税局大胆借鉴现代企业内部监控理论，从2002年开始，启动了部门权力内控机制建设，经过五年来的实践，一个严密、高效、科学的部门权力内部控制机制已经形成。

（一）建立内控中心，明确监控职责，实行适时监控。该局权力内部监控机制建设的一个显著特点在于，以纪检组（监察室）为主体成立内部监控中心，直接隶属于党组，提升内部监控组织机构的地位和权威。按照制度设计，作为一个独立于各业务处室之外的部门，监控中心按对税收工作各环节的运行状况实行全程监控，对其真实性、准确性、合法性进行评定，对监控中发现的各种情况直接向党组汇报。内部监控中心的建立，将廉政监督融入到税收工作的各个岗位和各个环节，变过去注重结果为结果与过程监控并重，变监督人为监控人所具体从事工作，实现了对各种违纪违法行为的事前预防、事中制止、事后查处，有效防范了违纪违法行为的发生。五年来，该局内部监控中心共完成对12项征管工作的专项监控，并形成了内部监控报告11份，提出建设性意见78条，其中涉及决策机关制定或完善税收法规和规章制度的26条，对有关职能科室提出制定或完善制度等监控建议52条。

（二）导入ISO9000质量管理，排查廉政风险，完善制度体系。*年，该局将税收管理的各个部门和各个环节全面导入ISO9000质量管理体系，对权力进行全面清理，通过流程再造，实行精确管理，过程控制。共明确136个岗位职权，制定行政类规范25个、流程35个，业务类规范24个、流程90个。一方面，通过权力清理，明确了各个岗位的职责，精简了工作流程，使工作量较过去减少了80％，大大提高了工作效率；另一方面，通过权力清理，将每个岗位的名称、工作项目、依据、权限、标准、责任和责任追究等进行细化量化。围绕“四级六权”，即“一把手”、班子成员、中层处室、涉及人财物的重要岗位四个层级，以及人事权、财务权、执法权、审批权、决策权和监督权等六种权力，全面排查思想道德风险和可能出现的岗位职责风险，并从制度的完备性、可操作性和执行力等方面予以评估。*年以来，共排查廉政风险点160多条，完善制度100多项，增强了廉政风险管理和控制的针对性和实效性。

（三）取消涉税审批，简政放权，减少寻租之源。*年，该局在全省率先实施“还责权于纳税人”的行政审批制度改革，按照“权力下放、程序更少、操作更简、效率更高、监督更严”的新理念，对改革前保留的所有涉税行政审批项目进行逐一分析、清理，通过二年多的探索，最终全面取消了44项涉税审批权（法律规定的审批除外），改审批为备案，将办税的“受理、审核、调查、上报、集体评议、审批、评估”等7个环节，简并为“审核、备案”2个环节，实现了纳税人在前台窗口一次性办结延期申报、购领发票、减免税等事项。取消行政审批后，市地税部门通过税收廉政风险分析、评估、稽查良性互动，建立事后监督“再监督”机制，进一步加强了对涉税事项的事后监管和再监管。

（四）依托信息技术，开发监控软件，实现科学监控。为进一步加强对税收执法与管理的监督制约，该局根据征管业务和行政管理信息化处理的要求，依托现代管理技术，积极开发业务监管软件，实现工作流程信息环环相扣、无缝衔接，提升内部监控水平，实现“以机器管人”。先后研发了网上办税、网上申报、税库银联网、企业财务报表数据采集、综合查询分析、行政办公管理等6大软件系统，使所有办税事项按照岗责要求定向、限时处理，实现了“人找事”到“事找人”的转变。与此同时，对现有纳税服务体系进行了挖潜、升级和改造。在全国税务系统率先建成了设计理念先进、功能模块齐全、后续工作完备的“电子办税服务厅”，使纳税人通过互联网就能“足不出户”办理95％以上的涉税事宜，实现了服务渠道、服务项目、服务方式、服务档次和服务效率的再一次质的飞跃。

（五）推行科学分权，公开亮权，实现以权制权。在重新界定和梳理权力边界的基础上，围绕“科学分权、公开亮权、以权制权、社会监权”，通过权力的下放、分解、制衡，逐步建立起一个结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行新机制。

——在税收征管上，实行“征收、管理、稽查”相分离。按照相互分离、相互制约的原则，将市区分局和税务所全部撤销，重新设立专司税款征收的征收局、专司税源管理的管理局、专司税务稽查的稽查局和专司纳税服务的纳税人服务中心，使征管组织架构实现了科学分权和扁平化管理，实现了核定税额的不管征税、征收税款的不管查税、稽查税收的不管执行。对税务稽查工作，实行选案、检查、审理和执行“四权分离”，有效避免了因权力集中、权责脱节、权力滥用而导致的腐败问题的发生。

——在选人用人上，做到推荐权、考察权、任用权相分离。坚持群众推荐、基层考察、组织任用，把群众认可度放在首要位置，群众测评满意率超过60％的人选才有资格参加后备干部公开竞选。除各分局和处室正职由市局党组提名任命外，基层单位和部门的副职一律从公开竞选产生的后备干部中自然产生；其他人员则一律实行竞争上岗、双向选择。该局《干部管理暂行规定》中明确：任何人不得为职务晋升、工作调动请系统外人员说情；因违纪被处罚的也不得请系统内外人员说情。违者，对本系统请人说情者或被说情者将按制度严处。通过机制规范了选人用人的程序，使长期以来被公认为最“头痛”的用人难题得到很好解决。人事制度改革促进了干部能上能下机制的形成，在近几年改革中，系统内由科级领导干部变为非领导干部的17人，由正股职岗位转为副职岗位和非领导职务的43人。人事制度改革为想干事、能干事、会干事、干成事的人提供了施展才华的舞台，在系统内形成了公平竞争，能者上、庸者下、平者让的用人机制和环境。

——在大宗物品采购和基建项目安排上，实行“立项、审批、招标、实施”相分离。大宗物品实行集中采购，由市局计财处负责政府采购立项、付款，用户单位负责提采购申请和需求，以及验收，并由技术部门对需求进行审核把关。

——在财务审批管理和资金使用上，实行“申报权、审批权、办理权”相分离。依靠科技手段，将所有费用支出一律在行政管理局域网上进行申请、审核和审批，基建各项投标项目、资金、审计一律在局域网上予以公开。在全省率先实行财务管理网上公开审批，全局发生的每一笔支出发票均通过扫描，在局域网上予以公开，支出部门、用途、经办人和审批人一目了然，接受全局人员监督。

（六）强化监控的再监督，发挥制度防腐的持续效应。市地税局建立起岗位质量标准管理、执法责任追究、社会外部监督“三位一体”的权力内控制度体系。一是健全岗位质量标准管理制度体系。将廉政建设、文明创建、征收管理、信息化建设等12大类工作分解为55项指标，实行全面量化千分制考核，建立集“流程、责任、业绩、质量、评议、检查”为一体的量化考核制度体系。二是严格制度问责。将权力内控机制建设和廉政建设税收执法责任制作为“一把手”工程。每年年初，从“一把手”开始，层层签订执法责任书，明确执法责任、权限、依据、要求，以及过错追究方式。几年来，共追究违反内控制度824人，其中经济处罚730人、罚款22.56万元，通报批评93人。三是严格社会外部监督。聘请了209名人大、政协、派、新闻单位、企业和个体工商户的代表作为特约监督员，对地税机关执法全过程进行监督。向社会公开承诺：“应该为纳税人服务到位而没有到位，被投诉人举报且情况属实，对经办人处以5000元罚款，罚款奖励投诉举报人”。*年，三名地税干部因延误纳税户开具发票而被投诉，经查实后，罚款15000元并将之直接奖励了纳税人。此外，通过组织明查暗访15次，有151人次因违反制度受到通报批评，50名分管领导被追究连带责任，罚款14.33万元全部划入扶贫账户。

二、*市地税局部门权力内控机制建设的几点启示

*市地税局部门权力内控机制建设，大胆吸收了现代控制论的关理念，紧密结合地税部门的业务特点，完善、配套、规范的内部控制，初步建立了科学分权、公开亮权、以权制权为主要内容的部门权力运行监控机制，具有很强的科学性、实践性、系统性和规范性。

（一）建立权力内控机制，必须创新监控理念，突破部门利益局限。内部监控机制不是单一的制度、机械的规定，而是一个不断发现问题、解决问题、发现新问题、解决新问题的循环往复的动态过程。因此，权力内控机制建设必须以理念创新为先导。在内控机制建设之初，有的地税干部也存在着一些理解和认识上的偏颇，片面认为加强监控是对地税干部的成见和不信任，甚至有抵触情绪。面对压力，市地税局领导班子召开全系统动员大会，引导广大地税干部解放思想，更新观念，增强权力监控意识，支持和参与内控机制建设。市地税局内控机制建设之所以取得成功，根本原因有两条：一是有创新理念的引导，二是主要领导敢于突破个人和部门利益局限。在改革酝酿初期，市局主要领导就明确提出，要树立全市发展我发展、让纳税人满意是第一工作标准的新理念，在制度设计上要破除部门利益至上、与民争利的做法，充分尊重和相信纳税人，最大限度地方便纳税人。权力内控机制建设涉及政府部门的职能定位和权力调整，必须坚持以解放思想为先导，把理念创新贯穿于工作的全过程，勇于突破部门利益，勇于突破传统，打破常规，勇于创新思路，大胆变革。

（二）建立权力内控机制，必须减少和规范行政审批，推动机关职能转变。从当前机关部门情况看，权力内控机制建设的一个重要方面就是要进一步削减乃至取消行政审批权力，规范那些必须保留的行政审批管理权，特别是各种自由裁量权。市地税局按照“弱化事前审批、强化事后监督”的原则，依托信息技术，再造机关业务运作流程，全面取消行政审批权，不仅减少了权力寻租的源头，而且大大简化了工作流程，压缩了办事环节。权力内控机制建立以来，机关工作效率显著提升，工作量比改革前减少了80％，促进税收管理工作走上高效化、规范化、系统化、科学化的轨道，提高了办事效率，为纳税人提供更加便捷、更加高效的税管服务。

（三）建立权力内控机制，必须突出权力制衡，推动权力公开规范运行。*市地税局权力内控机制建设的成功实践再次证明：建立有效防范权力滥用的制衡机制是惩治和预防腐败的最有效措施。*市地税局内控机制建设的核心就是领导班子向一线岗位放权，税务部门向纳税人放权，在此基础上，实现决策权、执法权和监督权的分离。特别是对税收征管、选人用人、项目决策、大宗物品采购、资金使用等重大事项，对资金调拨、财产处置、福利分配等方面，无不体现科学分权、公开运行的要求，从而形成权力制衡内控机制，改变“花钱一支笔”、“用人一句话”、“决策一手拍”现象，确保权力的正确行使。

（四）建立权力内控机制，必须坚持制度创新，构建内控机制建设的长效机制。内控机制建立过程中，市地税局十分注重长效机制建设，在彻底破除传统习惯和做法的同时，坚持“务实、管用”的要求，在提高制度的针对性、可行性和可操作性上下功夫，做到“以制度管干部，靠机制促落实，用机器来把关”，将工作重心放在对税收权力运作全过程、全方位监控管理上，将监督直接切入到在每个环节、每个岗位的税务干部上，健全和完善征收管理、人事管理、行政管理、纳税服务、学习培训五大类21项制度，使每个工作环节都有章可循。尤其是制定了“监督制度执行的制度”，明确岗位责任和惩罚措施，确保制度的刚性和执行力，正是这种具有“预警”和“免疫”功能的税收监控管理体系，确保了广大税务干部始终处在监督制约中，有效预防了腐败现象的滋生。