事业单位管理调研报告

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到*年10月，《事业单位登记管理暂行条例》（以下简称《条例》）颁布实施已经4周年了，全省统一的事业单位初始登记工作开展也已两年多。但据统计，全省有一半的在册事业单位尚未依照《条例》进行登记，未取得《事业单位法人证书》（下简称《证书》）。为了摸清情况，找准问题，提出切实可行的对策措施，促进事业单位登记管理工作向更深层次、更高层面发展，我们组织力量进行了详细的调查。首先是抽样调查，着重解剖了省直和两市两县未登记事业单位的情况，分析、归纳了带有共性的问题和原因。然后制发调查表，统一调查内容，进行普遍调查。此次调研历时4个月，先后考察了江西等4个省（区），省内所有市、县（区）都填报了调查表，还分别与14个市、9个县登记管理机构工作人员和20个尚未办理登记的单位负责人进行了座谈。现就全省未登记事业单位的情况与对策建议报告如下：

一、未登记事业单位所造成的不良影响

依据《*省事业单位机构编制统计手册》（年度）统计数据，截止*年底，全省事业单位总数为43157家。扣除这一年来已撤销、划转、调整的1844家，此次调研，全省在册事业单位数量为41313家。其中，省直1105家，市直6777家，44个县和县级市24495家，56个区8936家。经各级事业单位登记管理机关核准登记并发给《证书》的有20727家，其中省直809家，市直4591家，县（市）10001家，区5326家。未办理事业单位登记的有20586家。其中，省直296家，占同级事业单位的27%；市直2186家，占同级事业单位的32%；县（市）14494家，占同级事业单位的59%；区3610家，占同级事业单位的40%。未登记事业单位分为以下几种类型：一是具备条件暂时不能或不宜登记的，主要是机构改革中调整后的事业局、大型事业单位的直属机构和乡（镇）事业单位共有4455家；二是不好确定原因的，主要是政法部门所属的事业单位和多次通知不来登记的共有960家；三是不具备法人条件的共有15171家，其中：职能单一、规模过小的3644家，业务萎缩、人员过少的934家，业务消失、名存实亡的819家，经营不善、亏损严重的879家，管理不规范、财务不独立的8220家，个人承包或买断、性质已改变的604家。从登记率看，全省平均登记率为50％，以市为单位，登记率比较高是鞍山、沈阳、丹东、抚顺、大连，低于全省平均登记率的有朝阳、营口、辽阳、铁岭、本溪（详见附表）。

如此众多未登记事业单位的存在，在社会上产生了极为不良的影响：

一是阻碍了社会组织管理法制化程度的提高。依法治国是我国的一项基本治国方略。《条例》的颁布实施，与国家对其他社会组织管理的法规相配套，共同组成我国对社会组织法制化管理的法规体系，使我国对社会组织的管理方式，由行政管理向法制管理转变。《中华人民共和国民法通则》规定：除“有独立经费的机关从成立之日起，具有法人资格”不须登记外，企业、事业单位和社会团体，“依法需要办理法人登记的，经核准登记，取得法人资格。”《条例》规定：“事业单位经县级以上各级人民政府及其有关主管部门批准成立后，应当依照本条例的规定登记或者备案”，同时明确“事业单位应当具备法人条件”。法律、法规规定的非常清楚，事业单位不应该不具备法人条件，而且应经核准登记后方能取得法人资格。不论审批机关是哪个部门，只要经其批准成立的单位性质明确为事业单位，并符合《条例》对事业单位内涵与外延的界定，就应当而且必须经事业单位登记管理机关核准登记或备案，领取《证书》取得法人资格后，纳入依法管理的轨道。而未经核准登记却仍以事业单位名义开展活动的社会组织游离于国家对社会组织法制化管理的范畴之外，不受国家有关法律法规对社会组织的约束，这不能不说是我国法制化管理的一种缺陷与不足。

二是制约了市场经济秩序规范化程度的提高。市场经济秩序的规范化程度如何，不仅受制于国家有关部门的管理力度，也受制于市场主体身份的明确。只有市场主体均以民事主体资格来循规蹈矩地参与到市场经济活动当中，市场经济秩序的规范化才能得到保证。而这些尚未经核准登记领取《证书》（不论其原因如何）的组织以事业单位的名义与身份开展社会活动，但并不具备民事主体资格，不能以自身的名义承担民事责任，这不能不说是对市场经济秩序规范化的一种变相嘲弄。未领取《证书》的事业单位其业务范围未经核准，其民事权利与能力未得到确认，却以自身名义开展活动，这对于其他具备民事主体资格的市场主体是不公平的。同时如果这些单位自身权益受到损害，由于其不具备法人资格，也无法用法律来保护其权益。这种情况的存在，毫无疑问在制约着市场经济秩序规范化程度的提高。

三是迟滞了事业单位改革社会化程度的提高。事业单位在我国社会、经济与文化生活中发挥着其他社会组织不可替代的作用是毋庸置疑的。同时因其与社会主义市场经济大环境的某些方面不相适应，而需对其进行由外在管理体制到内部运行机制的全方位改革也是不可否认的。推进事业单位的社会化进程是事业单位管理体制改革最核心的内容。而事业单位未经核准登记，未领取《证书》就不能以法人身份参与社会竞争，也就离不开主管部门的襁褓，摆脱不了党政机关附属物的窘境，无法实现自我约束和自我发展。在事业单位内部改革层面，目前大力推进的是事业单位用人制度与分配制度的改革，按照有关法律规定未经核准登记未取得法人资格的事业单位，与其员工无法签订合法有效的聘用合同，事业单位的用人自主权就无从体现也不应该体现；未领取《证书》的单位，不具备独立的民事权利能力和民事行为能力，没有可独立支配的财产，或无权支配财产，实行分配制度改革就是一句空话，对这样的单位也不适合实行内部分配制度改革。

四是降低了机构编制约束科学化程度的提高。《条例》规定：县以上各级机构编制部门是事业单位登记管理机关，全省各级事业单位登记管理机构均为各级机构编制部门的内设或直属机构，事业单位登记管理工作效果如何，直接影响到机构编制部门的威信，制约机构编制管理科学化、标准化程度的提高。登记管理机构及其工作人员付出了极大的努力，以极大的工作热情投身到这项崭新的工作当中，但仍有如此数量的登记管理对象不参加登记却不受任何制约地活动在社会当中，这不仅是对登记工作的削弱，也是对机构编制工作的削弱。那些已经不具备法人条件的事业单位（已经是违背了《条例》对事业单位的规定），其机构编制事项却受不到任何约束，长此以往，势必造成其他部门对机构编制管理的信任危机。事业单位登记管理工作的主要内容及今后的工作重心应是对事业单位进行日常监督管理，而大量尚未登记事业单位的存在，对实施事业单位的监督管理形成了严重的干扰，这就直接制约着事业单位登记管理工作的深入，也直接影响到机构编制部门整体形象，影响机构编制部门整体工作的深化与提高。

二、事业单位未登记的原因

通过调研了解，全省如此众多事业单位未办理登记的原因，可归纳为以下四个方面：

一是受此次市、县行政管理体制与党政机构改革大背景的制约。*年6月，全省事业单位登记管理动员大会后，经过必要的业务培训及相关准备，全省事业单位初始登记工作逐渐展开。各县（市、区）登记工作启动之时，正值此次党政机构改革部署到市、县之时。为使事业单位登记管理工作服从服务于，“乡（镇）机构改革与乡（镇）事业单位改革同步进行”的大政策和改革大局，避免干扰乡（镇）事业单位改革和重复登记给事业单位造成经济损失，省登记办在部署全省工作时明确：“乡（镇）事业单位登记工作待事业单位改革调整后再进行”。这样，全省乡（镇）所属的16962家事业单位均未纳入初始登记范围，在以往统计登记率时也未将其作为基数来计算（这也是登记管理机构统计的“登记率”与在册事业单位“登记率”相差很多的主要原因）。实际上除少部分乡（镇）将乡（镇）党政机关与所属事业单位同步进行了改革调整外，省内有三分之二以上的乡（镇）所属事业单位至今仍未调整改革，所以暂时无法予以登记。如锦州市664家乡（镇）所属事业单位一家未登，阜新蒙古族自治县乡（镇）所属的300余家事业单位同样如此。据测算，属于这种应该具备条件暂时还不宜登记的乡（镇）所属的事业单位有7000家左右，这有待于我们从大政策方面综合平衡把握后才能做出决定。

二是与现行机构编制的管理模式有关。这可以从两个方面来理解，一是机构编制跟踪管理方法欠缺。机构编制部门在审批之前对事业单位是否有正当合理的职责任务，是否具备独立设置的条件等方面考察的比较细，把关也较严，但对事业单位成立之后的日常监督管理相对宽松，跟踪管理的手段与方法欠缺。如业务萎缩、名存实亡乃至性质已改变的事业单位，全省有2357家，规模过小不能或不宜独立的事业单位有3644家，现实状况与审批文件不一致的和亏损严重、无法正常开展工作的事业单位有近千家，这些应该进行必要的调整，而未调整的事业单位，对登记管理机构来说是无能为力。二是统计口径与事业单位实际不吻合。如村级教学点问题，教育行政主管部门从未按独立单位管理，其人、财、物权均在乡镇中心校，但在*年事业单位统计时却将村级教学点均作为独立事业单位上报。为使调研结果具有实用价值，我们此次调研也只能按此要求统计，如：沈阳市6946家事业单位中有村小798家，抚顺市2165家事业单位中有677个村教学点，全省有近7000家。再如省直1105家在册事业单位中有169个高校附属机构和国家报刊的记者站等，也属非独立机构，无法办理事业单位法人登记。如果机构编制统计口径与事业单位的现存实际状况相吻合，如果机构编制跟踪管理的方法健全，那么，全省事业单位的总数应能减少10000家左右。