乡服务型政府建设调研
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党的十七大明确提出了建设服务型政府的要求。一方面，县乡政府直接面对广大人民群众，在整个服务型政府建设中起着基础性作用。另一方面，目前大多数地方县乡服务型政府建设尚处于起步阶段，尤其应该引起重视。现结合湖北省荆门市近两年建立“以钱养事”农村公共服务新机制的情况，谈谈对县乡服务型政府建设的一点认识。
一、“以钱养事”是县乡服务型政府建设的一次深入探索
所谓“以钱养事”，就是政府出钱，向市场购买农技指导、畜禽防疫等农村公共服务。荆门市是从*年开始探索建立这种农村公共服务新机制的。此前，农村公共服务主要以“七站八所”为载体，全市“七站八所”近12000人，人浮于事、效率低下，县乡财政经费多被挪作人员工资，农村公共服务质量难以保证。为此，荆门市着力开展改革，除财经所、学校和卫生院外，全市所有乡镇事业单位实行“两退两建”，即：单位退出机构编制管理、转为企业或中介服务机构，人员退出财政供养序列、转为社会人；建立全员社会养老保险制度，建立农村公益事业服务新机制。
改革后，农技推广、动植物检验防疫、文化体育卫生等公共服务职能交给政府，由政府向市场购买服务，实行“以钱养事”。全市共推行了三种模式：
一是委托服务制。就是乡镇政府提出服务项目，与公共服务组织签订劳务合同，服务组织按合同要求将服务内容落实到位。其基本要点是：政府委托，项目细化，合同管理，绩效取酬。
二是定岗招聘制。就是乡镇设置一定的公共服务岗位，由乡镇或县（市、区）业务主管部门面向社会公开招聘具有从事公共服务资质的人员，并签订聘用合同。其基本要点是：定岗不定人，招聘社会化，管理三卡制(对招聘人员服务质量实行农民签字卡、村干部签字卡、乡镇签字卡管理)。
三是部门派驻制。就是根据省政府的规定，考虑到某些工作的专业性和连续性，由县（市、区）主管部门向乡镇派驻相关人员，为农民提供技术服务。派驻人员编制列入县（市、区）主管部门，经费由县（市、区）财政列支，实行编制在县，服务在乡。
经过近2年的实践，“以钱养事”机制焕发出蓬勃生机，分流了大量事业单位人员，从根本上减轻了县乡财政负担；明晰了政府服务职能，创新了公共服务机制，提高了政府服务效率；调动了服务人员的积极性，保障了公共服务质量。基层反映“机制新、事业新、稳人心、得民心”。
但同时，“以钱养事”作为一种新型服务机制，也有一些地方还不完善，主要有三个问题需要引起关注：
一是公共服务市场化程度不高的问题。“以钱养事”，核心是采取市场化的办法购买服务，但目前县乡公共服务市场化程度不高，具备相当实力的市场主体少，从事农村公共服务的人员为数不多，一方面农村公共服务要求市场不断提供更加优质的服务，另一方面目前服务组织和人员市场化水平较低，需求与供给不匹配，县乡公共服务完全市场化还有一个很长的过程。
二是服务人员年龄老化、知识结构陈旧的问题。在购买服务中，县市区普遍选用了经验相对丰富的人员，这些服务人员大多年龄偏大，知识结构也比较单一，由于目前乡镇对大中专毕业生吸引力较弱，这一问题短期内难以解决，成为影响农村公共服务质量的“瓶颈”。
三是公共服务保障体系不完善的问题。目前农村公共服务主体普遍发育不充分，抗市场风险能力较差，而县乡政府对公共服务主体的约束，基本上仅限于“搞不好事就不给钱”，一旦出现因服务主体的失误导致农民受损，将可能出现农民求偿无门、服务主体欲偿无力的局面，致使群众利益受损。
四是基层执法难落实的问题。改革后，执法权上收到县，乡镇政府无执法职能，一些领域出现乡镇发现问题却无权执法、县有权执法又鞭长莫及的两难境地。这个问题在村镇建设管理、农机安全管理等方面表现较为突出。
二、“以钱养事”为建设县乡服务型政府提供了有益的借鉴
“以钱养事”是县乡服务型政府建设的一次探索。从“以钱养事”看当前服务型政府建设，我们可以得到这样三个启示：
启示之一，必须加快转变职能。“以钱养事”的成功，首先在于县乡政府真正做到了公共服务职能与经营性职能分开、政府与事业单位分开。建设服务型县乡政府，要加快职能转变，把政府的主要精力转移到为经济提供发展环境、为群众提供公共服务上来。一是经济发展职能要变“主角”为“导演”。要将抓经济的重点从直接抓项目、办企业，转到制定发展规划、建立市场秩序和创造公平竞争的环境上来，从社会资源的分配者变为监管者。二是公共服务职能要变“配角”为“主角”。要承担起公共管理和服务职责，把更多的资源投入公共教育、科学技术、文化体育、社会保障、基础设施和环境保护等公共事业方面，解决公共产品短缺的问题。三是社会管理职能要变“管理”为“服务”。要变全能政府为有限政府，变大政府为小政府，按照“市场能解决的，政府不干预；民间能负担的，政府不包办”的原则，明晰政府事权，实行政事分开，把不该管的事交给企业、社会组织和中介机构，从过去管群众转到服务群众上来。
启示之二，必须坚持以人为本。荆门在建立“以钱养事”过程中，撤销了724个乡镇事业单位，彻底转变了11000多人的身份，如此大规模的改革，改革前后都未有大的矛盾，至关重要的一点是各级政府真正以人为本，从经济补偿、养老保险、再就业等方方面面充分考虑和保障群众的利益，得到了群众的普遍理解和支持。为此，建设服务型政府，必须更加突出以人为本的服务理念，想群众所想，急群众所急，努力满足群众的实际需要。当前，县乡政府要进一步强化对义务教育、公共医疗卫生、社会治安环境等方面的责任，重点发展教育、卫生等社会事业，促进义务教育和基本医疗等服务的平等化。完善农村优抚、救济、救灾等社会保障体系，创建和谐有序的社会氛围。加大基础设施的建设和供给，解决好部分群众急需的饮水、道路、能源、电力和环境卫生等基础设施建设问题。
启示之三，必须加强公共财政。“以钱养事”，“事”是目标，“钱”是保障，没有充足的事业经费，“事”就无从谈起。在“以钱养事”中，省级政府加大对县的转移支付力度，县乡政府配套投入相应的事业经费，从2005年开始，“以钱养事”经费逐年大幅增加，充分保障了事业需要。考虑到目前县乡经济发展的任务繁重，要建设服务型政府，政府必须转变观念，形成机制，加快实现从过去投资发展型财政向公共服务型财政的转变，把更多的财政资源转移到为群众提供服务上来，确保“事有钱办”、“有钱办事”。
三、机构编制部门要做县乡服务型政府建设的推进剂
建设服务型政府是一项系统工程，机构编制部门作为政府具体负责体制、职能和人员编制管理的专门机构，既责无旁贷，又大有可为。从荆门的情况看，我们要积极做好三个方面的工作，努力推动服务型政府建设。
1、着眼县乡政府管理体制更加顺畅，探索理顺各级政府有关职责关系。重点就市区财权事权划分、市区城建管理职权划分、乡镇综合改革后城建等相关管理等进行调查研究，向市政府和市编委提出建议，支持、帮助县乡政府明晰工作职责，减少管理层次，提高工作效率，降低行政成本。进一步规范行政审批，探索完善行政服务管理体制，开展行政服务流程再造，促使县乡政府简化服务程序，提高服务质量，不断提供更加优质的服务。
2、着眼县乡政府运转更加高效，探索加强政府部门行政效能监督。拓展机构编制监督范畴，会同政府有关部门，探索将政府部门履行“三定”规定的职能的情况纳入监督，进行量化考核，督促政府部门落实职责，优化服务，防止出现缺位、错位和越位问题。以全省电子政务建设试点市和编制政务公开等为平台，加大政务公开力度，进一步提高县乡政府公共服务的透明度，强化措施提高群众的监督意识和参与热情，督促县乡政府不断改善和提高公共服务水平。
3、着眼县乡政府减轻财政负担，探索事业单位分类改革。这是十七大的明确要求，也是精简事业单位规模、集中政府财力进行公共服务的有效途径。根据中央、省关于事业单位分类改革的有关精神，继续按照“内紧外松”的原则，组织开展事业单位模拟分类和调查研究，做好相关准备，待条件成熟适时推动市县事业单位分类改革，为集中财力开展公共服务作好体制机制准备。
