税费改革乡镇职能调查思考

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乡镇是我国政权的基础，乡镇职能发挥得好坏，直接关系到国家政权稳定、农村经济社会发展和小康建设步伐。随着中央一号文件的贯彻落实和农村税费改革的深入，农业与农村工作形势发生了巨大变化。面对新形势、新任务的要求，乡镇职能应该如何转变，已成为当前迫切需要研究解决的重要课题。围绕这个问题，湖南新晃县编办组织人员深入到各乡镇开展了专题调查。

一、乡镇发挥职能作用面临的困难及成因

1、乡镇机构臃肿，财政供养人员过多，政府运行成本过高。新晃县是一个落后的山区农业县，乡镇规模普遍偏小。23个乡镇中农业人口1万以上的只有六个乡镇。而乡镇作为一级政府，“麻雀虽小，五脏俱全”要求配备政府的全套机构。不管地域大小，人口多少，财政承受能力如何，乡镇机构设置都要上下对口。结果乡镇机构臃肿，财政供养人员相对过剩，人浮于事现象比较严重，致使政府职能转变滞后，政府运行成本太高。

2、乡镇干部能力素质落伍，工作效率较低。税改后，乡镇机关干部从大量的税费征收事务中摆脱出来，集中精力抓发展，其工作内容、重点及方式方法发生重大转变。一些乡镇干部存在着较多不适应。一是思想观念不适应。部分干部思想观念保守，缺乏开拓创新意识。不少乡镇干部因为税改后工作难度加大，担子变重，权力削弱，待遇偏低，一门心思想调入县城。二是业务能力不适应。税改后，乡镇干部的主要工作是制定规划、提供服务和市场信息。面对新的形势和新的任务，乡镇干部普遍缺乏驾驭市场经济能力和为农服务能力。三是知识水平不适应。据调查，乡镇工作人员中中专文化（含中专）程度以下的占73%，高学历人才相当匮乏。特别是乡镇事业单位，人员文化素质较低，很难与当前新农村建设的发展要求相适应。

3、乡镇政府及其部门有责无权，农村事务管理出现真空。乡镇工作大到党和国家方针政策在农村的贯彻落实和农村生产、安全措施的制定与落实，小到夫妻矛盾和家庭邻里纠纷的调处，非常繁杂，目前与此形成鲜明反差的是，法律赋予乡镇政府的职权却越来越少。主要是既无钱（财政入不敷出）又无权（乡镇站所的管理权基本都上收到县里），导致乡镇权力行使“软化”。使乡镇成了签不完的责任状、数不完的一票否决和应接不暇的考核检查而无任何决策权、处置权、执法权的“三无”政府，出现了很多农村事务乡镇“想管管不了，要管管不好，不管不得了”的无奈局面。如在安全生产、农用车载客管理，打击各类轻微违法行为等具体工作中，乡镇政府只有法制宣传义务，没有法律处置权力，显得束手无策，而职能部门却又鞭长莫及，导致农村事务管理出现危险的真空，不利于农村经济发展，给社会稳定带来隐患。

4、乡镇财政丧失造血功能，农村各项事业建设投入捉襟见肘。税费改革之后，政府性基金、乡镇统筹费被取消，部门政策性收费口子被规范。新晃县为维持全县运转，保证每个乡镇能按时发放工资，将全县税收收归县财政统一管理，统一发放乡镇干部工资。同时，按每人每年5000元工资经费保证乡镇财政运转，这在一定程度上解决了乡镇“吃饭难”的问题。但从整体看，乡镇财政已失去造血功能，只能通过上级财政部门输血过日子。事实上现在的乡镇财政是“讨饭财政”。要保证乡镇机关正常运转和对农村各项事业建设投入已显得力不从心，出现了乡镇财政只能养兵，不能打仗的尴尬局面。而随着新农村建设的政策不断深入人心，群众对乡镇政府的要求也越来越高。笔者在碧朗乡走访了6个村支部书记，改善农村基础设施建设成为他们共同的最大的愿望，而乡镇对此却无能为力。

二、转变乡镇职能的对策建议

乡镇政府是我们党的执政基础，其执政能力的强弱，直接关系到民心向背、农村事业兴衰的大问题。特别是取消农业税后，乡镇政府必须正确审视自身工作职责，转变工作职能，尽快适应新形势，应对新挑战。尤其是贫困山区，转变乡镇职能，提高执政能力，我们认为应从以下几方面着手。

1、重新定位乡镇职能，明确乡镇工作重点。按照“有所为、有所不为”和“责权统一”的原则科学定位乡镇职能，切实解决管理服务越位、错位和缺位的问题，让乡镇干部明白自己该做哪些事，不该做哪些事。结合新晃县实际，我们认为乡镇职能应定位在促进经济发展、实施社会公共管理和提供社会公共服务三大块上。具体可通过三条途径来实现乡镇职能的转变：一是下放。包括县市从理顺管理关系和调动乡镇积极性、创造性出发，适当下放一部分权力给乡镇。乡镇把属于村民委员会的职权还给村民委员会，做到统揽而不包揽。二是转移。乡镇把应由市场、社会承担的职能转移出去，以解决政府的越位和错位问题。三是优化。强化社会公共管理与服务职能，合并那些相关相近或交叉的职能，减少职能交叉、多头管理和管理缺位。

2、合理设置机构，完善乡镇管理体制。机构重叠是造成职能重复交叉的直接原因，也是引发乡镇干部队伍不断膨胀的根本诱因。转变乡镇职能和精简乡镇干部的关键在于科学合理地设置乡镇机构。一是根据经济、社会发展和转变的需要，科学合理地设置内设机构。二是适应市场经济发展要求，大力发展农村基层中介服务组织。可对农技、经管、农机、动物防疫、林业、水利等涉农服务站所进行合并，成立乡镇农业产业服务中心。三是深化事业单位改革。对经营性事业单位一律实行企业化管理，与行政机构彻底脱钩。对非经营性事业单位进行科学设岗、合理定员。创新机制，搞活分配，充分调动事业人员为农服务的积极性和创造性。同时，根据责权统一，人权、财权、事权一致的原则，调整和理顺上级主管部门派驻乡镇机构的管理体制，增强乡镇功能。涉农性机构，由乡镇政府直接管理。专业性较强的机构，由乡镇和县直主管部门双重管理，以乡镇管理为主，业务上接受上级主管部门的领导，其负责人的任免征求县主管部门的意见由乡镇任免。执法监管部门、垂管单位和跨区域性的机构，由县主管部门和乡镇双重领导，以县主管部门管理为主，其负责人的任免须征得乡镇党委的同意。乡镇事业单位的行政管理职能划到乡镇行政机关，对一时难以划分的职责，按照审批权限，通过授权方式过渡。

3、合理配置人员，优化乡镇人员结构。要通过机制、制度创新来大力优化乡镇财政供养人员，降低行政成本以缓解乡镇财政困难。优化的途径有二：一是减总量。在合理设岗定员的基础上，精简乡镇机关人员。通过组织学习培训、离岗退养或提前退休、鼓励机关公务人员辞去公职、自谋职业等途径分流富余人员。二是调结构。按照优势互补和“因事设岗、因岗定人”的原则，对乡镇机构负责人，全面实行竞争上岗。按照岗位定编和业务特点优选工作人员，实现人员配置的优化。统筹使用乡镇干部，提倡交叉兼职，既分工又合作，提高工作效益和降低行政成本。

4、切实转变管理方式，改进工作方法。税费改革后，作为市场主体的农民和企业由于种种限制，很难寻到市场的入口，急盼政府为他们提供服务和指导。乡镇党政机关应当从以前管得过多、过宽、过细、过杂的经济干预中脱离出来，在管理方式上要实现五个转变：一是变微观管理为宏观管理。税费改革前，乡镇干部一年四季忙于催耕催种催收。税改后，乡镇干部要从过去事无巨细的微观管理彻底转为宏观调控，把主要精力用于引导规划乡村两级经济和社会事业的发展方向，对重大问题的把握和决策。二是变直接管理为间接管理。切实改变“一竿子插到底”的管理方式，对村级管理由越俎代庖向充分发挥村委会作用转变。对部门管理由包揽一切向严格监督、规范管理上转变。对企业的管理从直接干预生产经营向依靠市场规律实行间接管理转变。三是变行政指令为计划指导。通过制定宏观发展规划和帮助村组、企业制定发展计划来指导和引导农户和企业发展。四是变行政控制型为便民服务型。乡镇干部的工作重点要从抓生产环节转到抓生产力要素上来，为农民提供资金、技术、信息、农副产品销售服务等。要积极为企业协调矛盾，优化环境，以服务促发展。五是变封闭式管理为开放式管理。要增强乡镇机关工作的透明度，实行财务公开、政务公开和考核结果公开。坚持重大决策征求村委会、乡镇直部门和企业意见，汲取社会智慧，实行民主管理，接受社会监督。

5、改革乡镇财政运行机制，加强财政对乡镇公共服务的保障能力。一是强化乡镇财政职能，继续完善县乡财政体制。加大对乡镇的转移支付力度。省、市财政要加大对县级财政转移支付力度，县财政要提高对欠发达乡镇的转移支付和扶持力度。二是努力消赤减债，提升财政抗风险能力。县级政府要建立健全激励约束机制，调动乡镇消赤减债的积极性。要把消赤减债纳入乡镇党政一把手的政绩考核范围。三是政府积极引导，加强乡镇财源建设。理清乡镇财源建设思路，用足已有政策，加大乡镇财源建设力度。确定财源建设主攻方向与重点目标，加大招商引资力度，促进税收持续稳定增长。四是推进支出管理改革。乡镇财政支出管理改革的重点是规范预算编制、执行和监督，优化乡镇财政支出结构，加强财政对乡镇公共服务方面的保障能力，提高资金的使用效益，通过支出改革，建立起与乡镇政府职能相适应的公共财政。

6、加强干部队伍建设，提高乡镇工作水平。一是加强培训力度，提高乡镇干部队伍素质。从完善培训机制入手，进一步提高干部工作能力和水平。进一步强化广大党员干部市场经济理论和现代科技知识的培训，重点要抓好市场经济知识、现代管理知识、政策法规知识及有关专业知识的培训，使他们掌握新时期农村工作所必须的理论知识和专业技能。二是要转变工作作风，提高工作效率。要努力克服官僚主义、形式主义，加强督办，在落实上下功夫，真正突出工作重点，注重工作实效，全面提高乡镇工作水平。