乡镇政府职调查思考

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乡镇政府现在在干什么？今后应该干什么？带着这两个问题，*年4月，石门县编办以该县夹山镇为例进行了调研。通过座谈、走访、查看资料了解情况，接触领导班子成员11人，站办所负责人8人，村干部12人。调查情况如下：

一、夹山镇基本情况

夹山镇是1995年由原三板桥乡、杨坪乡、官渡桥镇合并而成的建制镇，辖41个村，1个居委会，共12910户43640人。全镇国土面积187平方公里，耕地面积62840亩（其中水田57083亩），柑桔面积3.5万亩，山林面积11万亩（其中森林面积6.1万亩）。属于以丘陵为主的少山地区。*年，全镇生产总值3.38亿元，其中一产业1.9亿元，二产业8739万元，三产业5921万元。农民人均纯收入3397元。

全镇拥有工矿企业24家，其中县级规模企业2家。

全镇农村劳动力2.5万人，其中外出务工人员9590人，占38.36%，本地企业务工人员4160人，占16.64%，农业务工人员11250人，占45%，*年劳务收入4600万元。

截至*年底，全镇本级债务总额646.05万元，其中镇政府机关债务额153万元，站办所债务总额33.05万元，教育“普九”负债460万元。债权总额226.06万元。

全镇在编人员83人，其中镇政府机关47人，站办所36人；退休人员19人，其中政府机关18人，站办所1人。

二、乡镇目前职能及相关情况

（一）乡镇每年完成的工作任务

乡镇政府作为最基层政权机构，每年要做的事分为三大块：一是落实国家政策，重点握好两张门票（计划生育和社会治安综合治理）；二是发展经济，突出抓好招商引资、新农村建设、培育支柱产业；三是社会事业，包括教育、卫生、城镇建设、文化建设等。每年具体完成以下十项工作任务：

1.经济发展任务。完成上级下达的经济增长指标，如*年乡镇GDP增长要求达到11%以上，农民人均纯收入增加300元。县里年终依据农林牧渔业生产情况，工业企业、三产业完成产值情况对乡镇进行考核。

2.完成招商引资任务。每年要引进一家300万元以上的工业项目，新建乡镇企业三家。

3.完成综治维稳任务。包括社会治安综合治理、信访维稳，不得出现重大治安案件、越级上访和群体性上访事件，否则，年终考核一票否决。

4.完成计划生育任务。要求计生率达97.5%以上、社会抚养费征收面100%、到位率70%、统计准确率100%、药具应用率100%。

5.完成为民办实事工作任务。按照省、市、县为民办实事工作要求，全面完成再就业与劳动保障、社保扩面、乡村公路建设、安全饮水、放心食品药品工程、沼气池建设、新型农村合作医疗等工作任务。

6.完成民政工作任务。各项民政资金发放到位，弱势群体得到有效救助。

7.完成消赤减债任务。每年要求消赤减债50万元。

8.完成皂市水库移民搬迁安置工作任务。共520户，1620人，涉及19个安置村102个村民小组。

9.教育工作任务。主要承担“普九”形成的460万元债务，加强学校周边环境的治理，维护中小学校教学秩序，救助贫困生，保护适龄儿童入学率。确保教育质量评估达标。

10.完成安全生产任务。主要是矿山企业（24家）、烟花爆竹（4家）、交通（116公里）、消防安全、森林防火（11万亩）、水库防汛（23座）、动物防疫等。

（二）乡镇完成以上工作任务主要方式和手段。

1.明确分工，责任到人，各负其责。夹山镇在岗行政编制人员47人（包括财政所7人），其中班子成员10人。直管站办事业编制在岗人员36人。全体班子成员实行了分片分线负责，村里的工作分片，其他工作分线。全镇42个村分为四个片，各片安排了一名班子成员和一名副科级干部任正、副片长，国家干部联村负责，一般每名干部联系1—2个村。所有班子成员还要分管1—2线工作，如农业或畜牧业等。直管站办人员除负责本站工作外，还要联系一个村和有关中心工作。

2.定期督导检查和调度。一般由书记、镇长对各项工作每半月督导检查一次，重点工作每周调度一次。

3.用制度规范，考核激励。各项工作都有明确的工作制度和考核办法，领导干部、工作人员、村干部都有不同的考核条件，年终兑现。

4.加强与村干部的联系，用感情办事。许多工作对村干部而言用前三种办法是不能解决问题的，主要加强与他们的联系，通过个人感情督促完成任务。比如一起拉拉家常、喝杯玉米烧，一拍胸问题就解决了。

（三）时间安排。35%的时间从事综治维稳工作，35%的时间从事计划生育工作，30%的时间从事经济发展以及其他工作。

（四）乡镇比较难以完成的工作任务及解决问题的办法

1.招商引资难。招商引资确实很犯难，每年有300—500万的工业任务。乡镇一般以资源优势招商，还要有一定的投入，但往往企业质量不高，生命力不长。如*年夹山镇引进一家石膏深加工项目，因为乡镇政府有责无权，税收政策优惠不到位，企业已异地投资。

2.消赤减债难。夹山镇债务总额186.05万元，债权总额226.06万元，债权主要是农业开发综合配套费、农村基金会欠款、老统筹提留、税款，收回十分困难，消赤减债工作难度非常大。如去年完成消赤减债60万元，主要办法：一是盘活闲置固定资产。采取拍卖、租赁形式，处理乡、村闲置的房产、荒山等；二是清理债权、债务。区别情况，降息止息；三是债权债务置换。组织乡村干部对债权、债务人面对面的挂钩置换；四是上级财政拨款兑付基金会欠款。

3.矛盾纠纷调处难。国家系列惠农政策的实施，农民惜土思想上升，农村土地权属、林权纠纷呈多发态势。由于过去责任制时期把土地、山林基本上都分给农民进行所谓承包，现在等于无偿使用，导致各种矛盾纠纷无法彻底解决。虽然县里成立了土地承包仲裁机构，但力度不大，法律责任不清，效果不明显。

4.农村公路建设难。乡村公路建设群众自筹部分太高，根据去年实施的情况来看，群众自筹高达35%左右（镇道约10万/公里，村道约7万/公里），而且筹资缺乏可操作性的做法，农民捐资完全靠自愿，镇政府除了宣传发动外，没有其他强制手段，“一事一议”筹资每人每年不得超过15元，而且有30%的农户不同意的话就坚决不交钱。实践证明“一事一议”不能解决任何问题。怎么办？通过建整扶贫的形式后盾单位支持一点、向上争取一点、到处讨一点来解决部分问题。

5.农民增收困难。当前农民增收主要靠柑桔产业和劳务收入。农业和畜牧业主要是自给略有节余；省内外劳务市场也在萎缩，而且工资呈下降趋势。要增收主要靠优势产业和提高农民的各项技能。

6.计划生育工作难。全镇有9590人在外打工，占劳动力的38.36%，且都是有生育能力的人，流动性大，联系管理困难，一旦计划外怀孕或超生，无论采用经济的、政治的或法律的手段都很难处理。社会抚养费征收几乎没有什么强制手段。解决这些问题只能靠发动群众互相监督，靠干部的走村串户了解情况，把前面的预防工作做好。

7.维稳工作难。对上访闹事的问题，上级对基层的压力大，动不动就批评通报，甚至拿“帽子”制约。一部分上访者是因为对上级政策的不理解，一部分上访者是因为执法不公，一部分上访者纯粹是无理取闹。这些问题乡镇的职权本身不能解决，只能通过做思想工作，或通过大量的人力去“盯死看牢”。否则一旦出现上访还要去接，变相让那些无理取闹者去“公费旅游”。

（五）乡镇促进农民增收的主要办法

夹山镇主要从三个方面促进农民增收：一是培育农业支柱产业。在稳步发展水稻、油菜、养殖业的同时，重点发展柑桔生产，每年引导农民扩大柑桔面积、进行低产园改造。建立协会组织，提高农民组织化程度。培育龙头企业，提升农产品附加值。加大新技术推广力度，提升农业科技水平。发展订单农业，如湘杂棉制种、杂交稻制种等。二是落实惠农政策。确保各项惠农资金全面落实。三是开展劳务培训，引导农民外出务工，增加劳务收入。四是支持工业企业发展，促进农民就近务工增收。

（六）乡镇预防和处理群体性事件的办法

预防和处理群体性事件主要实行“三级联调”工作责任机制。“三级”即以镇综治办为主体，派出所、司法所配合的镇一级，以片长负总责，包村干部配合的片一级，以村支部书记为主体，全体村、组干部参与的村一级。三级联动，搞好矛盾纠纷的排查调处。并在各村设立矛盾纠纷排查信息点，及时向村、片、镇反映情况，发现矛盾纠纷首先由村一级处理，村一级处理不下来的上交片来处理，片一级处理不下来再由镇一级处理，做到小事不出村、大事不出镇。发生重大突发事件，均由镇综治办牵头，片、村三级共同参与处理。镇政府每天还安排了一名班子成员负责、由2—3人组成的值班组，负责日常接待，协助处理各项突发事件。

（七）乡镇完成计划生育任务的主要办法

1.加强政策宣传。主要通过召开各种形式的会议，张贴宣传标语，发放宣传资料，设置宣传橱窗进行宣传，在各村书写2条以上计划生育固定标语，制作1个固定的计划生育政策宣传专栏，给每个农户发放1本计划生育农家历。

2.加强流动人口管理

主要通过落实“六个一”的工作措施：即对外出已婚育龄妇女签定一份有效合同；办理一份流动人口婚育证明；落实一项有效节育措施；进行一次生殖健康监测；发放一份计划生育公开信；在流动人口集中地确立一名信息员。

3.开展优质服务

主要进行生殖健康监测和妇科病防治，免费为已婚育龄妇女提供避孕药具，免费为已婚育龄妇女放置宫内节育器，免费实施人工流引产，免费办理生育证和流动人口婚育证明，通过村计生协会对计生困难家庭实行救助。*年全镇共对11096名育龄妇女进行了生殖健康监测，查治妇科病6000多人次，共对96户计生困难家庭进行了救助。

4.加强社会抚养费征收

严格按照执法程序，对违法生育对象下达执法文书，实行班子成员包片，国家干部包村、计生办工作人员包对象，实行集中进行征收。对拒不执行的对象，申请法院强制执行。

5.实施计生工作利益导向机制

主要是落实农村部分计划生育家庭奖励扶助政策和独生子女伤残死亡家庭进行救助政策，落实独生子女保健费。到目前为止，共有100名对象落实了计生奖扶政策。

6.实行计划生育绩效挂钩

镇政府制定了对村计划生育工作考核评估方案，镇计生领导小组每年组织对各村进行考核评估，评估结果全镇通报，并严格执行“一票否决”制度，兑现奖惩措施。如夹山镇规定，被“一票否决”的村取消评先评优资格，并与转移支付挂钩，近两年来，全镇共有3个村因计生工作“一票否决”，扣除村级转移支付1000元以上。对计生工作突出的村给予奖励，*年，镇政府给予南门村计生工作单项奖金达到4000元。

（八）农民群众到乡镇主要办的事情及办理方式和主要困难

乡镇政府直接面对农民群众，现在农民几乎所有自已无法解决的问题都会找政府，如生产生活困难、矛盾纠纷、子女就学困难、家庭成员就医困难等等问题。除此以外，主要到乡镇办的事情有以下几项：一是合作医疗非正常病的审批表的申报审核、医疗补助兑付申报审核；二是林木采伐证的申报审核；三是动植物检疫；四是民政救济申报审核、部分民政资金的发放；五是建房证的申报审核；六是契税、耕地占用税的上缴；七是各种惠农补贴资金的上卡发放；八是矿山企业安全生产申报审核；九是一孩生育证的发放；十是农村部分计划生育奖扶政策申报审核；十一是流动人口婚育证明发放；十二是炸药等特种产品购买审核；十三是其他需镇政府出具证明审批申报手续等。

以上事情的主要办理方式。

具体由相关职能部门或站办所办理。一般情况下随到随办，或每周一次，或每逢集日进行集中办理。

办理以上事情的主要困难。主要受乡镇职权所限，一般只能审核或证明，审批往往在县以上。如结、离婚证必须到县民政局办理，群众意见较大。

（九）乡镇完成上级下达及配套完成的任务

1.广播电视村村通工程。夹山镇广播已实现了村村通，有29个村通有线电视，有线电视用户共4410户。有线电视由县广电网络公司商业运作，上级拨付的项目资金由广电网络公司掌握，镇政府主要通过宣传发动，争取扶贫后盾单位支持，发展有线电视网络。

2.文化站建设。夹山镇文化广播电视站在编人员2人。文化站有办公场所和图书室，但房屋亟待维修，图书已非常陈旧，文化站建设资金严重不足，每年经费仅1万元（包括工资）。每年只能配合县里组织开展送电影下乡活动，或配合节庆日组织一些有限的文化体育竞技活动等。

3.乡村公路建设。一是通过开展“一事一议”搞好村组道路养护和维修。二是发动各村村民开展募捐，争取社会力量支持筹集建设资金进行公路硬化工程。*年夹山镇硬化镇村公路31公里，上级投入乡村公路畅通工程项目资金400万元。乡镇需要自筹资金300万元，难度极大，一般自筹资金不到位上级不给钱。

4.农技培训。主要是发挥职能部门的作用，进行农技培训，以集中培训和现场指导形式，每年培训农民在2000人次以上。主要项目有水稻、油菜、柑桔等农作物生产技术、病虫防治等，全镇每年还发放病虫情报8—10期。

5.新型农村合作医疗。石门县*年正式启动农村合作医疗。夹山镇第一年参合率为82%，*年为90%。主要是深入宣传农村合作医疗政策，强化村级责任，农民在得到实惠的情况下，积极性越来越高。

三、乡镇干部对乡镇机构改革的建议

乡镇干部普遍认为明确乡镇职能，进一步深化乡镇机构改革很有必要。

1.明确乡镇政府职权。目前的乡镇政府什么事都管，但什么事都没有权力管。除发展党员和基层组织支部书记任免外，其它均无审批权。乡镇政府在法律范围内应该有权决定本乡镇的发展事务，制定有关落实国家政策的保障措施。比如国家对农民的各项直补政策除保障落实以外还应该有依法处置权。如夹山镇停队村*年“一事一议”集资修路，30%的农户不同意，虽然路可以修，但这30%的农户不愿出钱，当时集体研究用国家直补款抵扣，结果该部分农民打县市长热线“告状”，使农民该得的得，该出的可以不出。又如计划生育条例规定的对违反计生的人开征的计划生育抚养费，依法收是没有人交的，强制手段又没有，唯一的主动权就是用“直补”款抵扣，因为“直补”是“绿色通道”，谁也不敢做主。

2.保留一定的人员编制。乡镇政府机关最少不得低于20人，除综合办公室外，可以不设内设机构。乡镇事业站所可以设3—4个中心，如经济发展服务中心、农业发展服务中心、社会事业发展服务中心、计划生育服务中心等。“中心”主要行使管理、协调、指导权。经费包括“两保”由财政负担。

3.省级以上财政要加大对乡镇转移支付的力度。现在虽然“乡财县管乡用”，但乡镇财政本身没有税收，也没有收费，完全靠县财政补贴。如夹山镇每年的资金缺口在100万元左右（不包括建设，主要是工资、福利、“两保”、办公及差旅费用），必须花大量的精力向外向上争取收入。上级主要加大对乡镇基础设施建设、社会公共事业、政权建设等方面的投入。

4.制发全省或全国统一的“诚信公民”服务卡。农村的由乡镇签发，时间一年。此卡是农民外出务工和暂住的有效通行证。对那些违反治安条例受到处罚、违反计生条例不交抚养费、无理取闹参与上访者和“国家给的我要，我该交的没有”的人等等不得签发。这是对不诚信公民最有效的控制手段。目前乡镇的权力和手段都不能解决这些问题。现在乡镇普遍反映说：只有抓到的小偷不上访。可见上级要对上访政策作出调整。

5.国家要加强对农民教育的投入。农民素质确实有待提高。公民道德教育、爱国教育、法制教育、广播电视引导教育、中小学教育等都要加强，而教育形式、资料、设施等乡镇本身无力解决。