区管理体制调查思考
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20年前，市辖区作为一种新的管理体制蓬勃兴起，目前更是在湖北省乃至全国普遍实行，近几年却从管理层到理论界传来多种声音，见仁见智，褒贬不一。当前其运转究竟如何，趋势导电怎样，值得研究和探讨。近日，荆门市编办到所辖两区和市直有关部门，重点就市区责权划分、省市对区与县（市）的政策差别、城市管理等情况进行了调查。调查发现，荆门市辖区管理体制总体上讲运行比较正常，不存在大的、比较尖锐的矛盾，同时与当前加快发展县域经济和区自身的要求相比，也有一些需要研究和改进的问题。
一、荆门市辖区管理体制不断完善，总体运行良好
地级荆门市于*年成立，现辖两县一市两区（*年设东宝区，辖7个乡镇、2个街办；*年设掇刀区，辖2个乡镇、2个街办）。近年来，荆门市围绕加快市区经济发展，在事权划分、财政管理体制调整、经济社会管理权限下放等方面进行了探索和实践，推动了辖区管理体制的不断完善，目前各方面运转总体正常。
1、以保证区级利益为原则，市区财政管理体制改革起步较早、效果明显。
*年，荆门市在全省较早推行"统一财税征收、统一比例分成"的市区财政管理体制，改变过去按区域划分收入（城区归市征收、乡镇归区征收）和按税种确定比例（各税种市区分成比例不同）的办法，将东宝、掇刀两区的9个乡镇统一纳入全市征收范围，除增值税外，其他税收统一对区实行10%的比例分成。这种体制与中央对省、省对市的体制一致，从*年实施的情况看，收到了三个方面的效果，各区反映较好。一是将城区纳入区分成的范围，区参与分成的收入基数扩大，调动了区级征收积极性，增加了区的收入。二是对区实行统一的分成比例，解决了区不同税种征收力度不同的问题，保证了财税完全征收入库，规范了市区财税秩序。三是市区效益捆绑，防止了市区相互挖挤税源，促进了市区的招招商引资。
与此同时，市充分保证区的既得利益，真正做到让利于区。如城建税及教育费附加，过去农村两税收入属区所有，现在统一进入财政衙，市对区在以区*年实际收入为基数返还的基础上，每年另按城区两税增幅级予区增量，与原来体制相比较明显的增加了区的收入。
2、以扩大区级经济社会管理权限为原则，市区计划、社会事务管理比较有序
在计划管理体制方面，随着计划管理体制改革和市级经济社会管理权限下放，荆门市充分放权于区，不仅按省要求将东宝区纳入比照县（市）管理范围，而且对掇刀区也最大限度地下放权限，目前在规划、计划、申报、审批方面，除国家、省明确规定必须由市一级审批、备案的项目外，两区与县（市）在计划管理权限上基本一致。同时，文化、教育等社会事务，市区管理权限划分也较合理。
3、以维护城区建设一致性为原则，市区城市管理体制比较顺畅。
为了维护城市建设的一致性，荆门市对城市管理实行了相对集中与适度分权相结合的管理体制。在规划管理上，实行"一个城市由一家规划"，区只设分局，规划权统一上收归市。在城市建设方面，目前区级建设主要是市级投入。在城市日常管理方面，城区主要街道统一由市管理，小街小巷则以区管理为主。
二、由于市辖区体制的特殊性，当前也还存在一些问题，影响了市区的发展
荆门市辖区管理体制，尚有许多方面需要完善。从目前的情况看，问题集中体现在区的权力、财力、活力几个方面。
1、市辖区强烈的自主发展需求与并不完全自主的职能之间的矛盾，导致区级政府在一些领域"无位"、"无为"，一定程度上制约了区级发展。按照宪法的规定，区应享有本行政区域内的经济、计划、城建、社会事务等行政管理权限。然而在实际中，区在诸如相关经济事务的决策权、区级资源的使用权、城市日常管理权等许多方面受到城市发展整体性的掣肘，或是需要报请市审批，或是无条件服从市管理，区与县（市）相比行政管理权被"打了折扣"，发展因而受到制约。比如在招商引资方面，区为了增加竞争纷纷向外商许诺诸如税收返还、土地出让金减免等政策优惠，但在实际操作中，这些优惠政策必须经过市批准同意，有的还被否定，一定程度上造成外商对区政府诚信和能力的质疑，也必须影响区招商引资的实际效果。又比如土地资源，县（市）的土地县（市）可以依法自行规划、使用，而城区的土地虽然从权属讲归区所有，但实际却由市统一规划、审批，不权多了一层手续，而且可能造成区的愿望与实际结果相背。
2、市区同处一城引发的市区争利让责现象，影响了区的健康发展。受长期的计划经济体制影响，目前城市管理高度集中、纵向封闭的印迹依然较为明显，城市管理的主要权利集中在市政府职能部门，许多城市事务有的由市政府职能部门"条条"垂直直接管理，有的虽然由市区双重管理，但职责分配的主动权在市、区往往责任大权力小、事务多财权少。这种市区争利现象在土地管理、市容管理等方面尤其明显，既影响了区的积极性，也不利于城市整体功能的发挥。
3、区与区地理、发展状况等方面的差别，不可避免地造成市区之间政策的差别，影响了区与区的平衡。市辖区有的地处城市中心、有的属于郊区，有的带乡、有的不带乡，各自的发展重心也不尽相同，客观上造成了市对各区在一些方面实行不同的政策。荆门市两个市辖区中，东宝区为老城区，土地等各方面控制较紧，掇刀区属开发区、高新区、行政区"三位一体"，为加快其发展市政府对其实行了一定的优惠政策，造成两区虽然同处一城，而待遇不同。比如土地征用补偿、土地出让金区的分成比例等，掇刀区相比东宝区高出许多。
4、市辖区与县（市）同等的一级政府地位与在省并不同等的政治待遇，或多或少地影响了区级发展的积极性。在财政管理方面，目前区财政实行四级分配，在省没有一级核算地位，不能直接向省争取扶持。在机构编制方面，虽然省一直对区比较重视，但实际上区的机构设置与县（市）相比普遍偏紧，人员编制数量等与县（市）也有很大差距。
三、几点思考和建议
市辖区管理体制作为近二十年才在我省兴起的一种行政管理体制，目前确实存在一些亟需研究解决的问题。不承认问题的存在固然不实事求是，贸然将问题完全归结为体制原因也不免有失偏颇。只有进行深层次的分析和研究，努力从体制和机构的层面寻找原因、制定对策，才能保证各项改进措施的针对性和实效性，真正实现市与区共同发展的"双赢"。
1、研究市辖区体制问题，必须充分考虑市辖区的特殊性。认真分析我国市辖区的由来、性质以及作用可以发现，相对市管县是其它行政管理体制，市辖区体制有着特有的属性。市辖区作为市政府的派出机构，本身就是市不可分割的组成部分，区承担的职责在很大程度上取决于市对区的需要，这就决定了区在市区的职责划分中必然处于从属地位，也决定了市辖区与市管县体制的不同。因此，市不能因为区和县同属市的下级政府，就理所当然的将市辖区套上市管县的模式；区也不能因为区和县是同等的一级地方政府，就在机构设置、职能配置等方面和县盲目攀比。
2、市辖区管理体制和具体形式，必须坚持因地制宜，紧密结合市的实际。一方面，从区的存在形式看，国家对市辖区的设置并没有统一的、硬性的规定，区并不是一级必不可少的行政机构，因而各地市辖区的存在状况各有不同，不可套用一个模式。现在理论界有较小的中等城市不设区的观点，虽然是一家之言，但从一些地方区的实际作用、设区后的行政效率等情况看，偏小的中等城市究竟有没有市区的必要，确实值提商榷。发达地区就有市不设区的实例，比如广东东莞市，市直接管理城市事务和带30多个乡镇，政府盍也很有成效。另一方面，从区的职能上看，如前所述，区的职能取决于市对区的需要，由于各城市之间的千差万别，市对区的需要也即区的职能显然也不可一概而论。从城市政府的管理幅度、行政效率和财政支出等方面考虑，直辖市、大城市市辖区的职能特别是社会管理职能应该充实，而城市人口较少、城区面积不大的一些中等城市，市辖区的职能则应相对弱化，主要思路应该是：弱化区级行政审批职能，以利于提高行政效率，降低行政成本；强化区级发展职能，使其在市政府管不了的城市社会事务和服务领域发挥应有的作用。
3、市区之间的职责划分，必须坚持改革的思路，从理顺体制的角度寻求解决办法。从市辖区管理体制的本质看，核心的问题是市区之间的职责划分。应该看到，城市政府的职能是随着城市的发展而发展变化的，市区之间的配置是一个动态的过程，需要不断地调整、完善，总的趋势是区的权限和职能逐步缩小。同时，市区职能划分本来就是一个矛盾的统一体，在最有利于城市发展的前提下，既要强调市的集中统一，又要注意适当放权于区。因此，要达到一个最佳结合点，就不能仅在某一项或某几项职能上做"加减法"，在单纯的职能划转上搞"修修补补"，只有从体制入手、用改革的办法，才能真正达到吹糠见米的效果。从我省加快县域经济发展的因素考虑，目前区级政府社会管理职能基本符合实际需要，而经济管理职能略显薄弱，强化后者更有必要性、迫切性。关键是把握好放与收的"度"，以使市向区放权的幅度和区的管理能力相适应。
4、完善市辖区管理体制，必须尽快制定相关的法律依据。这些年来，我国对市辖区管理体制一直没有比较明确的法律依据，区以一级政府为由不断要求放权，市则以城市的统一性为据强化集权，市与区之间职责划分随意性很大，不利于城市的发展。解决这个问题，要加强对市辖区管理体制的研究，尽快制定符合实际的诸如《城市组织法》之类的法律依据，将市辖区的设置、市与区的职责等以法律的形式确定下来，为城市发展创造平衡的体制环境。
