政府改革调研报告

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中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，第一次提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”的科学发展观。这是中国共产党执政50多年来在国家发展观上的历史性突破，标志着中国将进入一个经济社会和人的全面发展的新阶段。

在深刻把握科学发展观的重大意义的同时，我们应该对新的发展阶段所提出的任务和要求以及面临的挑战具有足够的认识，特别要重视体制性因素对贯彻科学发展观的重大影响。28年来改革与发展的经验证明，体制改革与社会发展始终是一个互动过程。我们认为，在新的发展阶段，政府职能及其运行是贯彻科学发展观的决定性体制因素和关键。如果说20多年来以企业为中心的改革成功地塑造了社会主义市场经济的微观基础，为经济持续快速发展奠定了体制条件，那么，促进经济社会和人的全面发展，必然要求改革的重心转向政府体制。

一、28年来政府改革的重要进展

政府改革和政府职能转变既是经济体制改革的重要内容，也是决定经济体制改革进程的关键。从改革初期的“政企职责分开”、“简政放权”，到建立社会主义市场经济宏观调控体系，直到近年来提出“责任政府”、“法治政府”的理念，中国的政府改革大体保持了与经济体制改革近似的“渐进”过程和特征。可以说，离开政府改革的渐进展开和深化，市场经济体制的形成与完善是不可能的。因此，客观评价政府改革与经济体制改革深化的互动作用，对于进一步完善社会主义市场经济体制，为贯彻科学发展观奠定坚实的体制基础，具有重要的现实意义。

1．政府改革为新体制的发育和成长提供了初始条件。从改革开放初期到社会主义市场经济改革目标的确立，这一时期具有重要意义的是以“简政放权”和“政企职责分开”为主要内容的政府行政性分权改革，改革不仅大大调动了地方政府发展经济的积极性，而且直接催生了新体制因素并拓展了其成长空间。农村家庭承包责任制的普遍实施，授权经济特区对外开放和向沿海地区扩大，意味着部分经济取得了相对独立于传统体制的生存和发展空间。正是由于这种行政性分权改革一定程度上具有了向“市场”分权的意义，不同于以往那种“体制内”收收放放的分权，因而成为促进商品经济和市场经济发展的重要“助推器”。就政府和国有企业的关系而言，由于产权关系的制约，虽然至今仍未完成“政企职责分开”的改革，但企业“自主权”的扩大，使得不同产权主体的产品交换日益广泛，对于市场价格和市场资源配置格局的形成，发挥了重要作用。同时，国有企业负责人包括一些直接管理企业的政府官员，在“计划外”经营中初步具备和锻炼了市场意识，不仅促进了国有企业经营管理水平的提高，而且也在相当程度上为非国有经济的成长提供了重要的人才准备。

2．政府改革推动了政府职能转变的逐步深化。*年邓小平“南方”讲话之后，中国明确了建立“社会主义市场经济体制”的改革目标，启动了体制“转轨”意义上的政府职能转变进程。*年党政机构改革初步划分了经济管理职能与非经济管理职能、行政管理职能与社会中介组织功能、宏观管理职能与微观经济组织职能，部分削减了与计划经济体制相联系的职能，并颁布了《国家公务员暂行条例》。在此基础上，*年实施的财税、金融、外汇、外贸、计划、投资等方面的一系列改革，尤其是财税、金融和外汇体制改革，初步形成了宏观调控的基础框架。*年政府机构改革，大规模撤并了具有浓厚计划经济色彩的“行业主管部门”，为消除政府经济管理部门的利益动机起到了釜底抽薪的作用，有利于克服以往政府部门源于利益纠葛的职能交叉弊端，进一步促进了政府经济管理职能向间接调控转变。进入21世纪，随着中国加入WTO，中央政府明确提出要加快对内开放步伐，打破经济运行中的行政性垄断，在市场准入和规制方面为不同产权主体创造平等竞争的环境，推出了以减少行政审批项目为重点的行政审批制度改革，由此进一步推动了政府职能转变的深化。

3．政府改革推动了政府运行法治化进程。1989年《行政诉讼法》的颁布实施，是我国行政法治进程中的一座里程碑，标志着我国依法行政开始进入重视保护公民权利和监督行政权力的新阶段。《行政诉讼法》的实施，对于保障公民、法人和其他组织的合法权利，规范行政行为，监督行政机关依法行使职权起到了重要作用。15年来，全国各级法院共受理一审行政案件91万余件，案件类型几乎覆盖所有行政管理领域，不仅推动了政府行政法规的不断完善，而且促进了政府职能的转变。2003年通过的《行政许可法》，进一步深化了政府行政法治进程。过多过滥、管理无序的行政审批，是完善市场经济体制的严重障碍，也是造成政府权力部门“设租”、“寻租”的重要因素。从“行政审批”到“行政许可”，虽只有两个字之差，却反映了政府在管理理念上的变化和突破。《行政许可法》明确了行政许可的范围和设定权限制，规范了政府与市场、政府与社会、公权力与私权的关系，它的颁布和实施，对于加快政府职能转变、强化政府依法行政、完善市场经济体制、保障公民和市场主体的权利，具有重要和深远意义。

需要指出的是，尽管中国在走向市场经济的过程中政府职能已经发生了重要转变，但相对于经济市场化进程而言，这种转变还仅仅是初步的，甚至在主要方面是滞后的。政府改革和政府职能转变不仅要求理顺政府与国有企业的关系和政府机构的相应变动，而且涉及或包括政府的行政运行机制、政府功能与市场功能的界定、政府行为的规范乃至行政权力来源与约束等更为丰富、广泛的领域。特别是随着非国有经济的地位和作用不断提升，对外开放的不断扩大，在更广泛的领域加快政府改革和职能转变的现实要求越来越迫切。

二、深化政府改革需要解决的几个认识问题

对于计划经济向市场经济转轨而言，政府改革与政府职能转变的核心问题是重塑政府与市场的关系。与80年代强调“完善”政府计划经济体制，发挥市场调节的“补充”作用不同，向市场经济转轨意味着政府与市场关系的调整必须转向“市场发挥基础性作用，政府来补充”的思路。如果不确立这样一个基本思路，政府的职能转变就难以实现，并且制约各项改革的深入展开，阻碍市场经济体制的最终形成。经过28年来的改革，市场经济的发展与政府职能转变相互促进，政府与市场的关系已经发生了重要变化，但由于经济运行中政府主导的特征，经济与社会发展不协调的问题仍比较突出。之所以出现这种情况，固然有传统体制惯性和利益格局变动等因素的影响，但更重要的因素可能在思想理念方面。就当前的现实而言，可能有几个基本理念需要继续深化我们的认识。

1．政府如何在市场经济条件下坚持科学发展观

党的十六大把发展作为执政兴国的第一要务，是对历史经验的深刻总结。只有经济和社会发展了，才能真正维护和实现中国最广大人民群众的根本利益。尽管从理论上说，任何社会都应该把发展作为首要目标，但我们确实一度为了某种脱离现实的价值理念牺牲过发展，我们也曾试图脱离发展在静态中解决某些社会矛盾，在发展问题上我们有过历史教训。因此，经过20多年的改革开放，“发展是硬道理”已经广泛深入人心，并已经成为社会的普遍共识。然而，在经济社会转型条件下，把发展作为执政兴国的第一要务，不仅包括了发展观方面的丰富内涵，而且要求在发展战略和体制等方面进行一系列创新，也就是说，“发展要有新思路”。十六届三中全会提出科学的发展观，正是反映了执政党在发展问题上的认识深化，也反映了执政能力的提高。

首先，科学的发展观是以人为本，全面、协调、可持续的发展观，是促进经济社会和人的全面发展。按照科学发展观的要求，发展不仅仅是经济发展，更不是单纯的经济增长，人民物质、文化生活水平和质量的提高，社会公正的普遍实现，与社会进步相适应的制度文明，都将成为发展的重要内容和目标。因此，政府职能转变不仅是贯彻科学发展观的制度前提，而且必然要求进一步调整政府与公民、政府与社会、政府与市场的关系。离开这些关系的调整，政府职能转变就难以深化，科学发展观就会流于一般口号。

其次，坚持科学的发展观，要求发展必须根据不同历史时期、发展环境和条件的变化，适时调整发展思路。在经济市场化格局已经基本形成的条件下，经济发展的主体力量在市场，政府的作用主要通过保护市场主体的合法权益和公平竞争，激发社会成员创造财富的积极性，增强经济发展的内在动力。政府应改变计划经济时期遗留下来的直接控制和领导经济发展思路，继续扩大市场机制主导经济发展的深度和广度。政府只有在摆脱直接主导经济运行、甚至直接主导市场竞争的条件下，才能真正贯彻科学的发展观，促进经济、社会和人的全面发展。

第三，坚持科学发展观，要求正确处理和把握集中与分散决策的关系。改革开放以来，传统体制高度集中的弊端虽然被认识，但集中体制“能办大事”的认识误区依然影响深远。不能否认，集中体制具有决策迅速和降低执行成本的“优点”，但这必须建立在决策和执行都科学或“正确”的前提上，才“能办大事”。而科学决策和执行存在多种约束条件，如信息对称与否、利益取向是否“一致”、决策目标是多重还是“单一”的、长期决策还是短期决策等等，不解决约束条件问题，很可能大事办不成，负面影响不少。因而，只有约束条件相对简单的情况下，如战争时期、战后恢复以及应对突发事件等，集中体制的优势才能充分体现。问题在于，市场经济客观上要求分散决策，如果政府存在很强的“集中偏好”，就很难根据走向市场经济的实际进程切实转变职能，反而会把不适当的决策“强加”给市场，甚至代替市场选择。

2．如何深化对市场经济宏观调控的认识

按照中共十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》的表述，“建立社会主义市场经济体制，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。但是，随着中国市场化进程的迅速展开，如何认识宏观调控与市场资源配置的关系问题，对于进一步完善市场经济体制越来越重要。问题的焦点在于，一是宏观调控究竟是市场资源配置基础作用的前提，还是宏观调控必须以市场资源配置为前提？如果是前者，市场资源配置的基础性作用如何体现？二是国家宏观调控的主体是谁？中央政府代表“国家”来进行宏观调控是理所当然的，但地方政府也强调代表国家的宏观调控职能。三是市场经济中宏观调控的本质含义是什么？最基本的含义即所谓狭义的理解是，国家运用货币和财政政策调节经济运行，但所谓广义的理解包括了运用行政、法律手段的综合调节。

对宏观调控及其与市场资源配置基础作用的关系理解不同，在不同程度上导致了把宏观调控与传统的计划控制或行政手段等同起来倾向，成为制约政府职能转变的重要因素。某些政府行为往往是以宏观调控之名，行计划控制或行政之实。中国目前在市场准入方面存在的“行政性壁垒”，普遍的地方保护主义，以及政府直接干预市场运行，大都以加强“宏观调控”的名义来取得“合法性”，实际上既阻碍了市场经济体制的完善，也削弱了宏观调控的有效性。因此，必须从理论上明确现代市场经济的内涵，明确政府与市场的边界，才能真正形成有效的宏观调控体系。

宏观调控是在市场经济的理念基础上产生的，不是计划经济时代“综合平衡”概念的直接转换，离开市场经济来谈论宏观调控，与计划经济条件下运用经济杠杆调节经济运行并没有本质区别。现代市场经济的宏观调控，其出发点不是否定和取代市场主体的自由选择和竞争，更不是政府主导经济运行，宏观政策的主要作用在于更“准确地”反映总体市场“信号”，帮助和促进市场主体理性选择，改善市场主体自由选择和竞争的环境。宏观调控是现代市场经济的基本内容，但不是市场基础性作用的前提。宏观调控也不是政府“管理”的替代性概念，不同层级政府和部门都强调宏观调控，使得宏观调控似乎更具有政府管理职责划分和行政运行的特征，并且在相当程度上影响了宏观调控与市场运行的和谐，影响了宏观政策对经济运行的有效调控。

3．充分认识转轨时期政府主导型经济的特殊性。

在现代市场经济国家，由于市场在长期“自然”演进过程中不断成熟，形成了一套以法律为基础的相对完善的“游戏规则”，政府对经济活动的干预不仅必须以“促进”和保护市场为基础和前提，而且受到严格的法律约束。政府与市场的“边界”相对清楚，如何解释和处理二者之间的关系也不存在大的原则分歧。但在转轨经济中，政府与市场的关系要复杂得多，并且始终存在价值判断和理论上的分歧。

首先，中国不存在“要不要政府干预”经济的问题，因为在走向市场经济过程中，政府对经济活动的“干预”不仅始终存在，而且直接介入市场的情况依然较为普遍。中国的问题是要不要“缩小”和“减少”政府干预范围或领域，政府干预要不要以市场为基础的问题。有些对否定政府干预的批评和论证政府干预必要性、合理性的观点，并没有多少现实针对性。对于一个转型中的经济体来说，更需要论证的是：政府的哪些干预是现阶段必须但长远是要“退出”的，哪些干预无论现阶段还是长远都要“退出”，哪些干预现阶段很“弱”而长远是需要加强的，哪些干预是现阶段和长远都是必须的。只有回答了这些问题，才能真正解释和处理好转轨经济中政府和市场的关系。

其次，中国的市场化基础是通过政府主导改革而建立的，政府与市场的边界远没有成熟市场经济国家中那样清楚。政府不仅制定市场“游戏规则”、担任“裁判”的角色，而且还直接参与“游戏”。也就是说，政府既要促进市场发育、为市场机制充分发挥作用创造良好的体制环境，也要根据市场的发育程度适时进行角色转换。在这个意义上，政府与市场的关系不可不免地面临“角色冲突”，从而对走向市场经济中的政府功能定位造成深刻影响。因此，在相当时期内，在处理政府与市场的关系方面，政府如何适应经济市场化的现实要求实现自身的“转型”，依然是“矛盾的主要方面”。

第三，中国在由计划经济向市场经济转型中，新体制因素主要是通过传统体制外的“增量”方式发展起来的，计划体制内的变动相对要滞后，特别是大量的国有企业如何转型尚在探索之中。一方面，“体制外增量”的长足发展奠定了市场化资源配置的基础，并日益向“体制内”渗透和拓展；另一方面，“体制内”国有企业、国有银行和政府之间的关系盘根错节，政府还难以“超然”于市场之外。在这种情况下，政府如何协调新旧体制之间的矛盾与冲突，避免体制冲突扭曲市场信号，促进而不是阻碍市场力量发挥作用，仍然是处理好政府与市场关系的重要和现实的问题。

总体而言，经济转型中的政府与市场关系远不像成熟市场经济体中那样基本“定型”，而是一个市场关系逐步发展与政府职能转变的互动过程。但是，只要走向市场经济，就必须确立市场机制在资源配置方面的基础地位，这是市场经济的基本特征。在从高度集中的计划经济体制向市场经济体制转轨的这个历史背景下，市场经济发育不成熟是必然的。现实中的诸多矛盾更主要的是由于市场经济不成熟、市场机制作用不充分所致，并非所谓的市场机制“缺陷”。在转轨经济中，“权钱交易”和公共领域的“缺失”恰恰是市场经济不成熟的表现，是市场“边界”不清的结果，不能作为指责市场经济或市场机制的依据。问题的症结在于，在处理政府与市场的关系方面，究竟是强化政府职能转变，让市场竞争和资源配置更充分地发挥基础作用，还是强化政府对经济的直接控制力，这是根本方向问题。这个问题搞不清或方向反了，不仅无法最终确立和完善市场经济新体制，而且会对中国经济增长的可持续和稳定形成重大障碍。政府主导型经济是转轨经济的一种特殊状态，不是市场经济的一般或完善状态，政府改革和职能转变的基本方向是最终形成市场主导型经济。

三、深化政府改革的重点

当前，中国经济社会正处于全面转型时期。十六届三中全会提出的“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，不仅反映了新的历史时期对于发展的客观现实要求，也是进一步深化改革的指导思想。改革要为贯彻科学发展观奠定坚实的体制基础，必须坚持统筹兼顾，注重改革中各种利益关系的调整，注重经济、社会和人的全面发展，注重制度建设和体制创新。按照新的改革理念，政府改革应实现由经济建设型政府向公共服务型政府转变，由“全能”型政府向现代责任政府转变。就当前现实情况来说，政府改革的重点应放在加快政府职能的转变和强化监督制衡机制两个主要方面。

1．加快政府职能的转变

与成熟的市场经济相比，处于经济社会转型期的政府依然具有一些特殊的发展职能。在基础设施建设大规模发展的初期，政府作为投资建设主体的功能仍具有重要作用；在市场经济发展早期，经济运行中不可避免地存在的一些盲目性，政府在规范市场主体行为方面仍然占有主导性地位；在经济社会全面转型期，制度建设的深化与完善，既是政府责无旁贷的任务，也是政府公共职能的重要内容。在这个意义上，可以说中国的市场经济具有较强的“政府主导型”特征。问题不在于现阶段“政府主导”应不应该，而是在于政府行为必须规范，并且需要根据市场化实际进程，逐步实现政府自身转型和职能转变。

首先，必须正确处理政府与公民、社会的关系。政府对人民负责、“权为民所用”，是一切政府行为的根本出发点和归宿，政府坚持“统治”人民和社会还是服务于人民和社会，是现代政府与传统政府理念的根本区别。根据现代法治理念，对于公民和社会而言，行为规范的基本原则是“禁止性”原则，即法律（法规）没有禁止做的事，都是可以做的、不违法的，是规范政府行为的前提，这一原则体现了鼓励公民和社会创新活动的精神。而对于政府而言，法治理念则强调政府只能做法律（法规）规定的事情，这一理念有助于防止政府随意扩大权力、抑制公民和社会创新活动、甚至侵害公民权利行为的发生。我们加强依法行政，首先就是要强调行政行为的法律授权，无论是投资领域的选择、行政审批的设定，还是间接调控的手段，政府行为的规范都要求有明确的法律规定。

其次，强化政府的公共服务职能，大力减少政府直接干预微观主体的行为。明确政府公共职能，主要是在非市场领域或市场本身无力调节的领域充分发挥政府作用，解决政府“缺位”的问题。一是制定和完善市场规则，打破行政性垄断，消除产权歧视，强化产权保护，致力于创造一个有利于各市场主体平等竞争的市场环境；二是协调经济发展与社会发展的关系，加强公共基础设施建设、义务教育、科技基础研究、生态和环境保护，为社会提供市场机制所不能提供的公共产品和服务；三是完善收入分配职能，在完善分税制、企业和个人所得税基础上，建立和健全规范的对贫困地区和贫困人口的转移支付制度，完善政府社会保障的基础平台，发展和规范商业保险、社会福利事业，逐步形成较为完整的多层次的社会保障体系。四是宏观调控要改变过分依赖政府投资的扩张与收缩的局面，注重政策信号的引导作用，通过建立和完善信息公开制度，提高市场主体依据政策信息自主决策能力。

第三，合理划分不同层级政府之间、部门之间的职能，规范政府的收入与支出。目前，各级政府几乎同中央政府一样承担着大体相同的经济和社会职能，即使是县级政府的职能，也与中央和省级政府职能在多方面重叠，差别仅在于管理层次和范围之分。现实经济活动中的“上有政策，下有对策”问题、企业改革中的“逃、废债”问题以及“乱集资、乱收费”等等问题屡屡发生，实际上都在不同程度反映了政府职能划分模糊的缺陷。在合理划分政府职能的基础上，应逐步规范政府收入和支出，政府活动的支出来源只应来自公共财政，现实中一些政府部门直接从管理对象收费解决支出不足的做法，必须有计划、有步骤地清理，直至完全取消。

2．强化和完善政府行为的监督和制衡机制

在现代民主政治框架下，政府权力和责任的约束机制主要来自民主、法治和公民社会三个方面。民主的约束机制主要是通过公民选举产生的的代表组成的代议民主机构来发挥作用，代议民主机构按照法定程序对政府及其官员行使权力的行为直接或间接地进行询问、质询并要求其作出解释或答复；可以对政府及其官员的严重失职或滥用权力行为行使包括弹劾、信任投票、罢免等权力。法治则通过预先制定的法律及其执行机制来界定政府和公民的权利范围，抑制政府权力的任意扩张，确保权力的行使限制在合法的范围之内。公民社会的约束主要通过舆论监督、公民个人或组织与政府的“对话”等形式，表达公民的意愿或诉求，检测政府权力运行是否符合“民意”。

强化和完善政府行为的监督和制衡机制，首先要求政府活动必须贯彻公开性原则。政治文明和政治民主的重要原则之一，就是公共权力的行使要透明，这是建立社会监督的基础。公众只有知道政府在做什么，才能知道政府行为是否合乎法律的要求。政府行政机关要贯彻行政公开原则，建立公开办事制度，定期它所掌握的与公众利益密切相关的信息，使政府行政活动切实置于社会监督之下。目前一些政府部门已经通过互联网公布了部分政策，进行了政务信息公开的探索，但对于强化行政监督机制来说还很不够。应通过专门的信息公开立法，确立政务信息公开的基本内容和程序，形成政务公开的制度性框架，推进政府行政公开。

其次，按照政府的责任与权力对称原则，进一步完善政府问责机制。完善政府问责机制，不仅要加强政府行政系统内部上级对下级的督察，发挥审计与监察部门的作用，更重要的是来自政府“外部”的制衡，特别是人民代表大会制衡。国家审计署不久前向全国人大报告，引起了代表的强烈反响和社会的广泛关注，对完善政府问责机制具有促进作用。政府问责机制的完善，还要求按照党政分工的原则，改革执政党的执政方式，提高执政能力。目前政府问责一般只能“问”到政府首脑，但实际上许多情况是“一把手”的责任。执政党的“集体领导”、“集体负责”与行政权力与责任对称原则往往发生矛盾，不利于政府问责机制的完善。

第三，加强对政府行为的社会监督，扩大社会参与决策和监督的领域。近年来，一些政府及其部门就涉及公民重大利益的公共决策采取听证会的方式，已经体现了社会监督的精神，但在听证程序、听证与决策关系等方面仍需进一步完善，避免把听证单纯看作“可听可不听”的“征求意见”形式。同时，应充分发挥舆论监督的作用。舆论无疑是一种重要的社会力量，反映的是“人心”向背，用“人心这杆称”可以“称出”社会公正的分量。政府行为的规范与否、是否对人民负责，最终是以是否符合“人心”来标志的。近年来，报刊、广播、电视以及互联网等“大众传播媒体”，在监督政府行为方面的作用越来越重要，但也存在有些政府及其部门封锁、压制舆论的现象。这实际上和舆论监督的法治不足有关，应通过完善法律确保媒体的监督权利、规范其行为，发挥舆论监督的积极作用。

总之，28年来的改革开放，中国已经基本上形成了以“经济人”自主决策为基本特征的市场经济体制。伴随着公民财产权利的被承认和法律界定的逐步完善，公民的权利意识和权利实践迅速觉醒和扩展，政府的权力运行也越来越受到法治和社会的制约和监督。在市场经济体制不断走向成熟的情况下，传统的公民“义务本位”正在向“权利本位”转变，政府的“权力本位”开始向“责任本位”转变。有限政府和责任政府的理念日益深入人心，“权为民所用”、“执政为民”正在成为政府权力运行的基本原则。当然，必须承认，受历史长期形成的“臣民意识”、“官本位”等文化传统影响，“公民意识”和“主权在民”的理念完全确立仍有待民主政治实践的发展。同时，由于社会利益的分化具有明显的经济转型期特点，不同的利益群体对政府或权力的预期和价值判断也存在重大分歧，从而对有限政府和责任政府的发展与完善构成深刻影响。不过，人们经过对转型期市场经济的反思，已经抛弃了早期那种盲目的“市场崇拜”，“好的市场经济”和“坏的市场经济”的理念越来越成为社会共识。而历史和现实已经证明，“好的市场经济”一定是与有限政府和责任政府相联系。建立在法治基础上的有限政府与责任政府是中国社会主义市场经济和民主政治“携手”的大势所趋，也是社会主义物质文明、政治文明和精神文明发展的本质和必然要求。

政府改革和职能转变同经济市场化一样，是一个“渐进”的过程。无论是旧体制的“消亡”还是新体制的完善，都不会按照某种主观“设计”一蹴而就。就现实性而言，在经济关系乃至社会关系没有发生根本性变化之前，原有的部分政府职能在一定时期内有必要继续发挥作用，不可能也不应该提前“消亡”；就前瞻性而言，转轨经验的不足以及经济、社会关系变动的不确定性，政府职能的“超前”转变也是困难的。但是，只要坚持“以人为本”发展观，并以此为改革的出发点和归宿，始终代表最广大人民的根本利益要求，政府改革和职能转变就会不断取得突破和实质性进展。就长期稳定持续发展而言，人民大众基本权利的扩展和保障，生活质量和福利水平的提高，始终是改革与发展的根本动力。