机关行政职能调研报告
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为全面优化投资环境，创新行政运行机制，根据市委年初的安排，阜康市编委办对全市市直党政、人大、政协、群团、办事处共计56个单位的职能运行情况进行了调查摸底，并从今年四月份起全面启动清理行政职能、调整"三定"规定（方案）工作，此项工作分宣传动员安排部署、全面自查、审核论证和总结完善四个阶段，有计划按步骤进行，取得了阶段性成效，现将采取的措施和几点思考与大家共勉。
一、基本情况
列入此次修订范围的市直党政、人大、政协、群团、办事处等52个单位共核定领导职数157名；核定编制706名，其中：行政编制543名，领导单列编制23名，机关后勤62名，机关自定编制70名，事业编制8名。
二、主要措施
*年的机构改革距今已近五年之久，在这五年中，中国加入世界贸易组织，市场经济体制得到进一步完善，一批法律法规、政策相继出台或得到修订，政府的角色急待进一步转变，为此，阜康市编办采取实地走访、座谈会、问卷调查、个案分析等多种方式对市直行政机关自*年以来的职能运行情况进行调查摸底，发放收回《市直机关职能运行情况调查表》56份；组织专人深入各单位召开座谈论证会，先后召开部门座谈会22次，参会单位49个；先后收回各单位对行政职能的清理调整意见书（附有详细依据）152份。通过深入细致的调查研究，比较全面的掌握了市直行政机关的基本情况和职能运行的现状，分析并归纳出行政机关职能运行中存在的问题有：自*年机构改革至今，大部分部门的职能配置、科室设置和人员编制已与现今工作需求不相适应，不能满足当今社会发展的需求，在职能分工方面还需进一步明确，依法行政水平还需进一步提高；个别部门的职能发生不同程度的弱化和转移，有的甚至在体外循环；部分部门之间职能交叉、推诿扯皮，管理脱节；机构设置重复等等。认识到这些问题不管是历史原因所致，还是形势变化导致，都已不同程度的影响到了行政职能的正常发挥，各项事业的进步，乃至经济和社会的快速发展，清理行政职能已到了刻不容缓的地步。
在此基础上为尽快研究提出清理行政职能的对策，研究出台了《关于开展市党政群机关职能运行调研和修订"三定"方案工作的安排意见》和《阜康市"三定"方案修订工作领导小组办公室工作计划》，明确了此次工作的指导思想、原则、目标和实施步骤。
（二）从依法审核入手，明确政府各部门的行政职权和行政功能
按照全面清理的原则，领导小组办公室成员在各单位按照学习讨论、成立机构、展开自查、定稿上报四个步骤开展自查工作的同时，认真领悟动员会上主要领导的讲话精神、学习研究*年党委和政府所确定的各部门的"三定"方案和国家、自治区自*年以来新出台、修订的法律、法规、政策，对于各单位根据新的依据和现行工作任务提出的清理职能意见，按照分工与合作的要求与所负责单位指定的方案起草人当面沟通，分期分批对其进行审核。以州、市级文件、部门行业文件作为辅助参考，以国家、自治区法律、法规、政策、实施办法（管理条例）作为主要依据，将各单位所提供的依据逐一审核、筛选、分类。对于部分单位所上报的不符合法律法规规定的、自行设定或无正规凭据增加的行政职能都依法予以改正、修改、取消或者废止；对于部分单位改变*年方案中已有职能的表达方式，试图作为新增职能或强化的职能以求增加科室或增加编制的行为，认真与原方案逐条分析对照，当面予以纠正；对于部分单位将法律法规断章取义或以部门的文件反复要求，试图只分担对自己有利的职能而承担更少的责任时，办公室成员将国家的大法和地方的实施办法认真对照，通篇均衡，在反复审核的基础上召开论证会议予以定夺。对于争议较大的方案，采取深入其单位召开部门论证会议的方式，进行修改意见的交流与反馈。通过审核，使各部门的职能界定趋于清晰，趋于明确，为清理工作的实施奠定了基础。
（三）从促进政企分开入手，理顺政府与企业、事业单位及市场的关系
当前，随着市场经济的进一步开放搞活，企业生产经营活动的自主程度、经营范围远远超出了原有的空间，传统的政府行政管理只能在企业经营活动的某个阶段、某个环节上发挥一定的作用，这就迫切需要政府以企业是否需要和需要什么作为政府的职责，把经济调节、市场监管、社会管理和公共服务作为主要职能。在此次清理的过程中，阜康市编办始终把握"由''''管、收、批''''的干预型越位政府进一步向''''扶、帮、助''''的服务型补位政府转变"的原则，一方面加强经济调控管理职能，加大对市经济贸易委员会、市发展和改革委员会职能的重新审定和调整力度；另一方面清理出不该管、管不了也管不好的职能，将其都还给企业、市场、社会组织和中介机构。同时实行管干分离，将属于服务性工作或实体的交事业机构承担；切实抓好劳动就业、社会保障、教育、科技、文化、卫生、医疗、环保等各项社会事业的职能调整，将能通过市场解决的公共服务以适当形式推向市场。在依据充分的基础上共整合职能200余条，同时将该下放的权利依法下放、该取消的审批事项坚决取消，已被取消的行政许可（行政审批）项目，其行政职能一并予以废止或停止执行。将燃气用具的生产管理职能、农机制造管理职能、烟草专卖执法职能、环境统计技术支持工作、市域经济社会管理信息化工作和工农业科技推广工作等职能坚决下放到企业或转移到事业单位；取消了对广告行业、拍卖业的监督管理职能、对乡镇企业的管理职能、对农业税、牧业税、农林特产税的征收管理等职能；转变了部分职能，如将原来对流浪乞讨人员实行强制性收容遣送转变为关爱性的救助管理；将对婚前医学检查许可转变为婚前医学检查宣传教育；对大中专、技校毕业生计划分配职能转变为对大中专、技校毕业生就业指导、推荐职能等等。从而进一步理顺了各方关系，实现了向"有限责任政府"的进一步转变。
（四）从清理职能入手，合理安排部门间的职能结构
按照决策、执行、监督相协调的要求，遵循"趋向综合、宜粗不宜细"政府部门设置和职能配置的总体原则，在行政许可（行政审批）改革的基础上，对各单位现行行政职能进行全面清理，重新调整部门间的职能结构，对部分不适应现今社会发展的职能和部门交叉的职能进行适应性调整，尽可能做到职能不重复，职责不交叉；对边界模糊的政府职能严格划分所属部门，对需要多个部门完成的职能准确定位各自的权限和义务，同时注意加强部门之间的协作；将应由社会自我管理和调节的社会性事务交给社会中介组织。如按照职能归一、归口管理的原则将原市农业局承担的农村富余劳动力转移工作交由市劳动人事社会保障局承担，将原市经济贸易委员会承担的城市解困工作交由市民政局承担；又如在解决职能交叉问题方面，就科技局而言，根据国家技术监督局令第19号《农业标准化管理办法》（1991），将原科技局承担的农业、林业、牧业、渔业标准化工作交由质量技术监督局和农业、林业、牧业、渔业行政主管部门承担；根据《中华人民共和国建筑法》第四条和建设部《村庄和集镇建设管理条例》（1993）第六条，将原科技局承担的小城镇建设技术示范工作交由建设主管部门承担，根据《中华人民共和国矿产资源管理法》第六条、《中华人民共和国水法》第三十二条和《中华人民共和国环境保护法》第十一条，将原科技局承担的开展全市资源、环境等方面基础性科学数据的调查、监测职能交由国土资源、水利、环保等部门承担。还比如在确定职能分工方面，就环境噪声的管理职能而言，根据《中华人民共和国环境噪音污染防治法》（1996）第六条，确定由市环保局负责统一监督管理环境噪声，将原市环保局承担的对社会生活噪声污染防治的监督管理职能和交通运输噪声污染防治的监督管理职能分别交由市公安局和市交通局承担等等。
阜康市编办根据国家、自治区法律、法规和相关政策、文件精神，对52个市直单位的行政职能进行了认真核查，确定新增职能22项，划入职能16项，划出职能17项，补充*年机构改革遗漏的职能4项。同时进行配套改革，将中共阜康市委员会统一战线工作部和阜康市民族宗教事务管理局合署办公，实行一套人马，两块牌子；撤消阜康市经济体制改革工作领导小组办公室，组建阜康市农村工作领导小组办公室，挂经济工作领导小组办公室的牌子，与阜康市农业局合署办公；撤消阜康市国有资产管理办公室，将其职能划入阜康市财政局。通过以上措施，进一步避免了党委、政府领导交叉、重复配置和各种资源的浪费，提高了行政效率，使阜康市的机构设置、部门职能配置向"合理化"、"科学化"又迈进了一步。
三、清理市直机关行政职能的思考
阜康市市直机关行政职能虽然得到了一次全面的清理和调整，但仍需进一步优化和转变政府职能，逐步实现从"无限责任"向"有限责任政府"转变，从"管制政府"向"服务政府"的转变。为此，笔者认为还须从以下几方面努力，确保行政职能得以充分发挥，清理行政职能工作富有成效。
（一）进一步推进经济管理职能部门和部分部门的机构改革
应进一步推进专业经济管理职能部门的改革，在部门设置方面逐步减少、撤销、合并经济管理部门，在调整职能方面实现"两个转变"：从抓微观管理向注重宏观调控转变，从忙于具体事务向注重决策转变。在具体改革中，应撤消阜康市对外贸易经济合作局（招商局），将其主要职能该下放企业的下放企业，该划出的划出，从根本上逐步弱化政府直接管理企业的职能，解决政企不分的问题，使政府集中精力抓好经济社会发展战略规划和生产、流通等经济领域重大问题的综合协调等工作。
通过分析阜康市的"十一五"发展规划和城市发展总体目标，即建设成为一个"现代化的生态旅游城市"可得知，阜康市现今乃至将来也不会走重化工业城市的路子，因此，遵循"趋向综合、宜粗不宜细"的政府部门设置和职能配置的总体原则，针对科技局和农业局在农业科技工作方面的职能配置问题，可将市科技局和市农业局合署办公。也可将农业、林业、畜牧业、渔业行政主管部门综合设置，以便于统一规划、统一管理，达到使阜康市的第一产业快速发展和综合协调发展的目的。
另外，阜康市档案局（馆）（市委直属事业单位）和中共阜康市委员会党史地方志办公室（市党委直属事业机构）这两个单位的大部分业务需共同完成，一方是收集、整理资料，一方要查找、编撰资料，如合署办公，可减少协调环节，提高工作效率，实现资源共享。
（二）培育和发展规范行业和中介组织
应加快发展诸如会计、法律、审计、公证仲裁、建设监理、房地产、认证培训等中介机构以及一些行业或产业协会，把原来由政府承担的一些资格资质认定类事项或一般职能，移交给其中比较规范、诚信度较高的中介组织或行业协会来负责，减少政府承担过多的一般社会职能。可将阜康市司法局的内设机构公证处推向社会，改制为中介组织，将原市司法局承担的具体社会性公证事务交由其承担，从而进一步减轻政府负担，充分发挥市场配置资源的基础性作用。行业协会或其他中介组织在完善自律机制的同时，有关部门要加强监管，可以通过提高准入门槛或负无限责任来保证其规范廉洁的运作，并彻底割断与原来部门的直属关系，防止一部分部门权力转移到这些组织后运行失控，变成新的权力垄断工具或与相关部门形成新的利益共同体。
（三）提高依法行政的水平
实践证明，政府把法律作为履行其职责的主要依据，对于促进社会建设非常重要。*年以来，我国政府及其有关部门公布施行了、修订了一批行政法规和专门规章，如《中国人民共和国审计法》（*年2月修订）、《新治安管理处罚条例中国人民共和国治安管理处罚法》（*年3月1日施行）等等,就阜康市此次所涉及到的新出台和修订的法律法规就达10部以上。而近年来政府改革的推进，都是从上级政府开始改革，然后要求下级政府进行改革。但下级政府进行改革的内动力如何，自身是不是感到必须进行改革，并不清楚，只是按照上级要求进行改革。像阜康市这样由于形势所致，在自己条件成熟的基础上，在区、州还并未提出明确意见的前提下，自觉进行清理和配套改革的县市并不多，由此导致一些工作受到阻力。因此，国家应尽快制订政府行政职能方面的法律法规，通过法律来明确界定各级政府和政府各部门的职能。因为要建设法治政府，首先政府的职能要法定，要使政府行为必须在法定的权限内，按法律规定的方式和程序进行行政管理活动。一是办事权限合法。政府的权力依法设定，执法机关和行政机关必须依法管理社会、治理城市。实现政府机构组织、职能的法制化。二是办事程序合法。政府行为依法运作，实现国家机构工作程序的法制化。要侧重解决好决策与执行分开、立法与执法分开、管与干分开、收与支分开等方面的问题，真正做好秉公执法、依法行政。三是机构设置等方面合法。逐步把政府部门设置和撤并、内设机构设立及撤并、人员编制的增减纳入法制程序管理，杜绝随长官意志，头疼医头、脚疼医脚，随意调整。也应运用法律手段来推进改革，初步形成与机构改革相配套的行政法规体系。
（四）加强评价监督体系建设
建立社会对政府职能运行情况的评价考核机制。要将机关行政职能和政府文件（除法律规定不宜公开外）全部向社会公开，对重大决策事项、重大建设项目、重大社会治安案件、重大自然社会灾害、重大人事任免等要实行定期或不定期的公示或通报制度。要针对政府部门以及工作人员职责履行情况，制定一套严格的由社会和公众参与的评价和考核指标体系、考评标准和方法。对不满意率超过30%的单位或连续两年不达标的单位，要限期整改，并追究单位主要负责人的责任。从考核主体来看，上级考核为主，人大和人民群众的考核为辅，既考核经济指标，又考核社会指标，从而，通过考核来促使政府职能转变
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