乡镇站所管理体制调研

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乡镇是国家政权的基础，也是党在基层的重要组织机构。随着改革开放的不断深入和市场经济体制的逐步建立和完善，尤其是在农村税费改革之后，现有乡镇管理体制已经不能适应农村社会经济发展的需要。为此，哈密市编办组成调研组，对具有代表性的8个山区、平原乡镇进行了深入细致的调研。

一、乡镇行政管理体制存在的问题及对策

（一）存在的主要问题

哈密市共有乡（镇）18个（其中乡14个，镇4个），乡镇机关编制341名，实有人员416名。通过调研，我们认为乡镇行政管理体制存在以下几个方面的问题：

1．条块分割，关系不顺

在现行乡镇运行机制中，名义上实行条块结合，实际上是权力在“条”，责任在“块”。上级的各项工作任务都下达给乡镇政府，但乡镇政府又缺乏与其职能相适应的权力。条块分割，责权利不统一，削弱了乡镇行政职能，造成了许多问题，如“看得见的管不着，管得着的看不见”；有利的事大家抢着管、多头管，无利的事相互推诿扯皮，效率低下；人事管理权限分散，干部流转不畅等。乡镇站所中由市直部门直接管理的如财政所、卫生院、兽医站、国土资源管理所、水管所、综治办、司法所，大都承担着本行业的行政管理职能，无形中肢解了乡镇政府的行政职权，难以发挥应有的行政效能。

2．财政弱化，保障困难

乡镇财政是最基层的财政，是支撑乡镇政府运行的财力基础，也是国家财政的重要组成部分。乡镇财政从构成上主要分为预算内、预算外和自筹三部分。其中预算内收入大多是“吃饭财政”，只好从预算外和自筹部分来解决问题。税费改革前，乡镇预算外收入主要有两大块，即：乡统筹费和乡办企业管理费。税费改革后，取消了乡统筹费，加之大部分乡镇企业私有化，管理费用微乎其微。对于极为短缺的农村卫生、交通和计划生育等事业经费来讲，无疑是雪上加霜，必要的事业支出难以保障。虽然说，从市财政拿出一部分资金支持乡村，搞转移支付。也许能确保乡镇财政的即期平衡，但如不建立解决乡镇财政的增长机制，则仍无法解决乡镇财政的困难。

3．官多兵少，比例失调

哈密市乡镇领导职数一般都有11人左右，乡镇行政编制一般在14—28人之间，官多兵少，比例失调，真正做实际工作的人寥寥无几。如白石头乡和雅满苏镇，核定行政编制分别是8名和7名，领导职数分别是7名和5名。

（二）对乡镇管理体制改革的建议

1．在条块关系上，要继续坚持“简政放权”的方针，增强乡镇的管理协调能力，将乡镇政府建成真正的农村政权组织。理顺市乡关系，市直部门派驻在乡镇的机构，对社会服务和涉农机构，应下放给乡镇管理。以强化乡镇政府统一管理本区域政治、经济、社会发展的功能。同时，还必须按照政治、经济和社会功能分化的要求，对乡镇机构、组织进行重组，使其政治、经济和社会资源均得以有效配置。关键是要解决新老机构撤并、设置重复和门类繁多等问题。乡镇机构设置过多、过细和过于分散，既浪费资源，又不能形成规模优势，更不利于管理以及与农村产业化相适应的社会服务体系的建设。

2．实现从“管理型政府”向“服务型政府”的转变。要把乡镇政府职能转变到推动农业社会化服务体系的发展和完善、为农村经济发展创造条件、发展农村社会公益事业上来。使乡镇政府逐渐成为服务主体，立足于服务农村、服务农民、服务乡企。积极推进软环境建设，实现服务水平的全面提升。不断营造稳定的社会环境，化解矛盾，为经济建设提供了强有力的保障；不断营造优质的服务环境，为农村、农民、企业开辟绿色通道；不断营造宽松的创业环境，开创了一个全民招商引资，全民干事创业的新天地。

3．实现从“庞大型政府”向“精干型政府”的转变。“细职能，大政府”的行政体制是一种典型的计划经济的产物。它导致机构庞大、人浮于事、效率低下。因此，切实转变政府职能，实现从庞大政府向精干政府的转变，就必须建立“小政府，大服务”的新型管理体制。为适应这一需要，政府的机构设置要“精”，编制数量要“少”，机关工作人员素质要“高”，人员结构要合理，形成一个宽职能、高效率、小政府、大服务的政府行政管理模式。

4．因地制宜，撤并乡镇，严格控制乡镇编制和领导职数，减少“麻雀乡镇”。根据我市实际，可将规模较小又相邻的乡镇予以撤并。这样做一方面有利于精简机构和人员，减少财政负担，另一方面有利于区域经济的协调发展，扩大乡镇规模能促使形成生产规模，加快农业产业化步伐。合理核定乡镇机构编制和领导职数，配备乡镇领导职数不应搞“一刀切”，应根据乡镇规模大小来配备，从根源上解决乡镇官多兵少，职能重叠交叉，无人干活，效率低下的局面。

二、事业站所管理体制存在的问题及对策

（一）存在的主要问题

哈密市乡镇各类事业站所174个，现行编制2044名，实有人员2006名。事业单位分别是：财政所、卫生院、兽医站、土管所、水管所、农科农机服务指导站、农经站、林管站、文化广播站、计划生育办公室、计生服务站、综治办、司法所。通过调研，我们认为乡镇事业站所管理体制存在以下几个方面的问题：

1．设置庞杂，机构臃肿。“麻雀虽小，五脏俱全”，乡镇不论大小“七站八所”一应俱全，上级有什么，乡镇就对应什么，导致乡镇事业单位总数平均在10个左右，多者达到15个。有些事业单位规模小不符合事业单位登记条件，以至于影响到事业单位登记率。由于机构臃肿，长期造成人浮于事现象。

2．政事不分，以事代政。一些事业站所的领导观念陈旧，没有认识到事业站所在乡镇工作中的重要作用，习惯于行政管理那一套，体现不出服务性质，因此造成多数事业站所政事不分，行政化现象比较严重。一方面有些乡镇将事业单位当作自己的内设机构，如文化广播站、综治办、司法所、计划生育办公室、计生服务指导站，将事业人员当作行政人员使用，对其实行统一的目标管理，统一的报酬待遇。另一方面有的站所因自身没有经费来源而不愿独立，一独立就成了断奶的孩子，无法生存。所以对业务工作则缺乏自觉性和责任心。

3．经费不足，运转困难。调查中，反映最多的是经费问题。有些站所无任何经费来源，无法维持必要的事业支出。因没有经费制约，人员也无法实行有效管理，也无法服务基层。平常下村技术指导的开支全部自己掏，因此站所人员不愿下去。

4．量多质低，结构失调。全市乡镇事业单位在职2006人，专业技术人员所占比例不到40%。专业技术人员年龄和知识结构老化，技术人员匮乏现象更严重，无法为“三农”服务。如一个从事农业方面的站所人员有23名，无一名能用的技术人员，使用只有靠聘请。

5．职能弱化，缺乏活力。如农村合作经济经营服务管理站现行主要职责是：指导农村合作经济组织的建设；管理农村集体资产；农民负担监管。第一个职能在农村合作基金会撤销后已弱化；第二个职能在会计核算集中后弱化；第三个职能在农业税率降低后已弱化。

（二）对事业站所管理体制改革的建议

1．重新界定乡镇事业单位职能，实现政事分开。按照站所的属性和市场经济体制的要求，重新界定乡镇事业单位的职责范围。将事业站所承担的行政管理、行政执法职能收归乡镇机关，确需由事业单位承担的，一律根据有关法律法规依据委托授权。打破乡镇包办事业的旧模式和乡镇事业单位部门所有、条块分割的旧格局，把乡镇所属社会性、技术性和服务性职能交给乡镇事业单位承担。

2．重新调整乡镇事业机构设置。乡镇事业机构的设置，不能搞简单的整齐划一和强制性的上下对口，而应根据社会发展的需要和各乡镇的实际灵活设置，有建有撤。对上次机构改革中农科与农机、文化与广播的合并情况进行再次督查，防止在合并中走形式、搞变通。对撤销职能已基本弱化的农村合作经济经营管理站，将其部分尚需保留的职能划转到乡镇财政所。对职能相近、规模过小的进一步进行归并。例如，可将乡镇农科农机服务指导站、畜牧兽医站、林管站、水管所等涉农服务机构合并设置为农业综合服务中心；将乡镇计划生育办公室和计生服务指导站合并设置为计划生育服务中心；将综合治理办公室作为乡镇的内设机构。

3．拓宽乡镇事业单位的经费来源渠道。“无钱难倒英雄汉”。拓宽经费渠道可从上、下两个方面着手：对上市、乡财政根据各站所的实际情况，拔给一定的业务经费，保障最基本的业务需要。市、乡对站所的业务经费应做到不扣压、不挪用、不截留。对下扶持乡镇事业单位开展各种正当的经营活动和合理的有偿服务，引导事业人员转变观念和角色，从习惯于行政管理转变为技术服务，从等人上门转变为上门找人。如农科农机服务指导站就可开展种子、农资、农机等各种经营业务。

4．提高人员素质、优化人员结构。把好进人数量关，严格控制超编进人；把好人员质量关，对新进人员应坚持标准，要求必须具备相应的文化素质和专业技术素质，实行“凡进必考”；抓好培训关，加强对现有人员的科技培训，将人浮于事转变为人才优势，优化人员结构，加大技术人员所占比例，跟上科技发展的步伐。同时上级部门要加强对站所的业务指导培训，实行行业管理和监督检查，使站所更好地为农民服务。

5．实现事业站所“非法人”向“法人”的转变。乡镇应放权给站所，强化乡镇事业站所的法人实体地位，全权管理自身业务，自主开展业务。乡镇政府只管法人代表，不包揽事业单位具体业务。

6．做好乡镇事业站所人员定岗分流工作，切实减轻财政负担，进一步增加事业单位活力，促进农村经济和社会事业健康协调发展。大力精简乡镇超编人员，实行按需设岗，按岗定编，平等竞争，择优上岗。