村干部队伍建设问题调研
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*年和*年，市委、市政府从区域资源整合和城乡统筹发展的战略高度出发，对全市行政村进行了两次大规模的撤并调整。通过调整，全市行政村从557个合并为现在的250个村和11个农村社区。结合区域调整，全市各级党组织紧紧围绕提高村级班子创造力、凝聚力和战斗力的目标，积极探索新形势下加强村干部队伍建设的有效措施，积累一些的可贵的经验。
（一）通过“双带双培”，在较大范围内形成了“能人治村”的新格局
从*年开始，市委专门下发意见，在全市农村基层党组织和党员干部中深入开展了“带头创业致富、带领群众致富”的“双带”活动。活动中，全市各镇加大了“双带”村干部的双向培养力度，一方面坚持把村干部培养成经济能人，成为群众致富的带头人；另一方面积极把那些优秀的经营能人、致富能手培养入党，并充实到村干部队伍。经过几年的实施，全市共选拔了109名经营能人到村担任村支部书记和村主任，引导了317名村干部通过独资、参股和合伙的形式，创办了各类企业或经济实体，使农村定工干部的“双带”比例达到了41%。双带活动的深入开展，不仅给村干部队伍注入了新的生机和活力，而且在壮大村级经济实力、引导农民自主创业、扩大农村就业等方面显示了较好的成效。
（二）通过“局村挂钩”，稳定了一批经济薄弱村干部队伍的人心
由于历史原因和政策因素，经济薄弱村在全市较大范围内存在。这些村大多地理位置偏僻，资源开发慢，村级债务重，许多村一年的收入用于村干部的工资发放都不够，村干部普遍对前途感到渺茫。为了扭转这一局面，自1997—2005年，市委、市政府积极采取“局村挂钩、结对帮扶”的办法，连续启动了三轮扶持转化薄弱村工作，共发动市镇两级机关无偿支持薄弱村资金和物资9106万元，帮助薄弱村建造标准厂房5.53万平方米,修筑道路792公里,修建桥梁349座,为17550户农户接通了自来水,为10993户农户开通了闭路电视,为薄弱村新翻建了100个党员活动中心或村卫生室，还为薄弱村引进了344个民营企业，回收减少债务7919万元，盘活存量资产2600万元，村干部年终工资“白条”现象已基本杜绝。通过三轮九年的帮扶，使薄弱村干部看到了希望，树立了信心。今年第四轮扶持薄弱村工作启动时，一些薄弱村干部得知本村被列为帮扶对象，原来想辞职逃避的也不逃了，原来不愿交流调整的也愿意了。
（三）通过“两推一选”，初步建立了民主化的村干部选拔任用机制
从去年开始，我们结合村级党组织的集中换届,全面推行“两推一选”制度，即由党员直接民主推荐村支部委员候选人，由村民代表对推荐的委员候选人投信任票，再由党员大会选举产生村党支部委员会。到目前，全市已有8个镇、区近200个村通过“两推一选”顺利完成换届。通过“两推一选”，拓宽了村干部的选用渠道，使一批原来不在组织视野内的优秀人才选进了村党支部班子或者村后备干部队伍；通过党内外群众的民主推荐、评议、选举和监督，既增强了新当选的村党组织班子成员的荣誉感，又加大了在职村干部的压力和责任，使他们普遍感到村支部的工作不仅要上级满意，更主要的是要得到群众的认可。
（四）通过“公开招聘”，探索了引进“大学生村官”的新渠道
今年以来，我市横扇镇、*经济开发区和同里镇等先后通过公开招聘选用了13名村干部。同时，又根据苏州市的统一部署，从高校优秀毕业生中选拔了11名村干部。这些村干部都具有大专以上学历，其中本科学历的占到了70%以上。通过公开招聘，使村干部的选任由领导推荐向公开选优转变，拓宽了村干部的选任渠道。
二、目前村干部队伍建设存在的问题和原因分析
尽管我市这几年采取了一些措施加强了村干部队伍建设，但是，受客观环境变化的限制，特别是机关企事业单位干部人事制度改革的影响，村干部队伍建设面临的困难和问题还十分突出。经过两次行政村撤并调整，目前，全市农村共配备定工干部1039名，误工干部503名。通过对村干部队伍的层次结构分析，我们感到主要有以下三方面的问题。
（一）素质不高，结构不合理
从年龄结构看，定工干部中40岁以下的有309人，40—50岁的有595人，50岁以上的有135人，分别占总数的29.7%、57.3%、13%，年龄结构总体趋于老化；误工干部中40岁以下的有256人，40岁以上的有247人，其结构同样不太令人满意，很难担当起作为定工干部队伍主要后备和补充的重任。从文化层次看，定工干部中仅受过初中文化教育的有217人，受过高中文化教育的有374人，具有大专以上学历的有448人，其中真正具有国民教育系列大专以上学历的只有64人（包括今年新招24名大学生村官），而且40岁以下的不具国民教育系列大专以上学历的有220人，占40岁以下的定工干部总数的71.2%。而误工干部的文化结构更差，大专以上学历的只有80人，占总数的16%，初中以下的有265人，占总数的52.3%。这样的队伍现状，面对城乡统筹发展的新形势，对照建设社会主义新农村、构建和谐社会的目标，差距十分明显。
（二）后备缺乏，进口趋狭窄
近三年，全市新进的定工干部只有96人，平均2.7个村进1人,其中从误工干部递补的有34人,从大学生中招聘、经营能人和复退军人中选拔等途径引进的只有62人。近三年全市新进的误工干部也只有140人，平均1.8个村进1人。整个村干部队伍建设几乎处于停顿盘整状态，根本谈不上新鲜血液的注入。而村后备干部队伍结构更令人堪忧。目前全市纳入村后备干部范围的人选共有677人，在数量上对照与村定工干部1：1配备的要求尚缺1/3。在结构上，属于误工干部及村自用人员的有305人，几乎在村里工作的年轻人，不管学历高低、素质如何，已全部算作后备干部；属于经营能人和非公有制企业管理人员的有207人，这部分人最终能不能吸引进来尚是个未知数；相对来说，后备条件比较成熟的复退军人和回乡大中专毕业生却只有99人和20人。
（三）作风不实，战斗力不强
由于村干部队伍总体素质不高，致使实际工作中许多村党组织班子的领导核心地位没有真正确立起来，村干部在群众中的号召力和战斗力不强。突出表现为一些村干部党性不强，宗旨意识、群众观念淡薄，与农民群众逐渐拉开距离，干部怕百姓现象十分普遍；一些村干部民主法制意识缺乏，执行政策简单化，处理矛盾理想化、粗暴化，特别是面对近年来因土地征用、房屋拆迁所带来的农民上访问题的处理，许多村的干部往往束手无策，“老办法不能用，软办法不顶用，新办法不会用，硬办法不敢用”。同时，部分村干部缺少带领群众致富的真本领，面对农村经济的迅猛发展，无信息无门路无技术，在群众中的示范作用不强，失去在群众中的威信。
这些问题的存在，究其原因，用村干部的讲法，关键在于当村干部“政治上无盼头，经济上无比头，最后工作上无劲头”，具体主要有以下几个方面：
（一）岗位缺乏吸引力
在政治待遇上，突出表现为村干部的权力与义务的不对等。“上面千根线，下面一针穿”，村干部作为最基层的一级干部，面对上面众多条线和部门，项项工作要做，人人可以来管，工作的压力和辛苦程度可想而知。但随着农村改革的不断深化，各种政策的放开和搞活，村干部实际对农民群众的管理权力十分有限，工作更多地是要靠说服、引导和服务群众来体现的，是一件“苦差事”，经常会“吃力不讨好”。在经济待遇上，相对于机关企事业单位的工作人员以及非公有制企业的中低级管理人员来说，还偏低。2005年，全市农村定工干部的平均报酬为3.72万元，差不多只有机关事业单位的一半，最少的村书记只有2.29万元，相当于非公有制企业普通职工的工资水平。在保障待遇上，虽然*年全市定工干部全部纳入城镇企业职工养老保险范围，保障水平较以前有较大幅度的提高，但随着保障制度在全社会的全面推广，与非公有制企业职工相比已经没有优势，有文化、有才能的农村年轻人多数会选择往城镇、往企业发展，而不愿选择村干部岗位。因此，我们认为目前村干部后备力量缺乏，并不是才源匮乏问题，而是岗位吸引力问题，关键是如何吸引农村优秀人才。
（二）出口渠道不畅通
主要包括三个方面，首先优秀村干部的进一步发展受阻。受身份和政策的限制，村干部提拔到乡镇领导干部岗位以及进入机关事业单位的大门基本关闭。近三年全市村干部中只有3人被提拔到领导干部岗位，其中2人是开发区利用特殊政策提拔的，1人是原来镇机关占编公务员下派到村的。共有13人被交流到镇事业单位作负责人，多数也是原来镇机关下派的。其次能力平庸的村干部调整难。一方面村干部“能上能下”选拔任用机制尚未健全，对不合格村干部的下岗缺乏硬性的规程约束；另一方面，受后备人量不足的牵制以及没有正常的出口台阶，从维持现状出发，对这部分干部只能保留迁就。近三年，全市因不合格、不称职被调整到镇管事业单位当一般工作人员的村干部只有33人，相对于庞大的村干部总数来说，这是一个微不足道的数字，但对于镇级有限的安置能力来说，已经到了人满为患的境地了。再次村干部内部的正常晋升慢。按照目前的政策，村干部发展的顶峰是担任支部书记，因此，称职的村书记往往占住位置，一做就是十年、二十年，直至退休。村书记不流动，下面的村主任及其他定工干部就难于晋升递补。出口不畅通，导致的结果就是后备干部备而不用，优秀人才得不到锻炼培养。
（三）管理监督不到位
正是出于对村干部岗位的交流调整难，许多地方从主观上就放松对村干部的日常管理考核，缺乏严格的规章制度约束，缺乏有效的绩效考核机制，有点顺其自流。对好村，怕影响村干部的积极性，管理监督难于深入；对穷村，怕激发矛盾，管理监督不愿深入。再加上一些村务公开、民主管理制度的执行不到位，村民群众的监督意识不强，致使已有的制度也形同虚设，特别是一些村的村务公开的内容不全面、不具体，程序不规范、不严密，一定程度上还存在着隐瞒真实情况、应付上级检查等现象。剖析近年来我市一些树立多年的先行村典型所暴露出来的重大问题，除主观上村干部因为发展前途问题带来思想上的变化外，客观上外部管理监督的不力也是一个重要因素。
三、加强村干部队伍建设的基本思路及对策
针对上述问题，我们认为进一步加强村干部队伍建设必须坚持标本兼治的原则，按照外部环境创造和内部结构优化同步推进的思路，从村干部的选、育、督、励四个环节上加大改革探索力度。外部环境创造就是要通过在政策上开口子，提升优秀村干部的发展空间，对村干部岗位形成一种通过努力能够正常晋升提拔的导向；切实提高村干部的经济待遇，彻底解决村干部的后顾之忧，增强岗位吸引力。内部结构优化就是要通过完善村干部选拔任用制度，拓宽选人用人视野，畅开出口渠道；强化考核和监督，促进村干部队伍自身建设。具体可以从建立以下五项机制着手。
（一）着眼于提高村级班子的战斗力，健全村干部的“工作动力”机制
要从政治上切实关心优秀村干部的成长，对一些先进典型要大力宣传表彰，并积极向上争取政策支持，对年轻优秀的村干部，畅开通过内部招考进镇机关公务员编制的渠道。要启动40岁以下村干部大专以上学历培训计划，力争用2—3年时间，使全市40岁以下的村干部普遍具有大专以上学历，为年轻村干部今后解决身份或破格提拔打好文化基础。要全面提高村干部的经济待遇，加大市、镇两级财政转移支付力度，使村书记的报酬水平与镇事业单位工作人员相当。适度调高村干部养老保险的缴费标准，从总体上提高村干部的退休待遇。对部分年龄相对偏大的优秀村干部，可以按事业单位标准实施养老保险，鼓励其安心村干部工作岗位。同时，要配套建立误工干部养老保险制度。最近，我们就误工干部养老保险问题进行了专题调研，已形成初步的实施意见，估计这一问题将很快得到解决。
（二）着眼于提高村干部在群众中的公信力，完善村干部“民主选拔”机制
在群众中是否具有威信是做一个合格村干部的基本条件。村干部平时工作生活在群众中，对他们的德才表现，群众最有发言权。因此，在村干部的选用环节上必须加大群众参与的力度，完善以“两推一选”为主要形式的“民主选拔”机制。进一步明确村干部推选的标准，注重选拔年富力强的“开拓型”村干部；根据村规模大小和经济社会发展水平，合理设置村干部职数，注重选拔“复合型”干部；规定村干部推选程序，着重从经营能人、企业管理人员、复退军人、回乡大中专毕业生、优秀青年中选拔群众“公认型”干部。要充分调动参与党员参与推荐选举的积极性，通过规范的民主选举、竞争上岗，淘汰工作不称职、群众不满意的村干部，打通村干部“能上能下”机制中下的通道。
（三）着眼于改善村干部的年龄文化结构，推广村干部“公开招聘”机制
今年公开选拔大中专毕业生到村任职的初步实践表明，在大中专学生毕业就业形势日益趋紧，而现有村干部岗位又对经营能人、非公有制企业中层管理人员缺乏吸引力的实际情况下，把回乡大中专毕业生作为村干部的主要后备来源，通过公开招考的方式从中选拔一批优秀分子到村锻炼培养，不失为解决目前村干部队伍后继乏人问题的一种现实选择。要在总结今年初步实践经验的基础上，进一步打破地域、行业和身份限制，有计划、系统地面向社会上大中专毕业生招聘村干部，从而改善村干部结构，提高村干部队伍的整体素质。
（四）着眼于增强村干部的责任意识，完善村干部的“绩效考核”机制
实行目标管理，搞好考核奖惩，是调动村干部工作积极性的重要措施。十六届六中全会的召开给我们一个强烈的信号，村级工作的重心开始从主要强调经济发展向经济社会和谐发展转变，因此，必须对现有村干部的管理考核体制进行调整完善。一要实行目标量化管理。按照“细化、量化、科学化”的要求，合理确定任期目标和年度工作目标，推行目标管理。坚持定性与定量考核结合。加强分类指导，对先锋村、中间村和薄弱村干部分别制定相应的岗位目标。二要搞好民主评议。改进和完善对村干部的评议方法，对村干部的任期目标和年度目标落实情况进行公示，把村干部的日常表现情况作为民主评议的重要内容，每年组织村干部在全体党员和村民代表会议上述职，接受党员、群众的测评。评议结果要面向党员、群众公开。三要以实绩定奖惩。根据评议结果，划分出村干部的考核等级，确定对村干部的奖惩，真正做到以绩定酬，解决好村干部“干与不干一个样、干多干少一个样”的问题。对考核不称职、群众评议满意率差的的村干部，要实行诫勉谈话，连续两年评为不称职的，依法予以罢免，淘汰出村干部队伍。同时，要切实加强镇党委与村支部书记的平时工作联络。镇党委和农村工作片要分别建立村书记季度、月度例会制度，督促村干部对照年度考核目标，总结经验，分析问题，落实措施。
（五）着眼于树立村干部的勤廉作风，建立村干部的“内外监督”机制
有效的监督约束，是加强农村干部队伍建设的重要环节。一要加强村干部的反腐倡廉教育，按照最近中共中央和国务院办公厅联合下发的《关于加强农村基层党风廉政建设的意见》中提出的“六要六不要”要求，完善村干部行为规范。二要建立和完善对村干部的监督制度。进一步完善以村党员会议、村民代表会议为主要形式的民主决策制度，严格执行“一事一议”制度，积极推行重大事项决策失误责任追究制度。认真落实村党组织专题组织生活会制度，逐步推行村干部任前廉政谈话和年度述职述廉制度。三要抓好村务、党务公开和民主理财。进一步建立健全村级集体资产、财务管理制度，对村集体资产的发包要积极推行公开招标制和村民代表会议决议制；完善村干部届中和离任审计，增强村级民主理财小组的代表性和民主性，明确工作程序，健全工作制度，确保真正发挥监督作用。规范村务公开和党务公开的内容和形式，切实加强指导和监督检查。四要规范村干部公务接待活动。明确村级组织不接待党政机关工作人员，逐步推进村干部职务消费制度改革。五要建立健全村干部分片划区联系农户和矛盾调解化解责任制度，进一步强化村干部服务群众的主动性和责任心。
