社保制度调研报告

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一、开征社会保障税的相关问题

社会保障费改税是一项艰巨而复杂的任务，它关系到整个社会体制改革。为了确保费税改革的顺利进行，在实行社会保障费改税时，应对其相关问题给予高度的重视。

（一）开征社会保障税的可行性分析

市场经济的发展要求我们尽快完善社会保障制度，而现有的社会保险统筹制度已不能适应市场经济与社会发展的要求，所以应当加快建立社会保障税制的步伐。开征社会保障税的可行性主要表现在以下几方面：

首先，有广泛的社会基础。随着建立现代企业制度和政府机构改革以及医疗制度改革，加之人口老龄化的到来，社会成员的风险意识普遍增强，越来越多的人在参加商业保险的同时，迫切希望国家为其提供基本的社会保障。社会保障“费改税”后，征收具有强制性，管理具有规范性，税款具有专项返还性，能够保证所有纳税人从中受益，易为广大群众所接受。另一方面，当前，社会保障资金来源不稳定，已经成为困扰地方政府的一大难题，从而使社会保障“费改税”不会像其他“费改税”那样，因为部门的既得利益受影响而消极抵制。因此，开征社会保障税有着广泛的社会基础。

其次可靠的税源基础。经过20年的改革，经济货币化程度不断加深，我国国民收入有显著的增长，城乡人民的收入水平有了大幅度的提高。1978—2001年，农民人均纯收入从133.57元上升到2366元，增加了17.7倍。城镇居民的人均家庭收入由1981年的500.40上升到2001年的6860元，增加了13.7倍。同时，我国城镇家庭实际储蓄率水平也有很大提高，征收社会保障税的潜力相当大。根据国家统汁局统计资料表明，1985年全国城镇居民家庭储蓄率为8.9％，1990年为15.3％，到1999年上升为21.2％。2000年城乡居民储蓄存款余额6.43万亿元，2001年城乡居民储蓄存款余额7.376亿元。可见，经济的发展和人民收入水平的提高为开征社会保障税提供了稳定可靠的税源基础。

再次，有较高的税务行政效率。把现行的社会保障基金收费改为社会保障税，可以利用税务机关已经具备的健全的征收手段和严明的税收法规，多渠道筹集资金，保证社会保险基金有稳定的来源。由税务机关统一管理，还可以使该项收入法制化、公开化、规范化，节约了征收成本。

最后可借鉴的国外经验。目前，在世界上建立社会保障制度的150个国家和地区中，已有90多个国家和地区开征了社会保障税或类似税种，并在世界范围内出现了以社会保障税宋代替其他筹资方式的趋势。从现实情况看，社会保障制度越成熟与完善，电越重视用税收手段进行宏观凋控与收入调节。从开征该税种的国家来看，无论是他们征税的依据，还是征税的尺度和征收与管理的办法都为我国开征社会保障税提供了宝贵的经验。

（二）开征社会保障税的制约因素

我们必须看到，由社会保障费过渡到社会保障税，是一项极为复杂的社会系统工程，我国近期全面开征社会保障税仍受到一些因素的制约。

首先，我国经济发展很不平衡。社会保障税收制度必须与生产力发展水平以及各方面的承受能力相适应，这是社会保障制度改革必须遵循的一项基本原则。我国地区之间的经济发展很不平衡，人口分布、工资水平等差异很大，在这种情况下，如果近期在全国开征社会保障税，就难以适应各地千差万别的实际情况，会对社会经济的健康发展产生多方面的负面影响。

其次，社会保障税的特殊性也使这一税种短期内难以出台。社会保障税具有历史的延续性，一旦开征将滚动影响几代人，因而社会保障税的设计必须十分周到、严密，尽可能符合国际上社会保障制度的发展方向，减少后续改革的难度。目前，我国各地的情况十分复杂，我们的经验还不多，这是我国近期难以全面开征社会保障税的一个重要原因。

再次，由地税部门征收社会保障费，社会管理成本较高。社会保障费具有专用性和有偿性特征，其征收资料必须在税务部门和社会保障经办机构保留几十年甚至上百年，因而管理要求很高。它需要建立两套缴费单位与个人台账、两套机构、两套人马、两套计算机系统，新的税收征管模式也与社保部门管理方式有很大出入。这些都会明显加大社会保障基金管理的社会成本。据测算，开征社保税以后，将有可能使纳税人的负担率在现有基础上再提高10个百分点，这无形中就增加了政府的管理风险与压力。

第四，社保基金改为社保税后，还会提出一个问题：纳税人的权利与义务是否对称？基金缴纳者交一定费用，就可以相应地享受到社保权利；而转变为纳税人以后，权利与义务就不是一个对应关系了，这对纳税人来说，承受能力是要面临考验的。

二、我国社会保障税税制的设计问题

纳税人。根据国外通行做法，我国境内各类企事业单位、干部职工、外资企业的中方人员、自由职业者包括个体工商户均为社会保障税的纳税义务人。行政机关与国家拨款的事业单位可不作为社会保障税的法定纳税人，但财政部门与行政单位应根据行政事业单位在职人员的劳动报酬计算出来的税金，由财政部门列入预算支出，划拨给社保机构。另外，考虑到我国城乡二元结构的特点，农村收入水平低，负担能力有限，近期内，暂不把农民列入纳税人行列。可选择部分收入较高的农村地区作为试点，待时机成熟，再因地制宜，逐步将其纳入社会保障税的征税范围。

征税对象与计税依据。我国社会保障税应以纳税义务人的工资工薪收入或实际收入以及自营人员的事业纯收益额为征税对象。包括企业与非国家拨款事业单位或支付给职工的工资总额，各类职工的实际现金收入与非现金收入，以及私营业主、城镇自由职业者和个体工商户的净收入。对纳税人除工薪收入以外的其他收入如：资本利得、股息利得、利启、收入均不计人课税基数；征税对象扣除必要的抵扣项目后的余额即为社会保障税的计税依据。鉴于社会保障税是权利与义务对等、专款专用的一种特定目的税，原则上不应予以减免税。依照我国目前经济发展水平与所处的发展阶段而言，采用累退性质的带有上下限的社会保障税制是较为适宜的。一方面我国目前工薪阶层的收入相对较低，带有上下限的社会保障税不会给企业和个人带来沉重的负担，有利于个人劳动积极性的发挥；另一方面就纳税意识与对人的心理影响而言，带有上下限的社会保障税较累进税易为人们所接受。另外，从税务分析的角度看，带有上下限的社会保障税具有内在灵活性，可通过对其进行指数化，调整最低生活费收入、应税收入上限、供款率等指标来适应经济的不同发展水平与发展阶段，也保证了税收收入的稳定性。

社会保障税税目和税率。参照国际惯例，结合我国现行社会统筹项目，考虑到目前社会保障的重点，建议在统一的社会保障税制体系下，分设养老保险、失业保险和医疗保险三个税目，其他如生育、工伤保险等项目待日后时机成熟再开征；社会保障税税率的确定既要满足社会保障支出的需要，又要考虑到目前企业与个人的负担能力，并且不宜与当前各项缴费率水平相差过多，以便于制度转换与衔接。同时，我国作为一个发展中国家，目前社会保障水平还不宜过高，具体税率应根据我国现阶段居民平均支出水平测算养老金和失业金等支出的需要，并参照现阶段各地区、部门统筹这几项社会保险费实际情况，综合计算确定。建议我国社会保障税采取分项比例税率，养老保险税率：单位按工资总额的20％，职工按工资总额的5％；失业保险税率：单位按工资总额的2％，职工按工资总额的1％；医疗保险：单位按工资总额的11％，职工按工资总额的2％。

社会保障税征收管理。社会保障税宜确定为地方税，实行属地征收的方法，由地方税务局征收管理，税收收入经地方财政按时足额转到社会保障机构，专款专用。同时，参照国际惯例，采用“申报纳税”和“源泉扣缴”相结合的征缴办法。对于各类企事业单位纳税人可实行自行申报的办法；对于在职职工可由企业在支付工资、薪金时实行代扣代缴；而对于自由职业者则由业户通过一些中介组织会计师、律师事务所等的帮助进行申报纳税。