腐败体制调研报告
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一、概述
腐败，是指国家公职人员违反纪律，法律和道德规范，滥用职权，谋取私利，危害社会的一种畸形的政治行为和政治现象。当前腐败问题已成为困扰我国发展的一个大问题。据中国国情研究中心最新公布的研究报告指出，1999年至2001年，仅从正式公布的数字统计，中国公共机构因腐败造成的损失高达13000亿元人民币，约占中国去年GDP的14.9%。十六大提交的工作报告中指出:2002年全国处分党员846150人,开除党籍的领导干部137711人,处分县级领导干部28996人,处分厅局级领导干部2422人,处分省级领导干部98人。从以上数据中可以看出，腐败现象滋生蔓延的势头并没有得到有效的遏制，有愈演愈烈之势，惩治腐败已经是刻不容缓，究竟如何才能有效地遏制腐败呢?必须从体制上找出腐败产生的根源才能很好地治理腐败，而体制的因素在其中起着极其重要的作用。
二、腐败产生的体制成因
腐败的成因是多种多样的，既是现代经济发展中的产物，更是中国社会转型过程中中国特有的体制性缺陷造成的。一个不健全的体制可以使人变坏，而一个健全的体制可以使坏人不能做坏事，从此意义上讲，体制性腐败是一切腐败的根源。
（一）政治体制成因
1、民主建设滞后，权力过分集中。权力过分集中是我国政治体制的重大弊端。邓小平同志曾对此进行了精辟的分析，他说：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委、党委的政治权力往往集中于党委书记，特别是集中于第一书记什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成个人领导。各国各级都不同程度地存在这个问题。权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等。”由于权力的过分集中，在市场经济条件下极易导致权力的滥用，主要表现在以下几个方面:
第一，民主集中制很难起到约束领导干部特别是主要领导干部的作用。在相当多的地方和部门，民主集中制只是一种徒有虚名的形式，党政一把手往往控制着一个地方、一个单位、一个部门的人、财、物大权，副职和下级难以用正常的民主集中制原则监督其实施，极易导致特权特别是党政一把手的腐败。
第二，党政领导体制中，民主制约因素相当脆弱，特别是党政公务活动透明度差，公开程度低，领导机关决策和权力运转过程，处理政务的程序和结果往往是处在一种封闭成不公开的情况下，民主监督很不健全，极易导致少数握有实权的人走向腐败。
第三、干部任免的封闭化和神秘化成为产生腐败的重要因素。我国当前党政干部基本是沿袭了任命制，这种制度缺乏民主程序和公开监督，难以保证其最终结果的正确性和合理性。在封闭的状态下，这种程序和要求往往成为少数知情者的秘密，甚至会被个别别有用心的人随意取舍。其结果不仅导致了卖官买官，边腐边升等腐败问题的发生，而且往往容易造成上下级之间的人身依附关系，在干部中形成层层关系网，成为腐败的保护伞，最终成为开展腐败斗争的最大障碍。
2、监督机制不健全，监督乏力。我国现行监督制度的监督类型很多，但从监督的效果来看，还很不理想，主要原因是监督机制不健全，对权力缺乏有效监督和制约，成为导致腐败问题滋生蔓延的一大因素。目前我国的监督体系包括各级人大对一府两院的监督和法律法规实施情况监督；政协和各派，工商联对于执政党和政府的监督；党内监督和行政监督；舆论监督和群众监督等。除各级人大外，其它监督机构一般来讲其权限小于被监督者，并处于受制于被监督者的地位，致使监督机构不敢监督，不愿监督或者不能监督，其作用不能充分发挥。各类监督类型之间没有形成也不可能在整体上形成合力，处于一种各自为战，画地为牢的状态，有时甚至相互扯皮、相互否定。舆论监督和群众监督缺乏严密法制保障，监督者检举某领导的腐败行为时由于缺少应有法制保护，往往承担着受到打击报复的风险甚冒着生命危险，致使监督者不敢监督。
（二）市场体制原因
当前我国正处在社会转型时期，即由计划经济体制向市场经济体制转变，市场经济具有自主性、开放性、平等性和竞争性等特征，这和计划经济的命令性、计划性、统一性、单一性的特征是相互矛盾的，这种体制上的磨擦给腐败的滋长提供了一个体制真空和体制错位，而不完善的市场经济体制使腐败得以滋长和蔓延。市场经济体制的不完善主要表现在：
1、竞争机制的不健全。公平的竞争是市场有序化的前提，没有公平竞争，市场就会混乱。当前的情况是竞争规则不公平，市场中充满着挥舞着行政大棒的垄断性公司，它们利用垄断地位，欺行霸市，形成既得利益集团，破坏了公平竞争，谋取非法利益。结果形成了政策性垄断集团和地方主义保护势力盛行，从而诱导腐败的产生。
2、企业经营机制的不健全。我国目前情况下，在企业改革过程中对经营者行为的约束和控制方面机制不健全，结果造成经营者明里暗里侵吞企业所有者的财产，经营者以各种方式的受贿、挥霍、出卖所有者利益来获得自己的利益，他们甚至不惜造成企业亏损，来实现个人利益的最大化。
3、收入分配的不公，分配机制不健全。经济发展的不平衡，致使收入分配的差距在拉大。个体户和私营企业业主的收入迅速增加。而我国公职人员历来实行低薪制，相比之下，党政干部收入明显偏低。面对社会上纷纷出现的“大款”和奢侈的生活方式，使某些国家干部们觉得优越感丧失了，公职人员产生贪利之心，导致腐败屡禁不止，对勤政廉政势必造成困难。
（三）司法体制成因
腐败的产生和法律体制不健全是密切相关的，在一些法制完善的国家腐败现象一般是不严重的，而法制不健全的国家腐败现象则非常严重，因此法律体系的健全就显得十分必要。现行的中国社会存在的腐败现象原因，从法制角度看，主要有：
1、法制建设不完善。改革开放20多年来，法制建设虽有了很大的发展，但就反腐倡廉来讲，法制建设还处于一种滞后的状态，反腐倡廉的法律体系还不够完善，实践中可操作性差，实施效果不甚理想。如查处贪污受贿和巨额财产来源不明，就缺少财产申报法的帮助。另外一个问题就是制定的法律法条规定的过于宽松。如刑法规定的贿赂范围仅限于财物，其他利益和需求不列入贿赂范围。而国外贿赂范围不仅规定了财物，还包括一切利益，无论是既得利益还是约定取得的利益，无论是利用现在的职务还是将来的职务都可以构成犯罪。
2、执法和司法不严。司法腐败是最严重的腐败，它使人民群众失去了最后一道安全屏障，丧失了对法律的信任和尊敬，目前我国存在的主要问题是：一是案件被举报后查处时间长，打击不及时，甚至不了了之，被冷处理掉了；二是惩处的法律刚性不足，弹性过大，不足以起到惩戒作用；三是在惩处中抵制不正当干扰能力弱,宽严不一，是非不明;四是查处程序多家插手，职责中有交叉也有空白，有时使腐败分子逍遥法外；五是一些执法人员经不起利益的诱惑，更有甚者是主动出击，以权谋私，贪赃枉法，近年来一批反腐官员在反腐工作中自己成了腐败分子。
3、腐败的法律成本低。腐败行为受到处罚的危险性，也就是腐败的成本问题在我国是非常低的，腐败行为受到惩罚的危险性越低，腐败行为的发生率就越高，反之发生率就越低。长期以来我国犯罪率高，定罪率低也是一个突出的问题，腐败犯罪由于犯罪主体和犯罪形成特殊，实际定罪率更低。这就意味着因腐败犯罪所获得利益的腐败分子承受的风险反差巨大。在膨胀的贪欲和侥幸心理支配下，一些腐败分子更加猖獗。
三、防治腐败的体制对策
在新形势下，要从根本上遏制腐败，关键是要加强政治体制、市场经济体制和司法体制的改革和具体实施。现代社会的反腐败经验也告诉我们:越是制度严密的地方,管理的漏洞越小,敢于腐败的人就越少。因此,必须继续深化体制改革,建立健全各项制度，减少和杜绝腐败机会,惩处和打击腐败行为,从而有效地防止腐败。
（一）依法加强对权力的制约，建立有效监督制度和机制
权力不受制约,必然会被滥用,必然会导致腐败和罪恶。绝对的权力,必然会产生绝对的腐败。这是被人类历史证明了的规律。对此,法国资产阶级启蒙思想家孟德斯鸠早就说过:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。从事物的性质来说,要防止滥用权力,就必须以权力制约权力。”要消除腐败,防止权力被滥用,必须做到：
1、权力的配置要合理。
首先，合理配置权力，建立有效制衡的机制。这要求:国家的权力要分开，一是在国家机关内部,国家权力被分成立法权、行政权、审判权和检察权,分别由国家权力机关、行政机关、审判机关和检察机关掌握,各个国家机关应该各司其职、各负其责,在宪法和法律规定的范围内严格依法办事;二是中央和地方国家机构的职权要合理划分,属于中央的职权,地方不能越俎代庖,属于地方的事情,中央不能包办。
其次,我们在制定每一部法律或法规的时候,都应当考虑该法律或法规赋予某个机构的权力是否恰当,是否实现了权力的合理配置。当权力过分集中于某个机构时,是最容易导致该机构滥用权力产生腐败之时。
再次,在一个机构内部,在权力具体分配到个人时,也应注意权力的合理配置。如果当一个机构内部的权力过分集中于某个人手中时,也会最容易导致这个人滥用权力,走向腐化堕落。
2、要以权力制约权力。
以权力制约权力最早是由资产阶级思想家提出的,也最先运用于资本主义国家，“三权分立”使立法权、行政权和司法权三种权力保持互相牵制、互相平衡的关系。在我国,国家的一切权力属于人民,国家最高权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会,国家权力机关高踞其它国家机关之上，国家机关都由人民代表大会产生，不可能产生像实行“三权分立”国家那样的互相牵制,互相平衡的关系。以权力制约权力体现在国家权力机关对行政机关和司法机关的监督上。但是长期以来,由于我们国家对民主法制建设的重视不够,人民代表大会制度还不完善,使我国宪法规定的人民代表大会行使对行政机关和司法机关的监督权流于形式。为此全国人民代表大会及其常务委员会应设立专门的监督机构,组织专门力量,对其它国家机关的工作进行监督；要尽快制定《国家监督法》,进一步健全法制监督体系,通过国家监督法的制定和颁布,更充分地发挥各级权力机关的监督职能,更进一步地理顺各监督体制之间的相互关系,从而使我国的监督体系规范化、制度化。
（二）完善社会主义市场经济立法，建立现代企业制度，理顺分配关系
由于市场经济立法的不完善，导致市场经济体制下腐败的现象屡禁不止。因此，从完善社会主义市场经济体制上杜绝腐败，必须做到：
1、加强市场经济立法。市场经济是法制经济，市场经济的法制不完善是当前社会上许多腐败现象的滋生蔓延的原因，加强市场经济立法，特别是加强市场主体立法、市场秩序立法、突出制定和完善证券市场、房地产市场法律规范，防止市场主体通过行贿受贿等违法手段破坏公平竞争，谋取非法利益。同时要完善国家宏观调控立法，防止政府管理部门滥用权力以及对企业乱收费、乱摊派等腐败现象；对一些过渡性措施也要有法律加以明确，使腐败分子无空子可钻。
2、加快建立现代企业制度，加强对国有企业监督约束。要在产权改革的基础上，把企业内部所有权、经营权、监督权三权分立，互相制约制度的机制真正落实，使企业确实从传统的行政附属物转变为自主经营，自负盈亏，自我约束，自我发展的法人实体和真正的市场竞争主体，从体制上解决国有企业“内部人控制”问题，防止由于企业内部权力过分集中，完善经理革新制度，发挥其激励约束功能。与此同时，通过国有企业派出稽查特派员和国有资产股权代表等。加强对企业财务管理和资金运行的监控，实行国有资产产权人格化，防止国有资产流失和腐败现象滋生。
3、理顺分配关系，减少分配不公带来的心理失衡而引发的腐败。首先，要加强对收入分配的宏观调控，坚决保护合法收入，取缔非法收入，整顿不合理收入，调节过高收入。其次，要加强对国有垄断行业的宏观调控。制定垄断行业职工收入指导线，清理整顿行政垄断行业不合理的工资和收入，查处不合法的工资和收入。对垄断行业征收垄断税，引入竞争机制，消除垄断利润；第三，建立对公务员的激励约束机制，在以后增资中，划出一大部分，与现行的公税金合在一起作为公务员的廉洁保证金，按日记入个人帐户，至退休或正常离职时，一次性提取；如发现违纪违法，则视其情节，部分或全部没收上缴国库。
（三）努力健全和完善反腐败法制体制
改革开放以来，我国反腐败法制建设已经取得了很大的进展，但是从依法治腐和完善反腐败法制的要求来看，反腐败立法执法工作还需进一步完善。
首先，制定廉政建设基本法。廉政建设是一项宏大的社会系统工程，要加强廉政建设，为使全国和全国人民从党的性质和国家的根本制度的高度来认识廉政建设，有必要制定一部统一的《廉政建设法》，以作为廉政建设方面的基本法。
其次，健全预防性规章。廉政建设立法要立足于治本，当前应加强事前的积极预防和树立廉明政风的方法。从廉政建设较有成就的国家来看，这些国家无不在法律中针对公务人员可能的腐败而制定种种预防性规范，对公务人员行使权力的范围作出明确界定，要尽快出台《公务员法典》，《国家公职人员财产申报法》和《国家公职人员日常行为规范法》，并完善行政程序法等。
最后，从廉政建设的要求来看，有关惩治贪污贿赂的法律法规还需进一步完善内容，制定反贪污特别法作为惩治国家公职人员利用职务之便贪污犯罪的权威性法典，进一步完善肃贪惩贪的内容，明确国家机关及其工作人员权力运行的轨道，规范国家公职人员的行为，而且要建立一种严密的监督机制，用法律来保障对国家公职人员各种监督的真正落实。
（四）严格廉政执法，是反贪治腐的根本保证
法律法规制定出来，倘若实施不力，处治不当，惩治不严，则其后果比没有法规更糟。腐败现象之所以屡禁不止，愈演愈烈的重要原因之一就是有法不依、知法犯法、对贪污贿赂、玩弄权术、执法打击不力惩处不严。因此要遏制腐败，则须铲除腐败之根源，严格执法，依法办事是途径。执法机关能否严格依法办事，杜绝贪赃枉法，关系到反腐败斗争的成败。为此，一定要切实加强执法队伍的建设，引进竞争机制，通过严格的考试、招聘、淘汰、考核、培训、录用等制度，以提高执法人员的政治、业务素质和职业道德水平，建立高效、廉洁的执法队伍，尤其是各级领导干部要带头严格执法，依法办事，坚决克服执法的随意性、片面性、更不能徇私枉法，以权谋私。国家应在执法机构的人员及其素质、经费、装备上给予必要支持和保证，要健全适应社会主义市场经济需要的执法机构。建立一套对不严格执法和滥用执法行为的追究制度，以保证反腐斗争的顺利进行。
总之，体制缺陷是腐败的滋生地、体制如果出现了漏洞，腐败将是无法避免的，即使是高尚的人掌握了不受约束和监控的权力，也难免产生腐败，更不用说是通过许多非程序而进入权力层的思想品质不高的官员了。为抑制腐败。我们必须在体制方面加大改革力度。
