社会中介组织管理问题调研

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社会中介组织是指介于政府与企业之间、商品生产与经营之间、个人与单位之间，为市场主体提供信息咨询、培训、经纪、法律等各种服务，并为市场主体从事协调、评价、评估、检验、仲裁等活动的机构或组织。它是市场经济体系的重要组成部分，是沟通企业与市场、企业与国家之间的桥梁与纽带，其发展与规范程度，是市场体系发育成熟的重要标志。我国的社会中介组织是随着计划经济向市场经济转轨的过程而逐步发展起来的。党的十五大报告提出：“把综合经济部门改组为宏观调控部门，调整和减少专业经济部门，加强执法监督部门，培育和发展社会中介组织。”第一次以党内最高文件明确培育和发展社会中介组织。此后，我国社会中介组织得到蓬勃发展。但是，由于我国社会主义市场经济体系不够完善，法律制度建设相对滞后等原因，在社会中介组织繁荣发展的表象下，掩藏着一些不容忽视的问题，严重影响了社会中介组织的发展，影响了中介组织桥梁纽带作用的充分发挥。

一、社会中介组织发展中存在的主要问题

（一）组织架构不规范

由于我国中介组织发展是在计划经济向市场经济转轨的过程中随政府职能转变而逐步建立发展起来的，一些中介组织不可避免地带有某些官方色彩或行政命令的痕迹。例如在资产评估行业，由国有资产管理部门授予资格的有3000多家，基层执法类中介组织在上海市有近百个，且均分布在政府所属的经委、建委、商委和交通局等部门。会计师事务所、律师事务所等其他中介组织也存在这类现象，带有官办、半官办、官民合办的色彩。按市场经济规律的要求，政府部门不应设立中介组织，中介组织也不应依附于政府部门，否则，中介组织难以避免行政命令的干扰，中介组织难以客观公正地履行职能，影响当事人合法权益的保护，损害中介组织的权威和形象。

（二）职能定位不准确

中介组织的职能定位，应依据其工作性质和在市场经济中的地位、作用决定。但奇怪的是，一些中介组织从成立时起其职能定位即不明确。其原因一是机构改革中一些政府部门对大量、具体本应转移给中介组织的执行政策职能、社会监督职能不愿意、不舍得移交，造成中介职能不到位、受政府行为的制约；二是一些中介组织习惯于依靠权力处理问题，而不是以非行政权力的方式来解决公共事务和经济交往中的问题；有的中介从业人员，从政府部门转移过来，一时未能消除权力意识的影响，、未能树立市场意识和服务意识。工商部门与消费者协会的关系较明显地体现了这一现象，目前消协办公场所仍依附工商部门办公场所，在基层单位，消协工作人员仍由工商部门统一管理、使用。

（三）从业队伍不整齐

虽然我国制定了一些法律法规，规定了一些中介行业的从业资格和准入制度，但是由于历史的原因和制度缺损，加上近年中介组织的迅速发展，中介从业人员素质良莠不齐。比如取得律师资格必须通过号称“天下第一难”的律师资格考试（司法考试），要成为执业律师还必须经过律师事务所一年的见习期，经培训后才能上岗。但在我国律师制度发展初期，由于法律人才紧缺，出现了特邀律师、兼职律师等人员从事法律服务，在《律师法》颁布后，这种现象没有得到有效的治理，一些退休人员、国家公务员仍以特邀律师、兼职律师、法律服务工作者的名义从事着法律服务工作。由于这些人员的特殊身份，对其管理难度更大，加剧了行业的不正当竞争。

（四）服务收费不合理

社会中介组织以其从业人员掌握的专业知识，为社会提供服务，从而收取合理的费用，这是实现中介组织自我发展、维护中介从业人员队伍稳定的必要保证。由于我国社会中介组织的复杂性，中介组织收费不合理有以下不同的表现：一是某些与政府部门联系比较紧密的中介组织，倚仗政府部门的权力任意抬高收费，有的甚至将收费作为政府部门的“小金库”，成为政府部门变相的“乱收费”，严重损害群众利益；二是一些竞争相对激烈的中介行业，从业人员为招揽业务，竞相压价，严重损害从业人员自身利益和行业利益；三是行业主管部门制定的收费标准不明确、不合理，一些中介服务行业以前作为履行政府职能的机构，国家给予经费保障，随着与政府部门脱钩，其经费来源没有保障，完全依靠自收自支，在这种情况下，仍沿用以前的标准，势必严重制约中介组织的发展。

（五）执业环境不公正

社会中介组织是独立的市场主体，它与其服务对象是一种平等的契约关系，虽然它必须为其服务对象的利益工作，但二者绝不是一种附庸关系，中介组织及其从业人员必须在法律框架内维护当事人的利益，遵守“游戏规则”。但在社会上很多人看来，既然中介组织收取了服务对象的费用，就必须无条件地服从服务对象的利益。在这种压力下，“中介”难以做到“中立”，有时为了让顾客满意而不得不出卖自己的职业尊严，律师向法官行贿、会计师做假帐等违法违规现象也就不可避免地发生。有人甚至认为证券市场上的虚假信息披露其罪魁祸首在各类证券中介组织，像这种本末倒置的观点，其根源正在于对中介组织的偏见。试想一下：如果法官能维护司法公正，律师有必要为不让有理的官司输掉而向法官行贿吗？如果不是上市公司为了欺骗广大投资者，会计师又有什么必要做假帐？中介组织出现违法违规执业行为，其本身当然应负相应法律责任，但我们不能否认执业环境不公正是引发中介组织违法违规的根源之一。

二、加强中介组织管理的对策建议

（一）充分发挥市场机制作用，鼓励公平竞争

一是要按照市场经济规律要求，加快政府职能转变，将本应由中介组织履行的社会职能彻底向中介组织移交，切断中介组织与政府部门的母体联系，使之成为真正的市场主体，而不能再凭借其与政府部门的特殊关系在市场中取得不正当的利益；二是要在政府部门和公共部门大力推行公开招标、采购制度，对经济鉴证类中介机构在从事与公共利益有关的业务事项如国有资产、国有土地评估拍卖、公共工程招标和政府采购时，政府有关部门不应采取个别或少数人决定中介机构的办法，而应根据中介机构信誉、资质等情况采取招投标办法解决，以避免政府工作人员与中介人员相互勾结损害公共利益的行为，也能有效避免中介组织为争夺业务而向国家工作人员行贿的情况。

（二）健全监督管理体系，加大处罚力度

健全监督管理体系，首先要建立健全中介机构执业准则和标准体系，严格准入条件，把好从业人员入口关；其次要明确监管职责，要赋予行业自律机构和政府专门监督机构以业内处罚和行政处罚的权力，行业自律机构和政府监管机构要对中介组织执业情况进行经常性的监督检查，以及时发现问题并进行处理；再次要完善处罚机制，作为独立市场主体，中介组织具有独立的责任能力，其行为超越了法律设定的界线时，必须对其行为负责，这一后果不仅包括行政处罚、行业处理，还应包括民事赔偿甚至刑事处罚，要建立和完善中介组织执业风险责任机制，其民事赔偿不应仅仅是补偿性的，而应是惩罚性的，只有这样才能促使中介组织提高管理水平，严格规范行业行为。

（三）加强职业道德建设，倡导诚信执业

行业监管机构要加强对中介机构的资质管理，确定中介机构的资质等级和执业资格，建立中介机构信用档案，并向公众和社会开放，加强社会舆论对中介机构的监督，对失信、失真、失公的中介机构和严重违法的中介机构和个人坚决实施市场禁入制度。