退耕还林执行情况调查

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主任、各位副主任、各位委员：

根据市人大常委会*年工作要点安排，五月下旬，市人大农工委在人大副主任李璞珊的带领下，组织了部分乡镇人大主席，对*年以来全市《退耕还林条例》（以下简称《条例》）贯彻执行情况进行了为期十天的调查，调查组采取了听取单位汇报，查阅档案资料，走访退耕农户、实地察看现场等形式，先后在市检察院、林业局、审计局、源潭镇平湖村、忠防镇沙坪村、晓峰村、坦渡乡前进村、定湖镇、红旗村、新湖村、大和村等单位及陈小兰等7个造林大户进行了走访调查，并察看了大小班点13处（大小班是验收过程中设制的单位）。现将调查情况报告如下：

一、基本情况

全市共有林业用地132.6万亩，占全市国土总面积260.8万亩的50.6%，属湖南省重点林区县（市），也是岳阳市三个重点林区县（市）之一。2001年11月经省、岳阳市批准，*市被列入全省退耕还林项目县（市）。①从*年—*年省林业厅共安排*市退耕还林计划17.4万亩，通过检查验收从*年—*年全市实际完成计划内退耕还林任务17.4597万亩。其中：退耕地造林5.8万亩，宜林荒山荒地造林11.6597万亩，占计划任务的100.3%，整个退耕还林范围涉及到了全市26个乡镇、场、286个村、6875户，5万余人，设制造林小班26790个。②从*年起到*年止全市共向5万余人发放补助粮食405万公斤，兑现退耕还林补助资金5073.5万元。其中：造林面积补助4238.5万元，种苗补助835万元。二、工作成效退耕还林工程是国家为了改善和恢复生态环境，减少水土流失，调整农业产业结构，促进农民增收的一项生态建设工程，富民工程和德政工程。六年来，其工作成效，主要表现如下：

（一）政府高度重视，制定了具体工作规划和措施。

*年以来，市林业局在上级主管部门的具体指导下，在市委政府的正确领导下，把实施退耕还林工作作为全市生态建设的重点来抓，制定了以退耕还林为主的《*市退耕还林工程实施方案》，出台了相关政策措施，采取了全面规划，分步实施，重点突破，整体推进的办法，以区域为单位突出生物措施实行综合治理。

（二）深入宣传发动，调动了农户造林积极性。

退耕还林是一项功在当代，利在千秋的富民工程，也是一项涉及千家万户的系统工程。为了充分调动广大干部群众退耕还林的积极性，林业主管部门。一是通过广播电视、报纸、标语、墙报等途径，采取了印发宣传册，出动宣传车等不同形式，将国家的退耕还林政策宣传到了千家万户。形成了干部群众积极参与退耕还林的浓厚氛围。二是通过对比算帐和政策兑现的方法，使大部分林农实现了“要我还林”到“我要还林”的转变。扶持了一批林业大户，为退耕还林工程实施创造了较好的环境。

（三）建立了专项制度，兑现了造林补助。

严格兑现造林补助是搞好退耕还林的关键，在退耕还林补助兑现中，源潭镇、坦渡乡、定湖镇等农户反映市林业主管部门基本抓住了四个关键环节：一是实事求是，认真复核面积。在兑现补助前，工作人员先深入到村组退耕户的山头地块，对其面积进行认真的丈量复核，然后验收兑现补助；二是公开公正，张榜公示。在面积复核验收后，按照张榜公布的要求，将林农退耕还林面积和退耕还林补助以村为单位进行张榜公示，接受群众监督，直到群众无争议后，再按政策兑现补助；三是建档立卡，完善兑现资料。按照统一的表、证、卡、册样本，建立了比较规范的退耕还林档案资料；四是对退耕还林资金通过银行一卡通直接发放到退耕户手中，基本避免了克扣和挪用现象。

（四）调整了农业产业结构，增加了农民收入

从*年—*年实施退耕还林工程以来。①通过退耕还林项目实施，为全市退耕农民共争取了国家退耕还林补助资金5073.5万元，补助粮食405万公斤，增加了部分农民的直接收入。②通过退耕还林项目实施使部分农村劳动力从坡耕地的低产农田中解放出来，转向种养殖业、农产品加工业及劳务输出等产业，加快了农村产业结构调整，提高了部分农民的间接收入。

（五）落实了管护责任，巩固了退耕还林成果。

调查反映，市政府及林业主管部门在退耕还林工程实施过程中，把加强管护作为巩固退耕还林成果的重要工作来抓。在退耕还林区，实行全面封山禁牧，普遍采取了分户管护与统一管护相结合的办法，明确“谁退耕、谁还林、谁抚育、谁管护、谁补植补栽”的责任。对未及时抚育补植，造林质量不合格的暂缓兑现补助，直至核减或取消计划面积，这一措施出台，加强了造林户的责任，较好地巩固了退耕还林的成果。

三、存在问题

由于对《条例》和相关林业政策的部分内容在理解上的差异以及经验不足，管理不善等方面的原因，在具体实施操作的过程中，还存在一些值得注意的问题，主要表现为：

（一）执行政策有偏差

调查发现，退耕还林工作，在统筹规划、操作程序、造林比例配套、种苗的采购发放等方面，随意性较大。具体表现为：1、退耕地计划指标安排不合理。《条例》第18条规定：“退耕还林必须依照经批准的规划进行，未经原批准机关同意，不得擅自调整退耕还林规划”。而我们在坦渡乡和定湖镇调查时，发现部分乡镇在落实退耕还林计划时，没有经过批准机关同意，擅自调整退耕还林计划，有的实行计划指标平均分配。2、计划指标报批程序颠倒。按《条例》第20条和24条退耕还林规划方案报批程序和合同签订内容，操作程序应该是：规划设计—报批—实施—验收。而在实施操作中是：实施—验收—规划设计—报批。由于程序颠倒，导致了有的退耕地农户，实际造林面积大于计划安排的面积，而只有部分面积进入了计划笼子，还有部分面积没有申报计划。有的宜林荒山荒地造林，按作业设计和合同规定不能纳入计划面积申报的而占用计划指标向上申报了。到目前为止，全市共有6000多亩已退耕地造林没有得到批准计划指标，这种现象在某种程度上影响了造林农户的积极性。3、验收造林比例配套没有到位。《条例》第23条第一款规定：“退耕土地还林营造的生态面积，以县为单位核算，不低于退耕土地还林面积的80%”。省有关退耕还林政策要求退耕地造林与宜林荒山荒地造林，必须按1:1配套，而我们在调查时发现，部分农户在验收过程中，基本没有荒山配套，有的是采取异地调节荒山，实施配套验收，特别是前期尤为突出。4、种苗的采购发放不规范。调查中反映：①种苗采购未按《条例》第25条要求运作，为农户提供种苗渠道和程序不很规范。②少数工作人员利用职务之便采取开假调拨单，设立假种苗户，违规套取种苗款。

（二）本级财政投入不到位

《条例》第45条规定：“退耕还林地方所需检查验收，兑付等费用，由地方财政承担。中央有关部门所需核查等费用，由中央财政承担。”岳办[2003]85号文件规定：“各县市区、财政要安排一定的经费给林业乡镇等部门，经费来源由各县市区政府统筹考虑，原则上县（市）区林业部门每亩补助10元”。据调查统计，从*年—*年以来，市财政应给林业部门退耕还林配套工作经费157万元（15.7万亩×10元），但因市财政困难，至今分文未配套。本级财政投入不到位，给退耕还林工作在实施中带来了一定的困难。

（三）专项经费管理不严格

《条例》第44条规定：“退耕还林资金实行专户储存，专款专用，任何单位和个人不得挤占截留，挪用和克扣，任何单位和个人不得弄虚作假，虚报冒领补助资金和粮食”。在市林业局、审计局、检察院及部分乡镇林业站调查时，退耕还林项目经费管理不够严格。①挪用截留专项经费。市审计局审计中反映，*年—2005年林业部门违规挪用专项资金303778元作工作经费。桃林镇政府收取退耕还林办公室拨付的补助资金154372元，但实际只发放100945元，截留53427元。②套用专项经费。<一>《条例》第41条规定：“兑现补助粮食，不得折合成现金或者代金券，供应补助粮食的企业不得回购退耕还林补助粮食”。市审计局审计时发现，部分粮食供应企业却违规回购退耕还林补助粮食。如定湖镇粮食收储公司2003年—2004年回购补助粮食348150公斤，单价90元/每百公斤，折合现金313335元。<二>少数工作人员利用职务之便，采取合伙作弊，弄虚作假，虚报冒领的办法，套取了退耕还林补助款和种苗补助款。③代扣代领专项经费。调查反映，退耕还林专项补助经费发放过程中，尽管林业部门把关较严，实行银行一卡通直接发放到农户，但部分乡镇、村组仍存在代扣代领现象。

（四）后续管理不到位

岳办[2003]58号文件，规定：“退耕还林要加强后续管理，实行规模连片，集中经营，确保‘退得下、还得上、稳得住、能致富、不反弹’，巩固退耕还林成果”。我们实地察看时，全市退耕还林的后续管理还存在一些问题。一是林地安全隐患大。忠防镇丁畈村七行组造林大户骆国平造林170多亩，目前最大的心病是怕火灾和冰灾，担心稍有不慎所有的心血付之一炬。二是重造轻管现象比较严重。部分造林户片面追求项目计划，造林面积大，管护质量差。表现为抚育不及时，成活率及保存率偏低，有的退耕地还林的开始在复耕。例如源潭镇长源村300多亩退耕地还林基本复耕。三是管护措施不力。在退耕还林后续管理中，对退耕农户没有建立具体的长效约束机制。

四、建议意见

退耕还林是一项复杂的系统工程，政策性强，涉及面广，技术要求高，关系到千家万户退耕农户的切身利益，也影响到生态建设的质量和可持续发展。加上其巨大的投资量，时空跨度以及工程收益的特殊性，如果不加强管理，将会影响工程的进展，难以实现“退得下、还得上、稳得住、能致富、不反弹”的要求。我们认为，要巩固退耕还林成果，必须严格依照退耕还林的相关政策法规，结合本地的实际情况认真研究解决过去工作中存在的问题，因此我们建议：

（一）加大财政投入力度，确保退耕还林所需工作经费。年各级对退耕还林工作检查验收工作量大，涉及面广、时间长。全市所有的造林小班都要跑到，验收所需经费开支较大，而过去这些年，林业部门在市财政没有任何支持的情况下，冒着风险挤挪专项经费和自筹资金开展工作，挫伤了林业工作者的工作积极性。市政府要按有关政策加大对退耕还林工作经费投入，确保林业主管部门依法依规开展工作。

（二）加大财务监管力度，确保退耕还林经费专款专用。这次调查市检察院和审计局退耕还林项目反映在财务管理上还存在一些漏洞，暴露出一些项目资金管理上的问题。为了确保国家项目资金依法专款专用。一、市政府及林业主管部门不能随意调用退耕还林专项资金。二、林业部门要吸取教训，依法行政，确保法律法规执行的严肃性，加强财务监管，认真研究出台一套比较具体的财务监督措施，确保国家专项资金依法依规，合法合理使用。

（三）加大依法行政力度，确保工作开展规范有序。要严格依法依规开展退耕还林工作，认真整顿纠正过去工作中一些不规范的行为，确保退耕还林工程依法按程序操作实施。

（四）加大退耕还林后续工程管理，确保退耕还林成果得到巩固。退耕还林三分在造，七分在管，为了巩固退耕还林成果，林业部门要依据有关退耕还林法规政策，从本市的实际情况出发，一是制订出台*市退耕还林后续管理办法。明析责权，严明奖惩。二是政府及林业主管部门要主动与相关保险公司衔接，动员退耕大户参与保险，降低退耕户的经营风险。三是建议林业主管部门组建退耕还林后续管理专门机构。

（五）加大宣传力度，确保退耕还林政策贯彻落实到位。过去市林业主管部门在政策宣传发动上做了大量的工作，但在少数偏远地区还存在政策宣传死角，要进一步加大宣传力度，确保《条例》和省市退耕还林相关政策，特别是退耕还林后续工程管理中，国家有关退耕还林后续工程的补助资金分配，延长退耕还林补助年限等政策，家喻户晓，使退耕还林项目工程在阳光下运行实施。