行业依法治理调研

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当前我国正处于关键发展时期，发展需要稳定，深化改革扩大开放将带来一定的社会震荡，国企改革进入冲刺阶段，下岗失业人员增多，民营、外资投资经济活跃，产业结构、所有制结构、分配结构、以及城乡结构等都将发生重大变化，各种矛盾、各种价值观及人们的生活方式、人际关系将互相激荡，这些都要靠法律来调整，靠法治来治理。尤其是行业依法治理显得更为重要。然而从过去多年的实践来看，依法治理工作路子越来越窄，因此，我们必须重新审视普法依法治理特别是行业依法治理的思路和途径，理性地分析其中的变化，找准其中的薄弱环节并加以改进，才能把普法依法治理工作做得更有成效。

一是内涵上的变化。从普法到法制的实践，从法制实践到依法治国方略的提出，从依法治国的实践到建设政治文明，法治的内涵不断丰富。在当前政治文明的概念下，党的依法执政、人民当家作主对宪政和法律至上观念的树立、权力的制约、诚信政府、法治政府的建设、人权的保障、公民的有序政治参与等已成为普法依法治理的实施原则和实质内容，因而需要对广大人民群众，特别是对各级领导干部进行现代法治理念的启发和引导，以往的那些重条文宣传、轻理念启发，重义务说教、轻权利宣传，重法律常识教育、轻基本理论学习的做法亟待改变。

二是方式上的变化。在现代条件下，传统的“教导”式的普法形式和行业治理正在被日益发达的新闻媒体、网络媒体等现代方式以及群众性法制文化活动、社区民主自治活动、社会矛盾调处活动、法律进社区活动等群众参与式、互动式和自我教育式等方式取代。如何把普法有机地融入公众的物质生活、政治生活和精神生活中去，被公众普遍欢迎和接受，使其体会到学法的乐趣，理解法治的真谛，拥有法治精神，从而达到普法治理的真正目的，在这方面我们尚缺乏行之有效的方法。

三是措施上的变化。党委、政府对普法依法治理的重视程度日益提高，各部门参与的主动性、自觉性大大增强，普法依法治理工作与人民群众的内在需求日益紧密，要求融合在决策、公共管理行为、制度机制建设等具体实践中并使之公开化、程序化、规范化、制度化，因此在措施上要明确具体，仅靠以往那种发文件、开大会、考核验收等措施来开展普法依法治理工作显然难以奏效。

四是组织机制上有缺陷。普法依法治理工作的组织协调机构模式不一、且为虚设，各级普法依法治理办公室虽设在司法行政部门，由其承担着普法依法治理的组织、协调、指导和督促职能，但在具体工作中受到许多制约往往力不从心，现实中凡是争取到党委、政府支持的，这项工作就开展得好些，相反，这项工作平平淡淡，甚至无声无息。这样的组织机制其核心问题是机构的责权利不统一。

五是工作发展上不平衡。少数领导干部对普法依法治理工作的重要性和必要性认识不足，重视不够，没有摆上应有的位置。有些地方依法治理工作有了规划，但缺乏保证措施，在如何落实依法治理工作的方式和有效途径方面缺少深入研究；一些行政执法人员和司法人员在严格、公正、规范、文明执法方面做得还不够，自身素质不能适应工作需要，有法不依、执法不严的问题仍然存在；基层依法治理工作比较薄弱，普法仍有死角，“全民”和“全面”的普法要求难以达到。

针对上述的五个薄弱环节，一是在履行行业依法治理中，要根据各个行业的不同特点，提出不同的工作目标和要求。

1、直接履行政府行政管理职能、享有管理权和执法权的行业，包括工商、税务、公安、交通、教育、卫生、司法行政、质监等行政管理部门。

首先，要牢固树立执政为民、依法行政的观念，摆正自己与人民群众的关系，正确看待和运用手中的权力，严格按照法定职责和法定程序行使职权。要进一步建立健全执法责任制、管理公示制、评议考核制和过错责任追究制，真正做到执法权限法定，执法内容明确，执法程序公开，执法行为规范，执法监督有力，不断提高依法行政的能力和水平。

其次，要进一步加大对违法行政行为的监督力度。所有政府机构及其工作人员都必须严格依法行政，根据法律授予的权力去处理违法的人和事，既不能失职，也不能越权。要切实做到有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿。

第三，切实解决好“三难”问题，教育部门要严格按照义务教育法，调动社会一切力量，使适龄儿童上学读书，解决上学问题；卫生部门应积极为政府当好参谋，深化卫生医疗改革，解决好广大人民群众的就医难问题。司法行政部门要广泛宣传，对需要提供法律援助的对象要多方协调，积极开展法律援助工作，解决打官司难问题。

第四，要坚持标本兼治，积极培育市场，鼓励公平竞争，反对不正当竞争和限制竞争，努力解决影响市场经济秩序的深层次问题，积极稳妥地改革现行行政管理制度中不适应市场经济需要的方面。

2、具有垄断行业性质，为公民提供公共服务的部门，如电力、通信、邮政、供水、供气、供电、铁路、航空等，要加强行业自律，增强服务意识，健全行规行约，规范行业服务；要着力于企业内部改革，强化企业内部管理，通过法治化管理，提高效率，节约成本；要合法生产、合法经营，自觉维护消费者的权益，依靠高质量的服务、良好的信誉和公平的交易，赢得消费者的信任。国家和省、市重点企业要逐步建立法律顾问制度。

3、现代服务业，包括现代商贸业、现代物流业、信息服务业、旅游业、房地产业、文化产业等。现代服务业是我国推进经济结构战略性调整、形成新的经济增长点、提高经济竞争力的关键所在，也是提高人民群众生活质量和生活水平的重要方面。要把加快发展作为主题，进一步扩大总量，优化结构，迅速提高现代服务业在国民经济中的比重。要在增强加快发展、做大做强意识的同时，进一步增强法制意识，处理好加快发展与依法规范的关系，把行业的建设和发展，建立在依法规范管理、依法规范运作的高起点、高目标上，使行业保持正确的发展方向和持续发展的后劲。

二是针对不同行业的特点，进一步强化行业依法治理工作措施。

1、继续抓好垄断行业整顿规范工作，维护公平、公正的市场竞争秩序。整顿垄断行业，是继续整顿和规范市场经济秩序的一个重要方面。现在有的政府部门既是政策的制定者和监督者，又是具体业务的实际经营者。利用手中的权利限制外地产品进入市场、进行指定交易和强行交易、强行限制市场竞争。这些行政性垄断是一种限制竞争的行为，获得的是少数部门和行业的局部利益和短暂利益，破坏掉的是社会主义市场经济竞争机制，损害的是企业和消费者的合法权益。最终也损害行业自身的发展，较传统的不正当竞争行为具有更大的危害性。整顿垄断行业，打破垄断行为，不仅有利于我国履行加入世贸组织承诺的开放市场的义务，而且还可以推动企业降低成本，改善服务质量和经营管理方法，不仅使广大消费者受益，也有利于增强企业竞争力，促进行业发展。

要进一步加大反不正当竞争法的执法力度，依法对电力、保险、邮政等垄断行业，开展反限制竞争的专项执法行动，加强对供水、供电、供气及邮电、电讯等公用事业的经营者滥用支配地位、强制交易的监管；严厉查处各种不正当竞争行为，重点是仿冒知名商品的名称、包装、产地和产品质量标志等行为，对商品进行虚假宣传的误导行为，建筑工程、旅游、房地产等市场的商业贿赂行为；坚决破除地方保护主义和部门保护主义，打破地区封锁和部门、行业垄断行为，重点是加强对烟草、酒类、汽车、化肥市场的监督检查，打破行政壁垒，促进货畅其流。

2、加快培育和发展行业协会和中介机构，推进政企、政事、政社分开。我国行业组织虽然起步比较早，但发展还很不完善，主要表现在：行业组织的设立、管理和运行模式老化，许多行业协会成员几乎清一色是国有企业，而且覆盖面较小，一些新兴行业如网络、证券业还没有行业组织，入世后受冲击较大的汽车、芯片、房地产、出版、医疗等也没有建立起相应的行业协会；行业组织独立性差，缺乏应有的社会公信度和社会代表性；无稳定的经费来源，人员结构不合理，难以正常开展工作；政府的管理、指导和服务尚不到位；规范行业组织行为的有关立法工作相对滞后，行业组织法律地位、功能定位等均无法定依据，难以纳入经济和社会发展规划。在中介机构方面也存在许多问题，中介机构业务规模、人员素质、服务手段、经营理念和服务能力上，与发达国家相比差距比较大，随着入世后的时间推移，我国中介服务市场受国外中介机构的威胁较大，很有可能出现市场大量丢失的情况；从相关行政部门分离出来的中介机构没有成为独立经营的经济实体，没有摆脱对行政部门的依赖；中介违背中立和诚信原则的现象较多，经济鉴证类中介机构违法、违规和违纪、弄虚作假现象屡禁不止。

培育和发展行业协会和中介组织，是加快政府职能转变、健全和完善社会主义市场经济体制的一项重要工作。随着政府行业管理部门的调整和减少，如果自律性的行业管理组织建设跟不上，将导致管理上的真空。特别是我国政府将履行逐步开放境内中介市场的入世承诺，境外中介服务将大举进入和争夺国内中介市场。如果我们不加大工作力度，加快壮大、规范行业协会和中介组织，就不能满足企业和市场的新要求，就不能适应参与全球竞争的新形势。要按照“积极稳妥、政企脱钩、职能对接、逐步完善”的原则，抓紧行业协会的清理整顿工作，尽快出台一些规范性文件，促进行业协会和中介机构的发展。对中介机构的管理要高资质、低门坎，对行业协会要严监管、高淘汰。要抓紧关于促进行业协会改革发展和加强管理的地方立法。行业协会要把提供优质服务作为根本任务，明确职能定位和业务范围，强化自律，规范行为，进一步完善运行机制。

3、加强行业立法和规章制度建设，推进行业行为的法治化。改革开放以来，我国行业立法工作取得了重大进展，但还有不少急需的地方性法规、规章没有制定出来，有的虽然已有法律但还缺乏配套的地方性法规和规章作为辅助，还有不少地方性法规、规章需要按照建立社会主义市场经济体系和入世承诺的要求加以修改完善。行业管理的立法任务仍然十分繁重。行业管理立法，一定要坚决克服立法中的“部门利益”倾向，从源头上解决部门利益“法制化”的问题，维护法律的严肃性和权威性。要充分体现人民的意志，维护人民群众的根本利益，增强行业管理立法的针对性、前瞻性和创制性。要注重立法调研，对一些重要的法规、规章草案要邀请专家、学者进行科学论证，走立法工作者、实际工作者和专家相结合的路子，提高立法质量。

制度建设是根本性的建设。要依法规范行业与市场、行业与政府、行业与老百姓的关系，建立健全行业的各项规章制度，夯实依法治理基础。要进一步建立健全行业管理的岗位责任制、执法公示制、社会服务承诺制、行风责任制、责任追究制、损害赔偿制，以及市场监管制度，依法规范行业的任务、职责、考评等项工作。当前，首先要做好各行各业已有的行规行约的清理和修改工作，使行规行约与国家修改后的法律法规相衔接，尽快适应我国入世后的行业依法治理的大环境。

4、以诚信为核心，加强现代行业文明建设。当前，信用缺失导致的信用危机已成为市场经济秩序建设中的一个突出问题，直接危害到经济的持续快速健康发展。同志在中央经济工作会议上指出，“没有信用就没有秩序，市场经济就不能健康发展”。成熟的市场就应该是讲信用的市场。良好的社会信用是促进市场经济健康发展的客观需要和重要保障。因此抓市场经济秩序整治，一定要重视加强社会信用建设。我们要以诚实信用为核心，抓紧政府信用、市场信用、企业信用、个人信用等方面的信用建设，努力营造市场经济健康发展的信用环境。要建立诚信机制，率先树立诚信形象，形成良好的道德水准、完善的诚信制度、规范的经营秩序、安全的金融区域、有力的法律保障、科学的监管机制。各级政府要在信用建设中发挥主导作用，不仅要全力维护信用规则，更要带头遵守信用规则。要从人民最不满意的地方抓起，从自身最薄弱的环节入手，重点解决好政策不透明、不规范、多变性的问题，解决好行政执法过程中存在的随意性问题，解决好向社会承诺事项不兑现的问题，解决好“上学难、就医难、打官司难”等三难问题，消除“失信”行为。要大力加强社会信用制度建设，建立信用信息管理系统，扶持社会信用中介机构发展，加快培育信用市场，规范信用环境，打破信息资源的部门、行业垄断，实现信息开放和资源共享，逐步建立起以信用征集、查询、评估、披露为主要内容的行业信用评价体系。各行各业都要把信用建设作为创建文明法治行业的重要内容，加以落实。要加强诚实守信的道德教育，营造“以诚为本，以信为誉”的良好氛围，全面提升社会公信力，崇尚守法经营和信誉至上，创造一个统一、开放、公平、规范、有序的市场环境、信用环境和法治环境。