国有企业改革立法调研

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我国改革开放30年来，国有企业改革作为经济体制改革的中心环节，走过了充满挑战和探索的风雨历程，取得了举世瞩目的伟大成就。实践充分证明，国有企业改革是一场深刻的社会变革，必然触及广泛而复杂的利益关系，因而需要通过法律手段及时予以调整、规范、保障和促进。纵观30年国有企业改革的历程，实际上也是企业法律制度不断创新和完善的过程。回顾总结国有企业改革立法进程，展望未来立法肩负的历史使命，对于当前加快推进国有企业改革，进一步完善国有资产管理体制，具有十分重要的意义。

一、30年国有企业改革历程是企业法律制度不断创新和完善的过程

30年国有企业改革可以划分为三个阶段，其中每个阶段都伴随着重要立法出台和重大制度突破，改革决策与立法决策始终紧密结合。

第一个阶段，是上世纪七十年代末到九十年代初。

这一阶段改革的目标是扩大企业经营自主权，增强企业活力，改变企业作为政府附属物的地位。改革的标志是实现所有权与经营权分离，在国家与国有企业之间实际上确立了委托经营关系。

1984年之前，国有企业改革以扩权让利为重点，先后采取了利润包干、利改税等措施，调动企业的生产积极性，规范政府和企业的分配关系。1984年10月，党的十二届三中全会作出了《中共中央关于经济体制改革的决定》，明确了我国社会主义经济是有计划的商品经济，并提出增强企业活力是经济体制改革的中心环节。1987年，全国普遍推行企业承包经营责任制，探索所有权与经营权适当分离。从1989年开始，国有企业进行了股份制改革试点的探索。

与这个阶段相适应，1979年国务院了《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》，1984年又了《关于进一步扩大国营工业企业经营管理自主权的暂行规定》。1981年、1982年国务院先后制定了《国营工业企业职工代表大会暂行条例》和《国营工厂厂长工作暂行条例》，规定所有企业必须建立健全党委领导下的职工代表大会制，工厂实行党委领导下的厂长负责制，厂长是工厂的行政负责人，受国家委托，负责工厂的经营管理。1983年国务院制定的《国营工业企业暂行条例》，明确了国营工业企业是社会主义全民所有制的经济组织，是在国家计划指导下，实行独立经济核算、从事工业生产经营的基本单位。1986年全国人大通过的《中华人民共和国民法通则》作为我国基本的民事法律，第一次规定了企业法人制度，对依法确立国有企业作为企业法人的实体地位起到了促进作用。1986年全国人大常委会通过的《中华人民共和国破产法（试行）》,在一定时期内为部分长期亏损、资不抵债的全民所有制企业实施破产提供了依据，开始解决国有企业“只生不死”的问题。

1988年4月，七届全国人大常委会第一次会议通过了《中华人民共和国全民所有制工业企业法》（以下简称《企业法》），从五个方面确认、巩固了当时的改革成果，并为下一阶段的改革提供了法律依据。一是规定了“全民所有制工业企业是依法自主经营、自负盈亏、独立核算的社会主义商品生产的经营单位”，改变了传统计划经济体制下全民所有制企业接受政府生产指标、产品由政府统购统销的产品生产者的角色。二是明确了所有权与经营权分离的原则，规定了企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的经营权，打破了长期以来“国有国营”的传统经营管理模式，赋予了全民所有制企业更大的经营自主权。三是规定了企业的权利和义务，为减少政府部门随意干预企业的生产经营、保护企业合法权益提供了法律保障。四是确认了厂长负责制，巩固了全民所有制企业领导制度改革的成果，有利于改变过去那种“集体领导，无人负责”的状况。五是规定了企业党的基层组织的作用和地位、职工民主管理的形式。

但是，根据《企业法》规定，“企业的财产属于全民所有，国家依照所有权与经营权分离的原则授予企业经营管理”,其中“授予企业经营管理”表明，就法律关系而言,国家与国有企业之间实际上是委托与被委托的关系，企业对授予其的财产享有经营权。尽管《企业法》同时规定，“企业依法取得法人资格，以国家授予其经营管理的财产承担民事责任”，但当时国有企业没有独立的法人财产权，因而还难以完全独立承担民事责任；从国家的角度看，企业经营得好与坏，作为委托人最终仍需承担责任。

第二个阶段，是上世纪九十年代到**2年10月。

这一阶段改革的目标是要求国有企业建立现代企业制度，同时立足于搞好国有经济，对国有企业进行战略性改组。改革的标志是确立企业法人财产权，国家与国有企业之间通过对企业的公司化改造，由委托经营转变为出资关系。

**2年10月，党的十四大确立了社会主义市场经济体制为我国经济体制改革的目标。**3年11月，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，必须进一步转换国有企业经营机制，建立适应市场经济要求，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。中央和地方选择了2500多家企业，按照现代企业制度的要求进行试点，逐步推行公司制股份制改革。**5年党的十四届五中全会提出，要着眼于搞好整个国有经济，对国有企业实施战略性改组，搞好大的，放活小的。**7年9月党的十五大进一步提出，要调整和完善所有制结构，探索公有制的多种实现形式，从战略上调整国有经济布局。从**8年起开始了3年左右的国有大中型亏损企业扭亏脱困,在转换企业经营机制、抓大放小、关闭破产、分流富裕人员、分离企业办社会职能、通过债转股等形式解决企业债务负担过重等方面做了大量工作。**9年12月，党的十五届四中全会专门作出了《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，对国有企业改革的目标、方针政策和主要措施作了全面的部署。经过这一阶段改革，国有大中型企业开始建立现代企业制度。绝大多数小型国有企业进行了改制和退出，国有企业只生不死、只进不退的问题有了重大突破。

与这个阶段相适应，**2年国务院的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》（以下简称《转机条例》），进一步界定了企业经营权的具体含义，并细化为生产经营决策权、工资奖金分配权等14项权利，同时明确了政府的主要职责。**3年12月，根据国有企业建立现代企业制度的要求，尤其是结合八十年代后期开始试行股份制的改革实践，适应建立社会主义市场经济体制的需要，八届全国人大常委会第五次会议通过的《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》），在《企业法》的基础上进行了新的制度创新：一是明确了国家作为出资人（股东）与其他出资人一样，都是以出资额为限对公司债务承担有限责任。二是在企业财产上，用法人财产权的概念代替了《企业法》规定的企业经营权的概念，实现了出资人的股权与企业法人财产权的相互独立，进一步完善了企业法人制度,为真正实现所有权与经营权分离创造了条件。公司拥有独立的法人财产，依法享有法人财产权，以其全部财产对外承担责任，使国有企业通过公司化改造，由商品生产者进一步转化为独立的市场竞争主体。三是在企业组织体制上，通过建立一套科学的公司治理结构，代替《企业法》规定的厂长负责制。国家作为股东依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利，股东会、董事会、监事会和经理层各负其职、协调运转、有效制衡。四是规定了国有独资公司形式，规范引导大多数依据《企业法》建立的全民所有制企业向公司制转化，建立现代企业制度。《公司法》这些规定，为当时开展的扩大股份制改革试点、国有企业组织结构调整、“无主管部门”企业改革、实施大公司大集团战略、企业集团试点、国家控股公司试点等一系列改革实践，提供了重要的法律依据。

但是，这个阶段的改革虽然明确了国家与公司化改造后的国有企业之间的出资关系，实际上并没有触及政府层面国有资产出资人代表的问题。在政府与国有企业、公司（以下统称国有企业）之间，仍然存在出资人缺位问题，如何具体规范出资关系仍然不清楚。由于政府层面国有资产出资人代表不明确，直接影响了政企分开和政资分开，政府各部门对国有企业多头管理，出现了“九龙治水”、对国有企业谁都管、谁都不负责的局面，致使国有企业来自所有者的约束不强。许多企业按照现代企业制度要求建立了法人治理结构，但流于形式，没有真正发挥作用。**9年12月，党的十五届四中全会提出国务院代表国家行使国有资产所有权，实行授权经营,“要确保出资人到位”，应该说很大程度上就是要解决政府层面国有资产出资人长期“虚置”的问题，增强来自国有企业外部出资人的压力和激励。

第三个阶段，是**2年11月党的十六大以来。

这一阶段改革的目标转向国有大中型企业改革，增强国有经济活力、控制力和影响力。改革的标志是确立了新的国有资产管理体制，明确了政府层面国有资产出资人代表。

**2年11月，党的十六大提出，国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。**3年3月，按照全国人大通过的机构改革方案，国务院成立了国有资产监督管理委员会。之后，各省和地市两级地方人民政府相继成立了国资委。各级国资委根据本级人民政府授权，分别代表本级人民政府对所出资企业履行出资人职责。新的国有资产管理体制在政府机构设置上，实现了政企分开、政资分开，国有资产保值增值责任得到落实，国有资产监管得到加强，形成了责任落实和压力传递相统一的工作机制，有力地激发了国有企业改革的动力和发展的活力，国有企业经济效益和运行质量显著提高，国有经济总量进一步增加，国有企业竞争力进一步增强。

与这个阶段改革相适应，**3年5月，国务院了《企业国有资产监督管理暂行条例》（以下简称《条例》），明确了新的国有资产管理体制，规定了国有资产监督管理机构（即国资委）作为政府特设机构的性质和主要职责，为规范建立企业国有资产出资人制度提供了基本依据。对这个阶段的改革成果，党的十七大给予了充分肯定，明确指出：十六大以来我国国有资产管理体制改革和国有企业改革取得重大进展。

二、30年国有企业改革立法的宝贵经验和重要启示。

总结30年改革历程，在充分运用法律手段妥善解决因为国有企业改革重要性、艰巨性和复杂性而遇到的诸多矛盾和问题的过程中，我们积累了许多宝贵经验和重要启示。

（一）国有企业改革立法对建立和完善社会主义市场经济法律体系具有重要的基础性作用。

建立社会主义市场经济体制，必须将公有制与市场经济有机结合起来。党的十五届四中全会指出，实现公有制与市场经济的有效结合，最重要的是使国有企业形成适应市场经济要求的管理体制和经营机制。在过去计划经济体制下，把全民所有等同于国家机关直接经营企业，国家对企业管得太多太死；在国有企业改革初期，虽然明确了企业作为商品生产经营者的地位，但由于旧的企业制度尚不适应，国有企业负盈不负亏，亏损靠补贴、发不出工资由银行贷款发工资，企业内部干部能上不能下、职工能进不能出、工资能升不能降，经营机制仍然无法转换。为了推进国有企业改革，从1986年的《民法通则》、1988年的《企业法》，到**3年的《公司法》，再到**3年的《条例》，逐步从法律上突破了计划经济体制的框架，国有企业改革的目标措施和改革成果，通过立法不断得到确认、巩固和规范，从而为市场经济培育了微观主体，这对于建立社会主义市场经济法律体系具有重要的基础性作用。

（二）国有企业改革立法要着力维护企业法人实体地位。

国有企业首先应当符合企业属性。国有企业改革就是按照企业规律，努力使国有企业成为遵循市场规则经营发展的市场主体。30年国有企业改革，实际上是市场化趋向的改革，国家通过一系列立法逐步确立了国有企业商品生产经营者的法律地位。《企业法》提出了所有权与经营权分离的原则，第一次作出“企业依法取得法人资格”的规定。《公司法》在明确国家与国有企业之间的出资关系和企业法人财产权的同时，规定了股东会、董事会、监事会和经理层在公司法人治理结构中的不同职责，政府部门和机构不能干预企业生产经营，这就为确立国有企业的法人实体地位提供了制度保障。《条例》明确了国资委根据授权对所出资企业依法行权履责，政府其他部门和机构不行使企业国有资产出资人职责，从而进一步巩固了国有企业的法人实体地位。实践证明，从法律上尊重并维护广大国有企业的市场主体和法人实体地位，是适应社会主义市场经济需要，不断激发广大国有企业的生机和活力，着力培育一大批国有的、相对独立的市场竞争主体的一项根本性制度措施。

（三）国有企业改革立法的关键是确认国家与国有企业之间的正确关系。

国有企业不同于一般企业，还具有国家所有的特殊属性。如何运用法律手段妥善处理这个特殊属性，直接关系到国有企业能否按照企业规律经营发展。为了把国有企业从政府附属的生产单位逐步转变成为相对独立的市场主体，30年改革对国家与国有企业的关系不断进行调整，并依法加以确认和规范。《企业法》和《转机条例》都用专门一章规定“企业和政府的关系”。在改革的第一个阶段，针对长期以来存在的“国有国营”、政企不分、以政代企的现象，《企业法》等法律法规依照所有权和经营权分离的原则，确立了国家与国有企业之间的委托经营关系。在改革的第二个阶段，适应建立社会主义市场经济体制的需要，《公司法》通过确立新的企业组织形式和企业法人财产权制度，不仅促进了国有企业公司化改造，使国家与国有企业之间由委托经营转变为出资关系，现代企业制度建设更加规范；而且，也促进了政企分开、政资分开以及所有权与经营权的分离，加快了政府职能转变。国有企业改革进展到这个阶段，国家与国有企业之间的关系调整逐步清晰、科学。在改革的第三个阶段，按照国家与国有企业之间通过出资关系进行规范的要求，进一步明确了政府层面的国有资产出资人代表，建立了企业国有资产出资人制度，从而比较全面地勾画了国家与国有企业之间的完整关系，也强化了国有企业的市场主体地位和市场化运营的适应能力。《条例》对此予以了确认。梳理国有企业改革的这个脉络不难看出，确认和规范国家与国有企业之间的正确关系，一直是国有企业改革立法的关键所在。

（四）国有企业改革立法必须有利于增强国有经济活力、控制力、影响力。

建设中国特色社会主义，必须毫不动摇地巩固和发展国有经济。我国《宪法》第七条明确规定，“国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。国家保障国有经济的巩固和发展。”党的十五届四中全会也明确指出，“我们要增强国家的经济实力、国防实力和民族凝聚力，就必须不断促进国有经济的发展壮大。包括国有经济在内的公有制经济，是我国社会主义制度的经济基础，是国家引导、推动、调控经济和社会发展的基本力量，是实现广大人民群众根本利益和共同富裕的重要保证。”增强国有经济活力、控制力、影响力与鼓励、支持和引导非公有制经济发展不是对立的。在经济全球化的今天，只有使它们相辅相承、共同发展，才能加快提高整个国家应对全球化挑战的竞争实力。改革实践使我们逐步认识到，国有经济的主导作用既要通过国有独资企业来实现，更要大力发展股份制，通过国有控股和参股企业来实现。《公司法》关于公司组织形式和行为的规定，为大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式提供了制度保障。以《公司法》为依据，国有资本通过股份制吸引和组织更多的社会资本，放大了国有资本的功能。《条例》明确规定，要“推进国有资产合理流动和优化配置，推动国有经济布局和结构的调整”、“保持和提高关系国民经济命脉和国家安全的领域国有经济的控制力和竞争力，提高国有经济的整体素质”。这些立法规定，对于国有经济在我国国民经济所有制结构调整和产业结构优化升级的过程中，不仅保持必要的数量，而且加快分布的优化和质的提高，从而不断增强活力、控制力、影响力等，发挥了十分重要的作用。

三、在新的起点上继续依法推进国有企业改革

当前，国有企业改革与发展正处于关键时期。按照党的十七大要求，国有资产管理体制和制度需要完善，国有大型企业公司制股份制改革亟待加快，国有经济布局结构调整的任务很重。国有资产管理体制和国有企业改革发展面临的若干深层次矛盾和问题，需要通过企业法律制度创新继续予以规范和推进。法与时转则治，治与世宜则有功。正如国有企业改革的第一个阶段和第二个阶段分别孕育催生了《企业法》和《公司法》的出台一样，解决现阶段国有企业改革问题的历史重任，已经现实地落到了《国有资产法》等涉及国有企业改革的重点立法上。从国有企业改革立法发展趋势上看，《国有资产法》的制定，一方面要注意与《公司法》、《物权法》相衔接，依法把握好国有资产的价值形态与实物形态在适用法律方面的不同要求，对国有企业内部的组织、行为和财产权等，包括企业再投资形成母子公司之间的出资关系问题，主要依据《公司法》、《物权法》加以解决。另一方面，要着力解决国有资产、国有企业、国有经济的特殊属性问题，重点是：（1）如何在国有企业集团公司一级与政府之间规范建立出资关系；（2）如何依法强化国有资产出资主体人格化并落实好相关责任。具体可以概括为以下三个层面的问题。

（一）微观层面，国有资本的界定及法律调整问题。

在绝大多数国有企业实现产权多元化的新形势下，国有经济领域改革调整和监管运营的立足点，要逐步从国有企业转向国有资本。这也是依法维护国有企业的市场主体和法人实体地位的必然要求。国有资本既包括国家直接出资即国家股（产权），也包括国有企业的再投资即国有法人股。其中，如前所述，国有法人股的出资人问题已经通过《公司法》基本解决，还需要《国有资产法》等立法重点解决：

一是国家股的出资人到位问题。如果出资关系中的上游国家股出资人不到位，就会造成国有产权主体不完全清晰，职责难以完全落实，最终影响到下游的国有法人股的监管以至整个国有资产的经营管理。

二是对国家股履行出资人职责问题。严格意义上说，由于目前国家直接出资企业许多是按照《企业法》注册登记的国有独资企业，国资委作为出资人履行相关职责的企业体制基础尚不完全具备。为此，中央企业正在积极开展董事会试点，通过试点加快国有企业公司制股份制改革，建立规范的法人治理结构。当前，要特别注意处理好国资委与董事会的关系，通过制度设计，实现国有资产出资人代表由企业外部到企业内部的层层到位，从而有效解决企业“内部人控制”问题。同时，对实现产权多元化的公司，国资委能不能直接持股、如何委派股东代表出席股东会等，也需要通过立法作出规定。

三是对国有法人股加强监管问题。从现实看，目前绝大部分企业国有资产已通过国家出资企业再投资和股份制改革、中外合资、民营合资等形式，下沉演变成为国有法人股；国有企业尤其是中央企业的优质资产，主要集中在二级以下的企业；企业改制、与关联方交易、产权转让、利润分配等容易引起国有资产流失的情况，也主要发生在子企业。因此，从国有资产特殊属性出发，《国有资产法》的适用范围，不能完全限定在国家出资企业即国家股一个层面上，有关国有资产基础管理和重大事项管理的原则和规范，应当适用于国有法人股。应当注意在立法中区分不同性质的监管，不能把政府行政部门负责的市场监管与国资委负责的国有资产监管混为一谈。前者属于公共管理职能，是公权性质；后者是基于财产所有权产生的，首先应该适用私权规范，不能因为企业资产的国有属性就将其监管视为公权，否则也不符合《物权法》对各种所有制财产实行平等保护的原则。

（二）中观层面，企业国有资产出资人制度问题。

现阶段国有资产管理体制和制度完善的任务依然艰巨。例如，尽管国有资产管理体制改革方向已经明确，但国资委承担的出资人职能尚未完全到位；尽管国资委的出资人定位比较清晰，但混淆出资人职责与行政管理职能的现象时有发生；尽管国有企业公司制股份制改革取得很大进展，但多数集团一级中央企业按照《公司法》运行的企业制度还没有完全建立。为此，特别需要通过《国有资产法》等重点立法，为健全完善企业国有资产出资人制度提供法律保障。

一是依法促进国有资产管理体制的完善。坚持国资委作为国务院直属特设机构的出资人定位，进一步明确其在国有资产管理体制中的主体地位。对《条例》中经实践检验成熟的规定及时通过法律加以巩固和规范，继续推进国有资产监管工作由部门多头管理逐步转向由特设机构专门负责，推进国有资产出资人职责由多部门分散行使逐步转向由特设机构统一行使，加快完善出资人职责。

二是依法处理好国资委、政府其他部门和企业三者关系。坚持履行出资人职责的机构不行使社会公共管理职能、履行社会公共管理职能的部门不行使国有资产出资人职责的原则，逐步剥离国资委承担的部分社会公共管理职能和过渡性职能，使国资委专司企业国有资产出资人职责和监管职责，不干预企业生产经营权；同时加快转变政府职能，政府的宏观调控部门、行业管理部门不行使企业国有资产出资人职责，不干预企业生产经营活动。

（三）宏观层面，国有经济的功能定位问题。

建国以来，国有经济一直是我国社会主义工业化和现代化建设的主力军。从现实国情看，我国仍处于重化工业阶段，巩固和发展国有经济，不仅是坚持和完善社会主义基本经济制度的前提，而且也是全面建设小康社会和促进社会和谐、建设创新型国家、应对日益激烈的国际竞争形势、提高国家综合竞争力的迫切需要。目前，我国不少支柱产业发展趋势需要高度关注。如汽车行业，国内市场上有竞争力的企业几乎都有外资背景；信息通信领域，微软、英特尔、诺基亚、摩托罗拉等跨国公司在中国市场占有主导地位；航空设备、精密仪器、医疗设备、工程机械等具有战略意义的关键产业领域，主要设备与技术大多依赖进口。这些现象提出的一个重大立法问题，就是在进一步扩大开放的同时，应当尽快把党和国家有关发挥国有经济主导作用、增强国有经济活力控制力影响力的方针政策，通过法律形式加以确认、巩固和规范，作为国家意志长期加以贯彻。

要根据《宪法》原则规定，通过《国有资产法》等有关立法进一步确认和巩固国有经济在我国国民经济中的重要地位，包括国有经济在我国产业发展、经济安全、公共服务、宏观调控、社会制度和党的执政等方面的主要功能。要依法规范推进国有企业改革和国有经济布局结构调整，明确国有经济的发展方向和规模比重，做到进而有为，退而有序；国有经济的比重可以有升有降，布局结构可以有进有退，但国有企业必须不断提高活力与效率，国有资产必须实现保值增值，国有经济对关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域必须保持控制力和影响力。要依法促进具有较强国际竞争力的大企业大集团的形成，努力增强我国综合竞争实力。要通过法律制度安排，坚持“两个毫不动摇”，实现国有经济发展与非公经济发展的有机统一，使各种所有制经济在市场竞争中发挥各自优势，相互促进，共同发展。

回顾过去，是为了开辟未来。党的十六大、十七大已经明确了国有资产管理体制改革和国有企业改革的正确方向，进一步深化国有企业改革，完善国有资产管理体制，亟需继续加强国有企业改革立法。改革催生立法，立法推进改革。国有企业改革新阶段新任务，正在呼唤及时将近几年改革实践的最新成果总结、上升为法律制度。这应当是我们纪念30年国有企业改革立法的重要意义所在。