政策性破产企业历史问题调研

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自**4年起，政策性破产工作历时15年，是持续时间最长，工作难度最大，支付改革成本最高的一项国企改革措施。它不仅是“三年脱困”的杀手锏，更是国有企业结构调整、重组脱困的利器。

一、国有企业政策性破产——临危授命

改革开放以来的国有企业改革发生在特殊的体制改革环境与特殊的经济成长阶段中，它涉及到国有企业结构分布、规模调整、产业及企业组织结构改造、制度变迁和创新等等一系列问题。它不仅反映企业经营观念的转变，而且是国有企业经营陷入困境后普遍面临的必然选择。破产本身既是国有企业脱困与发展的内在要求，也是应对国际竞争、保证国家经济安全和适应国内相关体制改革的要求。在复杂的改革背景下，国有企业政策性破产临危授命

1.我国正处在结构转换、工业化加速的历史时期。迄今为止经济发展史上体现不同成长阶段的重要范畴，如农业国、工业化、后工业化、信息化等等，核心首先是一种结构意义上的转变。我国改革开放以来，经济保持长期高速增长，但经济发展作为结构的转变，如产业结构、企业组织结构、就业结构、技术结构等发生根本性的变化，往往还需要更长时期的积累和发展。

从目前我国经济发展和产业结构变动的统计数据判断，我国现阶段的结构调整发生在工业化加速时期，在这一历史时期结构变化极为迅速，从而对企业破产重组提出了深刻的历史发展性要求。而这一历史时期的结构急剧变化又具有鲜明的工业化特征，因而就推动经济增长而言，企业破产重点是围绕提高第二产业的资源配置效率，破产必须服从工业化效率提升的历史要求。在这一基础上还要充分注重从业人员安置对于企业破产的特殊体制意义和社会意义。

2.国有企业的宏观体制环境发生了根本性变化。80年代以来，随着经济体制改革的全面推进，我国的财政体制发生了重大变化，对国有企业的筹资来源和方式产生了重大影响。主要体现在：一是基本建设拨款改贷款，资金由无偿使用改为有偿使用；二是企业流动资金增量需求全部由银行贷款；三是税制改革由税前还贷改为税后还贷；四是财政体制开始向公共财政转化。以上财政体制改革，结束了国有企业吃财政大锅饭的历史，国有企业进一步被推向市场。

金融体制改革，加快了国有银行向商业银行的转变。长期以来，中国的金融系统扮演着政府或财政出纳的角色，国有银行在承担商业性贷款的同时，还承担着许多政策性贷款。双重职能的混淆，使得银行贷款行为扭曲。各级政府直接干预银行的贷款决策是相当普遍的情况。大量经营不善、效益低下、资金周转不灵的国有企业要由银行的“安定团结”贷款维持生存，企业靠银行借贷发工资的现象也较为普遍。从**7年开始，国家对国有银行采取了一系列重大改革措施。一是实行金融系统垂直管理，统一法人，从管理体制上削弱了地方对金融系统的干预，为商业银行自主经营、自负盈亏创造了必要的体制条件；二是将银行的政策性职能与商业职能分开，分别成立了国家开发银行、农业发展银行、进出口银行等政策性银行，为国有银行的商业化运作创造了条件；三是国有商业银行内部开始按照商业银行运作规则进行管理，严格审核信贷和贷款条件；四是从**4年开始，建设银行、中国银行、工商银行和农业银行将进一步深化改革，进行股份制改造、上市，并明确了时间表，与国际惯例接轨。金融体制改革的加快，使得大量国有企业再也不能躺在银行身上过日子了，过去企业被掩盖的各种矛盾开始显现，并逐步表面化、尖锐化。以上国有企业宏观体制环境变化对企业重组提出了新的要求，既是机遇，也是挑战。

3.我国所有制结构已从单一演变为多元。在我国，没有所有制结构的变化，企业破产重组不可能普遍发生。改革开放20多年来，资源配置方式发生剧烈变化最为深刻的制度原因在于社会财产制度的演变，特别是所有制结构的演变为资源配置方式的转变创造了可能。从1985—**6年年发生的企业资产结构变化，明显地可以划分为两个阶段：1985—**2年为第一阶段，在这一阶段企业资产制度开始变化，国有企业资产比重开始下降，但速度并不显著，7年间国有工业企业固定资产所占比重仅从85.4%降至77.8%，平均每年下降不到1个百分点；自**2—**6年为第二阶段，在这一阶段企业资产制度改革明显加快，国有企业资产比重从70%以上下降至58.4%，4年间下降了10多个百分点，平均每年至少下降3个百分点以上。**9年十五届四中全会提出“调整和完善所有制结构”以及“从战略上调整国有经济布局”的指导思想后，各地产权制度改革和重组步伐大大加快。总之，我国现阶段的企业重组是在所有制结构发生并仍在发生深刻变化的制度背景下展开的，特别是在非国有经济迅速发展，非国有经济在国民经济发展中的地位和作用不断扩大的条件下展开的，因而，企业重组如何与所有制结构演变目标相协调，尤其是与非国有经济发展要求相适应，不能不成为企业重组重要的考虑因素。

4.多元化市场竞争格局已经形成。随着中国经济市场化、多元化的发展，国有企业面临的市场竞争环境发生了深刻变化。

一是多种经济成分迅速崛起，对国有企业形成直接挑战。从1985—**3年，国有企业产值比重从65%降到21%，而集体、私营、外资等非国有经济成分的比重同期从35%上升到79%。国有企业的发展速度、盈利能力、资金利用效率，已开始明显低于其他所有制企业。多元经济并存格局的出现使市场竞争日益激烈，国有企业面临新的考验。二是外资企业的大规模进入改变了市场竞争格局。90年代以来，大量外资带着跨国公司的技术和管理开始抢滩中国市场，其方式从过去的合资、合作，转为越来越多地采取独资形式，在一些如家电、日化、饮料等竞争性行业以及计算机、电子设备、信息通讯等高新技术产业中，外资企业已经表现出明显的优势。在其他非垄断行业，外资与合资企业也迅速扩张，且增长较快，资产质量也较高。国有企业受到外资的冲击越来越大。三是经济全球化加快了国内市场与国际市场进一步接轨。为迎接加入WTO的挑战，中国长期保护性关税开始较大幅度下降，到**1年关税税率已降至15.5%，各项非关税壁垒逐步减少，国内市场的开放程度迅速提高。从**2年起，我国从贸易规则到商品价格，日趋与国际市场接轨，实行进出口许可证管理的商品大幅度减少，一批与世界贸易规则相背的内部文件被废止，外贸经营权进一步放开。市场价格波动不仅受供求关系影响，与国际市场的关系也日益紧密。国内市场的国际化使国有企业遇到了前所未有的挑战。

在复杂的改革开放背景下，面对多年形成的国有企业沉疴，政策性破产临危授命，趟出了一条国有劣势企业退出市场的前无古人之路。

二、国有企业政策性破产——历经曲折

改革开放以来，随着改革的不断深化，国有企业在传统体制下积累的矛盾越来越突出。一批亏损严重、资不抵债、扭亏无望的企业难以退出市场，不仅直接影响了国有企业的改革和结构调整，也成为社会稳定的一大隐患。1986年《中华人民共和国企业破产法》出台，1988年正式生效。但由于各方面认识不到位、社会保障体系不健全、改革成本不落实等原因，国有企业破产工作一直难以实质性推进。为促进国有企业破产工作，建立企业优胜劣汰机制，在《破产法》的基础上，自**4年以来，国务院制订了一系列政策，形成了比较完备的政策体系，推进了国有企业关闭破产工作逐步展开。

国有企业政策性关闭破产工作大体上可分为几个阶段。

起步探索，抓好试点的阶段（**4年—**6年）。**4年，国务院出台了国发59号文件，提出在上海等18个城市进行国有企业破产工作试点。试点工作的开展有着重要的现实意义，一方面启动了国有企业破产工作的探索，另一方面引导人们突破思想禁区，开始认识到企业有生有死是市场经济的基本规律，国有企业破产的现实逐步为社会各方面所接受。

完善政策，全面推进阶段（**7年—**3年）。**7年国务院下发了国发10号文件，补充完善了破产政策，并将试点扩大到全国111个城市。**9年以后，在试点城市的基础上，又把关闭破产的重点集中到纺织、煤炭、有色金属、军工等结构调整任务重的行业，国有企业破产工作逐步在全国范围内全面展开。针对资源枯竭矿山的关闭工作，**0年中央办公厅、国务院办公厅又出台了中办发11号文件，进一步完善了安置职工的政策。随着破产工作的全面实施、探索的不断深入，国有企业破产工作的政策体系、工作体系逐步建立健全，并在实践中培养、锻炼出了一支具有较高素质的工作队伍。

统筹规划，稳步过渡阶段（**5年－**7年）。随着我国经济市场化进程的加快，为适应金融等领域改革的深化以及新《破产法》即将出台等新的形势，从**4年初开始，全国企业兼并破产和职工再就业工作领导小组组织各地和有关中央企业共同编制完成了全国企业关闭破产总体规划。经过一年的调查研究和部门协商，**4年12月总体规划上报国务院，**5年2月国务院第80次常务会议审议批准了总体规划。总体规划对今后国有企业关闭破产工作的任务，实施的范围、时间和重点都做出了明确的规定，并提出到**8年要基本完成政策性关闭破产任务。为了做好国有企业关闭破产工作与国有金融机构改革的衔接，总体规划还对当时的工作程序和相关政策作了调整。全国领导小组组织起草了《关于进一步做好国有企业政策性关闭破产工作的意见》，对贯彻落实总体规划提出了具体要求。总体规划的实施，标志着国有企业关闭破产工作开始进入到一个新的阶段，即在继续做好国有困难企业有序退出市场的同时，逐步开始向建立依法破产机制平稳过渡。

全面完成，收尾攻坚阶段（**8年）。**8年是国务院确定的实施国有企业政策性关闭破产总体规划的最后一年，全国企业政策性关闭破产工作进入到最后的攻坚阶段。按照工作部署，全国领导小组各成员单位克服困难，国务院确定的总体规划内项目基本上完成了审核工作。

各地党委、政府和有关中央企业对实现政策性破产工作任务十分重视，采取了一系列的积极措施。有些省市对原有的政策措施进行了梳理完善，出台了新的文件，确保破产工作在政策上不留尾巴。有些省市召开动员会，党委、政府领导同志分人分户负责督办，有关部门分工落实工作责任。一些中西部财政比较困难的省市，多方筹集改革成本，甚至向银行贷款用于确保破产资金到位。一些有政策性破产任务的中央企业倒排工作进度计划，完善工作责任体系和政策措施，努力完成**8年的工作任务。

15年来，经国务院批准，全国共实施关闭破产项目约5000户，安置职工近1000万人。

二、国有企业关闭破产——成效显著。

十五年来，国有企业关闭破产工作取得了重要进展，一批长期亏损、资不抵债、扭亏无望的国有大中型困难企业和资源枯竭的矿山基本平稳有序地退出市场，对于调整国有经济布局和结构，维护企业和社会稳定，起到了重要作用。

1.促进了国有企业扭亏脱困和国有经济的战略性调整。

一是劣势企业的关闭破产，消除了一批亏损源。在国有企业3年改革脱困期间，**7年亏损的6599户国有及国有控股大中型企业中，有1529户是通过兼并破产消除亏损的，占脱困企业的29.49％，3年间企业兼并破产工作使国有大中型亏损企业减少亏损316亿元。

二是促进了产业结构的调整。关闭破产加快了军工、煤炭、有色金属等行业的结构调整，并使这些行业逐步实现了整体扭亏为盈。在纺织行业限产压锭、亏损糖厂关闭、有色金属行业重组下放、煤炭行业资源枯竭矿山关闭破产、军工企业改革脱困等多项工作中，政策性关闭破产都是关键性措施。

三是促进了国有企业素质的提高和经济效益的好转。据统计，**8年到**3年，全国国有及国有控股企业户数从23.8万户减少到15万户，减少了40%；实现利润从214亿元提高到4951亿元，增长了22倍。国有企业经济效益的大幅增长，一方面是宏观调控保证了国民经济快速健康发展；另一方面也是深化国有企业改革、调整国有经济布局和结构的效果开始显现，其中国有企业关闭破产工作起到了重要作用。

2.促进了企业优胜劣汰机制的建立，激发了企业深化改革的内在动力。

在计划经济体制下，国有企业只能生、不能死，不仅破产不行，行政性的关闭、撤消也难以做到。在这种僵化的体制下，企业干多干少一个样，干好干坏一个样，干与不干一个样，普遍缺乏市场的竞争意识和风险意识。《破产法》出台后，由于各种客观条件的限制，国有企业破产长时间只能停留在法律和研究层面，并不具有现实的可行性。经过10多年的探索和实践，我们找到了一条在现实条件下国有困难企业退出市场的通道，形成了一套使国有企业能够退出的政策措施，使国有企业的破产从理论探讨变为现实行动。国有困难企业不仅可以破产，而且能够破产，像其他非国有企业一样建立起符合市场经济规律的优胜劣汰机制。这种新机制从根本上解决了企业吃国家大锅饭的问题，也激发了国有企业提高经营能力、深化内部改革、加强内部管理的内在动力，形成了企业长期发展的动力源泉。

3.维护了企业和社会的稳定。

国有企业关闭破产的难点和重点是如何在破产过程中维护企业和社会的稳定。政策性关闭破产实质上是政府有计划、有组织进行的企业关闭，特点是政府介入深、组织程序严谨，动用各种社会资源，保证企业关闭破产工作的平稳进行。任何一家企业破产，当地政府或集团公司都要组织几十人甚至上百人的工作队伍进入企业实施操作，宣传和解释政策，做职工的思想政治工作；相关的政府部门也要动员各方力量，测算和拨付职工安置托底资金，接收企业所办医院、学校等，对破产企业离退休职工实施社区化管理，对下岗职工进行再就业培训，依法维护破产企业的正常秩序等等。

在国家财政比较困难，社会保障体系不够健全的条件下，政策性破产通过多渠道筹措改革成本，化解了资金来源不足的压力，最大限度地保障了破产企业职工的合法权益。同时，在地方各级政府的组织协调下，破产企业职工最关心的社会保险关系的接续等问题也都得到了较好的解决。多年来，有关部门和国有金融机构为了支持国有企业关闭破产工作做出了积极贡献。国有金融机构担负了大量破产项目的审核和债权损失核销工作，为妥善安置破产企业职工承担了大量资产损失。各级社会劳动保障部门在破产企业退休人员社会化管理、下岗失业人员再就业培训、各项社会保险关系接续和就业指导、职业介绍等方面做了大量工作，保证了破产企业下岗职工的稳定。各级工会组织积极参与国有企业的关闭破产工作，维护职工合法权益。各级财政承担破产企业职工安置费用不足的托底责任，几年来各级财政为此支付了大量改革成本。

正是由于政府的直接介入和主导运作，化解了许多矛盾，几年来，虽然破产工作力度不断加大，但突发性、群体性事件逐年明显减少。

国有企业政策性破产工作已经到了最后收尾的攻坚阶段，广大长期工作在政策性关闭破产战线上的同志再接再厉，艰苦奋斗，努力工作，坚决完成国务院确定的工作任务，为历时15年的政策性破产工作划上一个圆满的句号，为国有企业的改革和发展做出历史性的贡献。