农村土地流转调研

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农村土地承包期延长30年不变政策实施以来，如何妥善解决因劳力、人口增减造成的人地矛盾，如何克服发展规模经营和农业产业化中遇到的土地调整困难，是当前深化农村改革、深入推进农村产业结构调整的重要课题。近期，我们对开县岳溪镇农村土地流转情况进行实地调查。结果显示，目前乡村正在发生一场深刻的变革：越来越多的农民不再简单地视土地为“命根子”，而是以租赁、转包、代耕等灵活多样的形式，把承包的土地交付他人经营，自己或成为农业产业工人，或进城入厂做买卖，走上了一条与祖先截然不同的谋生存求发展的道路。岳溪镇党委政府立足于加快农村产业结构调整和促进农民增收，大胆解放思想，引导农民更新观念，积极推进土地流转，探索出了一套行之有效的土地流转模式，使昔日“烫手的山芋”变成了“香饽饽”。

一、岳溪镇土地流转的现状及模式

岳溪镇辖23个行政村，1个居委会，20830户，总人口71736人，其中农业人口68483人；农村劳动力41286人，其中常年外出务工2万余人；总耕地面积56866亩，人均0.83亩。针对农业产业化推进难，传统经营模式变革难，农业增效、农民增收难等问题，镇党委政府坚持“自愿、依法、有偿、规范”的原则，大力引导农民按照市场机制进行土地使用权流转，加快推进农业生产规模化、经营企业化、产业特色化，走出了一条发展现代农业的成功之路。目前，全镇涉及土地流转的农户4000余户，约占农户总数的20%，流转土地面积约18000亩，占耕地总面积的32%，其中*0亩以上的大户3户、流转土地9500余亩，20亩以上的88户、流转土地3000余亩。全镇土地流转初具规模，并在实践中不断探索总结出了多种有效的流转模式。

（一）无偿转包模式。农民在承包期内，自找对象，自行协商权利义务，自定转包期限，将种不了或不愿种的土地转包给愿意种又种得好的农户。这种流转形式多发生在父子、兄弟及亲朋好友之间，一般为无偿转包，期限较短，流转面积较小，集体与原承包关系不变。这种不放弃土地承包权的流转形式约占整个流转户的5%，转包面积约670亩。

（二）地块互换模式。为方便耕作管理和规模发展特色农业，通过集体出面协调，农户自愿协商的办法，将农户经营的地块相互交换经营权，流转期限具有一定的周期性。地块互换，使土地“化零为整”，较好地解决了地块零散、不便耕作的矛盾，促进了产业的集中布局和成片规模经营。九亭村农民李启元，从*3年以来采用互换流转的办法，先后与12户农民互换土地40多亩，建起了54亩杂水果规模种植园。

（三）租赁经营模式。农户将土地经营权租赁给企业、单位和个人，用于发展开发性农业，业主一次性或分期付给农户一定的租金。这种形式流转的土地一般是荒山荒坡边远地，流转期限较长，履行租赁合同或协议手续。如张家村的李代生，以每亩一年246元租金，租赁本组村民的土地380亩，发展枇杷、葡萄、草莓、优质梨，年均纯收入15万元，并带动毗邻的沈家、龙安等村发展果园800余亩。

（四）土地入股模式。农户以土地的使用权入股，兴办股份制或股份合作制农业产业化经济实体，或连片发展规模经营项目，所得利润按股分红。胡家村村民安常乐，利用多年外出务工收入回乡创办梨园，计划在五年内流转土地10000亩。*1年以来先后与本村和邻村300多户农民以土地入股分红模式，流转土地近*0亩，今年第一批入股土地150亩雪梨投产后初见成效，收入达3万多元。

（五）反租倒包模式。业主对农户的土地进行租赁，经过投资开发，改善生产条件后再承包给农民，并由业主进行生产技术培训和销售，农户负责田间管理，双方签定产销合同，业主按时到田间收购。*6年3月，胡家村引进万州三峡蔬菜批发市场老板发展高山反季节蔬菜2500亩，农民只管种菜、收菜、将菜挑到公路上，过秤就拿钱。

（六）能人代耕模式。由村组干部组织协调，农户自愿将土地交给能人代耕实行产业化经营，前5年免费使用，什么也不要，5年后按6：4比例分成（业主6农户4）。三合村的黄德坤、黄强父子，按照代耕模式将农户荒芜土地160多亩用来种植大枣、甜柿、葡萄、梨、西瓜等，按照分成比例，农户人均可增收400元。

（七）公司承包模式。农户将土地交给业主，业主出资金，由业主经营管理，投产后的效益按3：7分配（农户3业主7），20年后土地归还农民，业主投入的硬件设施设备归农户所有。*6年4月，万州吉祥农资有限公司在岳溪镇插腊村承包5000亩茶园，建生态茶叶基地，并雇用当地农民30余人在茶园打工。

（八）协会带动模式。由村级组织成立土地流转协会，吸纳发展土地流转大户，协会统一管理服务，大户负责生产经营。竹园村土地流转协会以业主为主体，按地域海拔的不同，高段发展蔬菜、中段孵化小家禽、低段发展优质水稻和蚕桑，由协会为大户提供技术指导，带动土地流转大户的发展。协会内部资源优化配置，各地段产业互不重叠，目前发展土地种植大户25户、年孵化1万只家禽的大户8户，养蚕10张以上的大户12户，土地流转规模达到1500亩。协会还以股份形式在村内兴办起4座小型水电站。

二、岳溪镇土地流转的积极作用

随着土地流转的进一步深入，岳溪农民参与土地流转的积极性高涨，流转的规模逐年扩大，并产生了显著的经济效益和社会效益。许多农民反映：效益随着土地“流转”，如今农用土地不再是负担随意撂荒，而是越来越值钱了。土地流转对农业产业结构调整、推动现代农业发展以及从根本上改变农民和土地的关系产生了重大积极的作用。

（一）解除了外出务工农民的后顾之忧，推动了劳务经济的快速发展。前几年，一些农户为了完成定购任务或避免抛荒受罚，把土地无偿甚至“倒贴皮”转包给别人，土地使用权不仅没有收益，反而成为一种负担。土地使用权的流转，解除了农民的后顾之忧，使农村富余劳动力得以从土地的束缚中解放出来，持续稳定地向非农产业转移，农民不但从土地流转中得到实惠，而且促进了劳务经济的加速发展。近年来，岳溪镇外出务工人员稳定在2万人左右，年实现务工收入8000多万元。胡家村民安章州，全家4口，流转土地6亩，妻子外出打工，本人应聘到流转大户赚取劳务费，年增收1万余元。

（二）促进了土地适度规模经营，加快了产业结构调整步伐。通过土地流转，实现农村土地的有序流动，土地经营权向大户、农业企业集聚，极大地促进了各类农业示范园区的建设，建成了一批具有一定规模的农产品基地。有技术、有经验、有能力的农民通过土地流转初步实现了规模经营，带动全镇建成了一批农业产业基地。目前，岳溪镇建成了4000亩水果、10000亩优质大米、5000亩优质油桐、4000亩高山反季节蔬菜、10000亩良种洋芋生产基地和3个家禽基地村，对农业产生了强大的辐射带动作用，加快了农村产业结构调整步伐。

（三）提高了农业生产效益，实现了业主农户互利双赢。通过土地流转形成一定规模后，业主加大了对农业的投入力度，多方筹措资金兴建公路、整修水利、购买农机、办电改水，引进新的生产技术和优良品种，极大地提高了农业生产效益。胡家村土地流转大户安常乐，*4年与桂坪村达成协议，以土地入股模式流转凤凰山500亩茶园后，为提高生产效率、减小生产成本、方便产品运销，自筹资金14万元，修建公路4公里，业主生产效益明显改观，沿途两个村3个社*多户村民也从中受益。

（四）增强了农民科技兴农意识，推动了循环农业经济的发展。通过土地流转和规模开发，为科技兴农战略的深入实施搭建了平台。农技推广新机制逐步建立完善，促进了科技与生产的紧密结合。一些土地流转大户在寻求农技部门的技术支持的同时，主动与万州农科所等科研单位加强联系合作，引进新技术、新品种，学习适用、科学的生产经营方法，推进一条龙生产经营。岳溪村农民李明春引进优质水果发展果园180亩，在果园内间作蔬菜，并以自产蔬菜为饲养原料，自办80余头的养猪场，猪粪为果园、菜地提供有机肥，既节约了成本投入，又有效利用了附产物。节能、环保、循环型农业得以较好发展。

（五）从根本上解决了弃耕撂荒问题，提高了土地的利用率。大量青壮年劳动力外出打工，使农民富裕起来，改变了农村落后面貌，但也产生了新的农村矛盾——“人走了，地荒了”。前几年土地经营演变成一个个怪现象：娶媳妇的要人不要地，嫁女儿的人嫁了七八年，地却退不了。原双碾村二组仅剩6位老人、3个小孩留守在家，有三户长年紧闭，老人们就只种了房屋周围的菜园地，大部分土地荒芜。通过多渠道提供土地流转信息，积极引导土地流转，土地弃耕撂荒问题有效解决。近年来，全镇解决撂荒土地1300多亩，农村土地的利用率达到了99%。

（六）营造了良好的发展环境，推动了招商引资。土地流转解决了一家一户分散经营，规模小、品牌难以形成等不良现状。在推进土地流转的同时，岳溪镇党委政府积极“内引外联”，通过实施项目带动，培育产业集群，走农业产业化道路，先后引进九龙山米业、烟草公司等县内企业。毗邻的万州民营企业也纷纷来岳溪寻求与农业产业化“联姻”，万州三峡蔬菜批发市场老板陈先富与岳溪镇胡家村签定了2500亩蔬菜产销合同，万州吉祥农资有限公司承包了岳溪镇插腊村5000亩茶园，建生态茶叶生产基地。

三、完善土地流转的对策思考和建议

土地经营权的流转，是一个新的课题，也是党在农村一项政策性很强的工作。从调查的情况看，目前土地经营权的流转还处于初始探索阶段，尽管出现了多种流转形式的典型，对促进生产要素的优化组合，提高土地利用率，解决人地矛盾和发展规模经营发挥了积极作用，但是也存在流转自由化、流向不尽合理、权责不清晰、机制不健全、管理不规范等一些应引起注意与防范的问题。针对土地流转存在的问题及未来发展趋势，要加快农村土地流转步伐，走上规范健康的轨道，必须采取切实有效的应对措施。

（一）转变政府职能，准确定位政府角色。在土地流转中，政府既要克服强制农民进行土地流转的“越位”行为，又要克服对土地违规流转放任自流，疏于规范服务的“缺位”行为。要坚持多引导，多服务，抓好土地流转的宏观调控、监督监测和引导中介服务。一是制定土地利用总体规划，控制好土地流转总量、结构和动态平衡，引导农用耕地流向优质高效农业项目。二是建立流转服务机构，为土地流转提供信息、中介服务。三是强化耕地保护，依法查处巧立名目改变土地用途或违背农民意愿强制流转的坑农行为。加强基本农田建设，确保耕地占补平衡。四是制定优惠政策，积极扶持吸引农业产业化龙头企业和种养大户对流转土地进行农业产业规模化经营开发。

（二）加强法制建设，规范土地流转程序。一是要科学界定土地流转程序，监督土地流转的程序、流转合同是否规范合法，保护农民权益，促进土地流转。二是要建立健全土地流转合同制度、登记制度、公证制度、纠纷仲裁制度，明确流转双方权利义务，协调化解土地流转纠纷。三是要完善土地价格评估制度和土地流转补偿制度。在兼顾集体、农户和业主利益的前提下，科学合理地确定土地流转补偿标准、利益分配比例以及兑现时间方式，最大限度地避免土地流转纠纷。四是积极落实《土地承包法》，坚持土地承包三十年不变的政策，促使农村耕地承包经营权物权化、长期化，为顺利实现农民土地使用权转让奠定法理基础。

（三）创新流转机制，优化土地资源配置。要在充分尊重农民和投资者意愿的基础上，在现有的土地制度框架内，大胆创新土地流转机制。鼓励农民以土地入股，直接参与投资方的利润分红，变土地资源为土地资本；引导农民将不能流转的分散土地资源进行互换整合，形成优势产业区域化布局、规模化生产、产业化经营的局面，以降低生产成本，提高农民收益；对因出外打工缺乏劳力而荒芜的土地实行代耕、转包、转让、出租等多种灵活有效的方式，收益分配由双方商定，优化人地资源配置；对闲置撂荒土地采取约束措施，实现高效流转。总之，要鼓励农民采取多种行之有效的方式优化农村土地资源配置，增加农民收入。

（四）建立健全中介服务组织，培育土地要素市场。以县乡土地服务部门为依托，以农村专业协会为主体，构建土地流转中介服务网络。有关单位要普查流转土地资源，收集供求信息，进行供求登记建档；乡镇政府要积极开展政策咨询服务，提供合同范本，调解流转纠纷；土地评估机构进行土地等级评估定价，大面积流转土地进行租赁招标；通过中介服务组织代办土地流转手续，组织供需双方谈判，为供需双方搭建流转桥梁。通过培育土地流转市场，引导土地要素合理流动。

（五）尊重农民主体地位，保护农民合法权益。土地流转要以农民自愿为前提，坚持以农用为主，以保护农民权益、促进农民增收为目标。坚决反对以各种名目违背农民意愿进行的圈地开发行为。积极鼓励农户之间进行土地转包、出租、互换、转让、代耕等流转行为，引导流转土地向农村种养能手集中；对农业产业化企业用地要尽量采用租赁或入股经营的方式，尽可能为农民提供稳定的收入来源，最大限度地保护农民利益。对公共建设用地，要坚持将土地征用补偿金的大部分交给农民，并要为失地农民办理失业和养老保险。

（六）积极引导农民到非农岗位就业，减少农民对土地的依赖。要促进土地流转，就必须减少农民对土地的依赖，为此就要降低种植业在农民收入中的比重，大规模转移农村劳动力到非农岗位就业，大幅增加农民的非农收入。一是要积极引进和培育劳动密集型的中小民营企业，大力发展第三产业，加强就业容量较大的基础设施建设，千方百计地创造就业机会，争取部分农村剩余劳动力“就地消化”。二是要加强对农民的职业教育和技术培训，提高他们的就业技能，从而提高劳务价值，为农民“走出去”务工创造条件。加强对农民出外务工的信息引导和组织管理，确保农民工有序流动，提高务工收入。三是要取消对农民工进城务工的各种不合理收费和限制、降低农民工子女上学门槛，为农民进城务工提供便利条件。四是要积极为外出务工返乡人员搭好创业平台，鼓励具有一定资金、技术和经营能力的打工仔“走回来”，在本地投资经商搞开发，带动地域经济发展，创造更多的就业岗位。

（七）强化服务体系建设，促进土地流转。必须抓好农村公共服务体系建设，帮助流转地经营者克服自然与市场风险，提高投资经营效益。一是要做好筹资服务。由于农业投资项目具有成本高、周期长、风险大、收益低的特点，银行和投资者对涉农项目望而却步。要激励银行和各种融投资机构简化贷款手续，积极为农村种养大户、农业产业化企业发放贷款，确保租赁经营流转土地所需资金。二是要做好信息服务。在电视、网络、广播、报刊等各种媒体上开辟信息专栏，农村流转地租赁信息，提供流转地投资方向与市场分析，引导涉农企业、种养大户顺利接包土地。三是要抓好技术服务。大力推广粮食及经济作物科学作务技术、畜禽养殖和病虫害防治技术等先进实用技术，积极推进农业产业结构调整，帮助流转地经营者解决技术难题，提高流转地经营效益。四是要强化农村社会保障服务。继续推进农村合作医疗制度改革，确保农村义务教育政策的落实，在条件成熟时，逐步建立个人与社会相结合的“低收入农民生活保障”、“农民失业保险”、“农民养老保障”等保障机制，解决农民对土地流转的后顾之忧。