人大监督问题思考

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监督法的通过与实施，宣布了一个时代的终结。这个时代的特征是各级人大常委会在宪法、地方组织法等宪政和政治框架内，在党的领导下，积极探索开展人大监督工作，创造了执法检查、听取审议专项工作报告、“两项评议”等监督形式和做法。同时，也标志着“监督法时代”的来临。从监督法实施一年多来的情况看，人大监督工作的开展逐渐从原来实践探索的工作层面，转换到法律制度的规范层面，各级人大常委会逐步适应在监督法的框架内思考问题，确定监督议题，开展监督工作，各项工作更加规范和有序。这是人大制度完善和法治进步的体现。与此同时，人大监督也面临一些新的课题，需要做进一步的探索研究。

一是人大常委会监督职权的限度

在传统政策和工作层面上开展的人大监督工作，只要坚持了党的领导，人大监督职权是没有边界的。这与人大及其常委会作为国家权力机关的制度设计密切相关。但监督法出台后，人大常委会的监督职权就要面临是否受监督法约束的问题。换一种提法，就是监督法没有明文规定或禁止的，人大常委会是否可为？并且，监督法在制定过程中，对地方人大常委会监督工作的探索创新有所褒贬和取舍，对此思想认识的统一有一个渐进的过程。而监督法又没有明文禁止那些被否定的地方人大创新的监督手段，这就使得该问题更加具有实践和现实的意义。

对于这一问题，实践中有三种不同观点。一种观点认为这似乎是浅显而无争议的问题，并引用西方法谚“对公民而言,法不禁止即自由；对政府和所有公共权力而言,法无明文规定则不可为”，认为人大常委会的监督权力作为一种公权力，对于宪法、地方组织法、预算法、监督法等没有规定的，都不可随意创新。另一种观点认为，西方法学的话语体系并不完全适用于社会主义国家，并且“法无明文规定则不可为”主要是基于对公权力侵犯私权利的一种担忧，而为公民私权利设置的防御性措施。而对于人大常委会的监督工作而言，并不存在干涉公民私权利的担忧，反而是通过对行政和司法权力的制约，来保护公民的私权利，因此并不适用这一法治原则。还有一种折中的观点认为，对于人大常委会创设权力的行为，要采取审慎的态度，而对于人大常委会为更好地行使法定职权，创新一些具体方式方法或程序做法，则要予以宽容或鼓励，并认为这是人大监督工作保持生机和活力的源泉所在。

二是监督法中一些核心法律概念的内含如何把握

制定专门的监督法来规范人大监督工作，对于构建一个完整的人大监督法律体系，推动人大监督工作在法治轨道上有序前进具有十分重要的意义。监督法在制定过程中，吸收人大监督工作实践中创造的一些提法和做法，如监督公开，专项工作报告和审议意见，等等。这些工作层面提法上升为法律概念使用后，如何有效厘清其内含和外延，以及在整个监督法律体系中的地位和作用，是一个复杂而又必须做的工作。但在监督法实施过程中，对于一些比较核心的监督法律概念，理论和实践部门仍存在不同看法，这不仅造成了思想上的混乱，而且还影响到监督法的深入贯彻，比较典型的就是对“审议意见”法律效力的理解。

规定审议意见制度是监督法的一大特色。从法律规定看，审议意见是联系监督过程与监督结果的重要纽带，是人大监督工作中的中心一环，审议意见的质量和落实情况直接关系到人大监督的实际成效。法律效力是审议意见这一法律概念的核心，对这一问题的不同理解，直接决定着审议意见的形成、表现形式、督办以及“一府两院”的处理、反馈等。而对于审议意见的法律效力，实践中分歧很大。第一种观点认为，审议意见仅仅是常委会组成人员的审议情况反映，仅仅是“议”，并不是人大常委会正式表决通过的文件，没有法律效力，只供“一府两院”研究处理时参考；第二种观点认为，审议意见具有法律效力，原因是监督法明确将审议意见写入其中，但是审议意见的法律效力要低于决议决定；第三种观点认为，审议意见并不具有实体性的约束力，而只有程序性的约束力和强制力，即“一府两院”必须研究处理，并反馈情况，至于“一府两院”如何研究处理则没有刚性要求；还有一种观点是从审议意见的形成和确定的生成过程，反过来判断其法律效力，并认为经常委会表决通过的审议意见具有法律效力，对于其他的审议意见，则效力等同于代表的建议、批评和意见。

三是违反监督法规定是否应承担法律责任

监督法既是实体法，更是程序法。监督法不仅规定了七种监督手段，而且还对于人大常委会如何开展监督、“一府两院”如何接受人大监督都作了详细的程序性规定，其中最典型的就是对“一府两院”提交专项工作报告的“20天、10天、7天”时间规定。但是，监督法并没有规定违反程序性规定的后果或法律责任，而监督权力只有在程序中才能得到有效行使，如果程序得不到有效执行，监督权力就可能会落空。

以这三个时间点要求为例，一些地方采取了工作上的安排来防止违反法律规定的时间要求，如早部署、早通知、早安排，有的还制定监督工作时间表严格执行。但这些工作层面的安排，并不能有效解决万一出现违反法律规定的具体应如何处置的问题。而有些地方规定，对于“一府两院”不能按时提交专项工作报告的，不列入常委会会议审议。但是，执行时间点的要求是“一府两院”的义务，并不能因为违反法定义务，而免除他们接受监督的责任。也有一些地方认识到这一问题，在贯彻落实监督法的地方性法规中设置了“法律责任”一章，但在内容规定上，没有将违反监督程序性规定与违反监督实体规定有效区分开来，并在责任方式上采用了“通报批评”“书面检查”等带有明显的行政制裁色彩的手段，其合法性和合理性值得探讨。总的看，对于“一府两院”违反监督法规定，到底应该承担什么样的法律责任，目前尚无科学权威的观点。

进一步探讨，还有两个重大问题需要进一步明确。问题一，如果“一府两院”严重违反监督程序性规定的，是否可以作出实体上的不利推定，如“一府两院”在常委会会议召开前的一天，还没有将专项工作报告提交常委会的，是否可以推定“一府两院”拒绝接受人大常委会监督。如果可以作出这一推定，那么“一府两院”不仅违反监督程序法律规定，而且还破坏了“一府两院”由人大产生、接受人大监督的宪政秩序，导致的是违宪的实体后果与责任，而这又如何进行处置？问题二，如果“一府两院”违反程序性规定，由人大常委会追究其相关责任，那么作为监督方的人大常委会如果违反有关程序性规定，则应该如何处置呢，由谁进行制裁呢？如果人大常委会违反监督实体规定，如对于“一府两院”重大违法行为采取不作为的态度，或者拒绝公开监督工作等等，又该如何处置？对于这些问题的深入探究，都将涉及我国宪政运行的深层问题，具体如违宪审查、违宪责任等等。

应该说，监督法实施后暴露出来的人大监督困境，目前还是初步的。随着人大监督工作法治化进程的日益推进，实践和理论中将会面临更多的问题与挑战。可喜的是，我们看到对于人大监督的研究，也逐渐进入了“监督法时代”。这些争论和探讨不再是单纯的工作层面，而是引入了法定权限、法律效力、法律责任等法学的基本理论概念。“监督法时代”监督困境的解决，需要人大监督理论的逐步完善，更需要这种从法理和法律制度层面的研讨和建构。