水资源管理提高思考

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这次全国水资源工作会议的主要任务是：贯彻落实近期党中央、国务院一系列重要会议和全国水利厅局长会议精神，回顾和总结“*”水资源管理工作所取得的进展和存在的主要问题，分析当前和今后一个时期所面临的新形势、新要求，研究、部署“十一五”和当前的水资源管理工作。

这次会议是在十分重要的背景下召开的：一是十届人大四次会议审议并通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，明确提出我国要建设资源节约型、环境友好型社会；二是国务院第460号令《取水许可和水资源费征收管理条例》并实施，成为我国水资源管理法制化的又一个重要里程碑；三是落实科学发展观，水利改革与发展取得了实质性的进展。这些都是对水资源管理工作具有重要意义和深远影响的大事。深入领会“十一五”规划纲要精神，贯彻落实国务院法规，进一步总结和学习实践经验，努力把握新的机遇，认真落实新的要求，是我们开好这次会议的坚实基础，也是做好当前乃至“十一五”水资源管理工作的重要保证。

下面，我代表水利部讲几点意见。

一、“*”水资源管理工作取得的主要进展

“*”时期是水利事业取得长足发展的五年。水资源管理作为这一时期最具活力的工作之一，呈现出前所未有的新特点：一是随着经济社会的快速发展，水资源瓶颈问题日益突出，水资源工作受到党和国家领导的高度重视和全社会的普遍关注。每年的中央人口、资源、环境工作座谈会，中央领导都把水资源问题作为重点加以强调，并明确提出工作要求。人大、政协两会涉及水利的建议、提案，许多都是有关水资源问题的。水资源短缺、水污染、节约用水、保护水资源、节水型社会、水权水市场等等，都是老百姓关心的热点、媒体报道的焦点。*2年修订的《水法》，是举国关注水资源问题的法律诠释和智慧凝结的象征。二是在中央水利工作方针指导下，水利部党组提出了治水新思路，水资源管理真正成为水利工作的重心，成为中国治水模式转型的关键。长期以来，我国基本上是以工程措施为主的兴水利、除水害，来应对水资源问题,水资源管理被视为软件，始终硬不起来。随着治水新思路的提出，工程水利逐渐向资源水利、可持续发展水利转变，水资源的配置、节约、保护成为水利工作的重中之重。这一时期的水资源管理是治水新思路的重点，也是实践治水新思路的先锋。三是水资源管理工作新生事物层出，服务经济社会发展的广度和力度空前。从节水型社会建设的提出，到水权、水市场的实践；从“一曲绿色颂歌”的三河调水，到湿地补水和水生态系统的保护与修复；从水资源管理体制机制的改革，到涉水事务统一管理，水资源管理理念更新、领域不断拓展，成为这五年水利改革与发展的亮点。

“*”水资源管理工作围绕节水型社会建设，坚持体制改革、制度创新，注重抓基础、抓规划、抓试点，在规划、管理、节约、保护、水务等方面取得了明显成效。

（一）水资源基础工作得到加强

主要表现，一是水资源规划体系初步形成，为水资源节约保护和合理利用提供科学指导。全国编制完成了一批水资源方面的规划。这一阶段的规划任务十分繁重，但也是成果最丰富的，基本形成了以水资源综合规划为中心，节约、保护等专项规划为重点的水资源规划体系。以“21世纪初期首都水资源可持续利用规划”、黑河、塔河规划为代表，水资源规划在思路、方法上有所创新，在规划实施上得到保证，体现了资源水利的要求，也为水资源规划的编制提供了范例。二是用水定额编制、水功能区划取得进展，为水资源节约和保护奠定技术基础。全国已有22个省（自治区、直辖市）制订了用水定额，国家有关部门实施了部分高耗水工业行业用水定额，并组织编制了农业灌溉用水定额，一个体现国家用水水平要求，兼顾各地实际的取水、节水标准体系初步形成。以流域为单元，对全国主要河流、湖泊、水库等水域进行水功能区划，目前有25个省（自治区、直辖市）批准实施了水功能区划，为水资源保护和水污染防治打下了科学的基石。三是水资源监测、评价、统计和用水计量工作有较大改善，基础数据愈发准确、规范，管理手段更加科学、完备。“*”期间，水利部启动了水资源实时监控与管理系统建设工程，中央和地方先后投资1.2亿元，建设覆盖全国15个省、区、市18个城市的监控系统，将逐步提高这些地区水资源科学管理的能力和水平。各地也加快了用水计量、实时监控等水资源管理的技术进步，全国城镇工业和生活取水计量率已达80%。此外，这一时期水资源评价、水资源公报、水源地水质报告等基础数据统计工作已形成规范，向社会公布科学、准确、翔实的水资源情况，增加了水行政事务的透明度。

（二）水资源管理不断深化

“*”期间水资源管理突出制度体系的建设和落实，主要在三个方面取得了实效。一是水资源管理法规建设取得突破性进展。*2年颁布的《水法》，确立了我国水资源管理的基本制度框架。《取水许可和水资源费征收管理条例》实施，《黄河法》、《长江法》、《节约用水条例》等立法前期工作启动。国家和各省（自治区、直辖市）制定和出台的法规、规章和规范性文件达700余件，初步建立了以《水法》为核心多层次的配套水资源管理法规体系。二是建设项目水资源论证取得突破，推进了取水许可制度和水资源有偿使用制度的实施。*2年5月，水利部与国家发展改革委联合颁布了《建设项目水资源论证管理办法》，对新、改、扩建建设项目，实施水资源论证。据统计，全国省级以上水行政主管部门和流域管理机构共组织审查了水资源论证项目1100余项，涉及水利、水电、火电、化工、冶金等多个高耗水行业，为取水许可审批提供了科学依据。截止到“*”末，全国颁发取水许可证65万余份，许可审批水量4500多亿立方米。有30个省（自治区、直辖市）由水行政主管部门统一征收水资源费，*5年征收额达33亿元。三是加强了水资源分配和调度管理。全国总供水量中实施计划管理的达到60%以上。按照国务院批准的黄河干流水量分配方案，实施了黄河干流年度水量调度管理，保证了黄河不断流。组织实施了黑河水量统一调度，连续四年将黑河水送入居延海，改善了当地生态与环境。组织实施了塔里木河流域近期治理，实现了塔里木河水年年进入尾闾台特马湖，使下游地下水位普遍回升。此外，对天津、北京、澳门等重要城市和地区出现的用水紧张局面采取了应急调水和生态补水等措施，并开展了引江济太、淮河闸坝防污调度、松花江水污染事件的应急处理等工作。

（三）节水型社会建设取得经验

“*”期间，水利发展与改革最为瞩目的部分就是水权、水市场理论的提出和节水型社会建设的实践探索。*0年，水利部党组提出了水权、水市场的理论框架；*1年，开展了节水型社会建设的探索；*2年，《水法》修订，建设节水型社会以法律的形式被确定；*3年，张掖等试点的实践经验进一步推动了全国节水型社会建设的发展，以汪恕诚部长《建设节水型社会工作要点》的论述为代表，节水型社会建设的理论体系基本形成。5年来，水利部先后确立国家和省（自治区、直辖市）的试点100多个，重点推动了河西走廊、东部沿海、南方水污染严重地区和南水北调东中线受水区的节水型社会建设，取得了初步成果。一是水权、水市场实践探索取得经验。张掖农民的水票交易，浙江东阳、义乌供水的有偿协议，漳河上游的有偿调水，宁、蒙水权转换试点，这些典型事例说明：算清水帐、明晰水权、总量控制、定额管理、有偿转让、节奖超罚等市场配置手段，已成为促进节水的内在动力。特别是黄河水利委员会和宁夏、内蒙古共同开展的水权转换试点工作，在黄河用水总量控制的前提下，由政府和企业投资对灌区进行节水改造，通过提高用水效率，把节约的水量有偿转让给新建工矿企业，实现了用水结构的调整和城乡、工农业之间水资源的优化配置，提高了水资源的利用效率和效益，保障了当地经济社会发展对水的需求。二是水价改革迈出大步。国家出台了一系列以促进节约用水和保护水资源为目标的水价改革政策，全国大部分地区在“*”期间改革了水价的定价模式、计收方式。十几个省的农业供水实行超定额累进加价，60个城市实行阶梯式水价，300多个城市开征污水处理费。全国平均的水利工程供水价格达到了每立方米0.06元，比*0年提高了1.14倍。城市水价实现福利型向商品型的转变。据36个大中型城市的统计，居民平均生活用水价格达到每立方米2.09元，工业用水达到2.72元，经营服务用水3.53元，特种行业用水9.97元，比“*”初期均有较大提高，有力地促进了水资源利用效率和效益的提高。此外，这一时期全国产业布局、经济结构调整、节水工程和技术进步、节水教育宣传、用水户参与节水等都迈出了步伐。全国从上到下形成的节水管理体系，采取行政、经济、技术、宣传等综合措施推进节水，不论是政府的管理，用水户的节水行为，还是社会公众的节水意识，比前一时期都有较大进步。

（四）水资源保护取得进展

“*”时期，尤其是《水法》修订后，水行政主管部门积极开展水资源保护工作，在抓紧抓好七大流域水资源保护的同时，由线到面，以水功能区划??水资源的完整链条。各地对1407条河流，253个湖泊、水库的水域进行了水功能区划，并开展了入河排污口设置审批工作。陆续提出了三峡库区、淮河流域和黄河干流、松辽流域等区域的纳污能力和限制排污总量意见，促进了国家重点区域的水污染防治和水资源保护。加强了城乡饮用水水源保护和水利建设项目环境保护工作。研究制定相关政策标准，组织编制饮用水水源地安全保障规划。完成水利工程环境影响报告书预审115项，重点对南水北调东线一期工程、治淮等重大水利工程进行环评预审。以地下水超采区治理为重点，强化地下水资源保护。水利部启动了山东济南、河南省的地下水保护试点，组织开展了南水北调东中线受水区地下水压采方案。全国有11个省（自治区、直辖市）划定了地下水超采区，明确了限采区、禁采区范围。进行水生态修复的探索，确定了桂林、武汉等试点城市。应对突发性水污染事件的意识和处理能力提高。在松花江重大水污染事故发生后，我们的水资源保护队伍，能够招之即来，来之能战，战之有效，赢得了中央领导和社会各界的肯定。

（五）水资源管理体制改革稳步推进

一是确立了流域管理与区域管理相结合的水资源管理体制。党的*届五中全会明确提出要改革水的管理体制。修订后的《水法》确定我国实行流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制，确立了流域管理与区域管理的法律地位。“*”期间，流域管理机构作为部的派出机构，加强了水资源规划、配置、保护、管理等工作，流域管理的权威性进一步加强，流域与区域相结合的水资源管理体制初步形成，成为我国水资源管理的体制基础。二是形成了水资源统一管理的局面。在各级水行政主管部门的努力和社会各界的支持下，随着机构改革，各地都不同程度的调整了水资源管理职能，基本实现了水资源统一规划、调度、城乡统一发放取水许可证、统一征收水资源费。全国98%的建制市由水行政主管部门对地表水、地下水实行统一管理。涉及资源管理的节约、保护等职能，也部分的实现了归并和统一。三是水务管理体制改革在广度和深度上都取得了突破性进展。在水资源统一管理的基础上，各地适应城市化快速发展和经济社会对水资源管理的迫切需要，陆续开展了以区域涉水行政事务统一管理为标志的水管理体制改革。全国29个省（自治区、直辖市）的1413个县级以上行政区组建水务局，或由水利局承担水务管理职能，占全国县级以上行政区总数的58％。城乡涉水事务统一管理发挥了巨大的体制优势。实现水务统一管理的地区在统一规划、优化配置、联合调度城市与农村、地表与地下、区内与区外水资源，保障城乡饮水安全；统筹考虑城市防洪安全、供水安全、水环境与水生态安全，建立地方性水务管理法规体系以及推进水务产业市场化改革等方面，取得了丰富的经验和明显的成效。

水资源管理工作的进展，有力地促进了水资源的可持续利用。“*”期间，我国总用水量快速增长的趋势得到有效遏制，用水总量与“九五”基本持平，用水效率和效益有较大幅度提高。万元国内生产总值用水量由614立方米下降到306立方米；农田灌溉亩均用水量由479立方米下降到450立方米，农业灌溉水利用系数提高了近5个百分点；工业万元增加值用水量由292立方米下降到167立方米；城镇人均生活日用水量由219升减少到212升，城市年节水量约为38亿立方米。可以说，水资源的可持续利用，支撑了我国刚刚过去的这个“不平凡五年”的经济社会的快速发展。

以上成效的取得来之不易。这有赖于新时期中央水利工作方针的指引，有赖于水利部党组治水新思路的指导，更有赖于全国水资源管理工作者筚露蓝缕的辛勤努力。五年中，各单位创造性地开展水资源工作，涌现了一大批经验和典型。黄委积极开展水量调度和水权转换，建立重大水污染事件快速反应机制；长委妥善处理怒江开发等社会热点问题；淮委率先开展水域纳污能力的核算，提出限制排污总量意见，进行闸坝防污调度；海委具体组织实施首都水资源规划，开展恢复流域水生态环境工作；太湖流域管理局实施引江济太；珠委调水压咸；松辽委在全流域开展明晰初始水权研究，启动了大凌河、霍林河水权试点；北京、天津、山东大力开展节水工作，做到增产不增水，水资源利用效率和效益全国领先；河北确定节水型社会建设“计量到户、定额到户、节奖超罚、建立水权水市场”的“四步走”战略；上海、深圳等地发挥水务管理体制优越性，努力打造与现代大都市相适应的现代水利；江苏苏锡常地区全面禁采地下水；辽宁取水计量基本普及；浙江的万里清水廊道，福建的晋江流域水资源管理综合试点，广西、云南水资源费征收等都是可圈可点的事情。一批节水型社会建设试点、水权转换试点、水生态保护与修复试点、地下水保护试点等为全国水资源管理事业的发展，提供了宝贵的经验。此外，我们还在水资源管理领域广泛地开展了国际交流与合作，组织进行了海河gef、中英水需求管理、中日水权制度研究等项目。

今天的会议上，水利部决定授予北京市水文总站等98个单位全国水利系统水资源工作先进集体荣誉称号，授予徐振军等191名同志全国水利系统水资源工作先进个人荣誉称号。我谨代表水利部，向以他们为代表的全国水资源工作者致以崇高的敬意和诚挚的问候！

二、水资源管理工作存在的主要问题和面临的新形势、新要求

“*”水资源管理工作取得了一定的成绩，但我们必须清醒地认识到，我国水资源短缺、水污染严重的形势尚未得到有效缓解，水资源利用效率与效益仍然低下，水资源管理长期积累的深层次的问题依然未得到解决，水资源管理能力和水平还远不能适应严峻的水资源形势和经济社会发展的需要。这些问题的存在，阻碍着水资源可持续利用的实现，威胁着经济社会的可持续发展，影响着社会主义和谐社会的建立和我国小康社会目标的实现，关乎中华民族的生存与发展。我们要以如履薄冰、如临深渊的态度，冷静地分析问题，准确地把握形势，积极地应对挑战，努力开创我国水资源管理工作的新局面。

（一）水资源管理工作存在的主要问题

水资源评价的最新成果表明，近年来，南方地区河川径流和水资源总量有所增加，增幅接近5%;而北方地区水资源量明显减少，其中以黄河、淮河、海河和辽河地区最为显著，资源总量减少了12%，北方部分流域周期性的水资源短缺加剧。水资源相对丰沛的南方地区也出现了区域性甚至流域性缺水的现象。“*”期间，农田受旱面积年均达到3.85亿亩，平均每年因旱减产粮食350亿公斤。全国农村还有3.2亿人饮水不安全。有400余座城市供水不足，较为严重缺水的有110座。*0年、*4年都发生了大面积干旱，致使许多城市用水紧张，工农业生产受到很大影响。在部分流域和地区，水污染已从江河支流向干流延伸、从地表向地下渗透、从陆域向海域发展、从城市向农村蔓延、从东部向西部扩展。全国以城市和农村井灌区为中心形成的地下水超采区数量，已从80年代初的56个发展到目前的164个，超采面积从8.7万平方公里扩展到18万平方公里。一些水生态恶化地区，河流断流、湖泊干涸、湿地萎缩、绿洲消失。与此同时，我国用水效率和效益不高，与世界平均水平相比还有较大差距。

我国水资源问题的形成，有客观的因素，也有长期积累的深层次的原因。主要表现为：一是可持续发展意识淡薄。一些地区不考虑水资源和水环境的承载能力，对经济社会发展需水预测普遍偏高。盲目发展，甚至以过度消耗水资源、牺牲水环境换取经济增长，造成有河皆干，有水皆污的恶果。二是经济增长方式、消费模式粗放。在水资源利用上形成了“三高两低”的态势，“开发利用程度高，单位产品（服务）耗用水量高，污水排放量高，用水效率和效益低”。三是水资源管理不够严格。取水许可把关不严，审批水量随意性大，缺乏科学性。水资源论证不够规范，有些建设项目未进行水资源论证。计划用水、节水等管理制度不落实，对水资源保护抓得不够，行政不到位。四是水资源管理机制不活。长期以来，单一依靠以行政为主导的管理模式，市场在水资源配置中的基础性作用未得到发挥，水价等促进水资源节约保护的经济手段缺失，使得水资源管理领域政府失效明显，水资源开发利用的主体没有节约保护的内在动力，公众未参与到水资源管理中来，水资源短缺、水污染等主要问题得不到有效解决。五是水资源监管不到位。存在江河水资源开发利用权属不清的问题，造成区域水资源开发的无序竞争。水资源保护缺乏责任和利益主体，生态与环境用水难以得到保证。流域、区域监管手段不足，难以对水资源实施有效的调控管理。水资源管理在地域上“城乡分割”、在职能上“部门分割”、在制度上“政出多门”的局面仍然存在。六是水资源管理缺乏投资保障。水资源管理基础设施薄弱，欠帐较多，缺乏长效投资保障机制。传统投资机制与新治水思路相背离，水资源配置、节约、保护等管理工作挤不上“工程建设”的列车，也没拿到“财政扶持”的船票，许多规划、试点等因缺乏经费而难以有效开展。

分析上述问题，我们感到水资源管理工作存在三个主观上的“不适应”。一是对水资源管理工作目标的转变不适应，表现为管理重点不突出。基于我国的国情和水情，我们水资源管理工作要适应由工程水利向资源水利、可持续发展水利转变的要求，提高水资源利用效率和效益，将建设节水型社会作为水资源管理工作的大目标。所有管理工作应当围绕这个目标进行，所有的智慧、创造应当向??向这个方向推进。二是对水资源管理工作内容的变化不适应，表现为对工作定位把握不住。国家的大政方针已定，部党组的要求也很明确，水资源工作重要了，内容丰富了，我们的主要工作就是要埋头实践、履行职能，更新知识、提高水平，把《水法》的各项制度落到实处，抓落实、促管理，实实在在地把水资源管理好。三是对水资源管理工作环境的变化不适应，表现为工作方法简单。这几年水资源管理工作内外环境都发生了变化，由于政府职能转变、部门职能的调整，我们进入了以前从未进入的领域，在一些工作上与行业内外有关部门产生了交叉，协调的难度增加，而公众对政府社会管理、公共服务的要求不断提高。要看到这是水资源管理工作进步的体现。需要我们与时俱进，尽快转变观念，改变工作作风、创新工作思路、改进工作方法，讲求策略，寻求合作，力争共赢。

（二）水资源管理工作面临的新形势

“十一五”水资源管理工作面临着很好的形势。中央提出以全面贯彻落实科学发展观统领全局，为我们坚持不懈地推进资源水利、可持续发展水利，建设节水型社会，解决水资源问题，实现人水和谐，提供了思想保障。党和国家对水资源问题高度重视，为水资源管理工作的开展提供了政治保障。国家经济结构加快调整和升级，为进一步提高水资源利用效率和效益提供了空间。我国深化体制改革和提倡机制创新，为解决水资源管理体制和机制性障碍创造了条件。取水许可和水资源费征收管理条例的出台，为强化水资源管理提供了法制保障。国家提出建设资源节约型、环境友好型社会，带动了公众资源意识的提高，为水资源管理工作创造了良好的社会氛围。

做好“十一五”水资源管理工作，关键是要认清形势，重点把握好以下几个机遇。

一是要重点把握好国家建设资源节约型、环境友好型社会这个机遇。节水型社会建设是解决我国水资源短缺问题根本而有效的战略举措，是建设资源节约型、环境友好型社会的重要组成部分。我们要抓住这个战略机遇，力争节水型社会建设走在建设节约型社会的前列。

二是要重点把握好国民经济和社会发展“十一五”规划实施这个机遇。国家的“十一五”蓝图，提出了水资源利用效率指标，一个是约束性的，要求到“十一五”末单位工业增加值取水量降低30%；一个是预期性的，要求农业灌溉水利用系数提高到0.5。并对加强水资源统一管理提出了一系列具体要求。这是国家五年计划或规划中首次直接而明确地提出水资源效率的指标和要求。我们要紧紧围绕这些目标，积极落实有关要求，把挑战转化为进一步促进水资源管理工作的机遇。

三是要重点把握好贯彻落实《取水许可和水资源费征收管理条例》这个机遇。在1988年《水法》的基础上，国务院于1993年颁布了《取水许可制度实施办法》配套法规，初步建立了我国水资源管理制度体系。水资源管理实现了从无到有的一次飞跃。在*2年《水法》基础上，今年国务院颁布了《取水许可和水资源费征收管理条例》，规定了取水许可和水资源有偿使用两项基本制度。这是水资源管理的一件大事，标志着水资源管理进入了新的历史阶段。“十一五”是贯彻落实这个条例的关键时期，抓住这个机遇，切实提高水资源管理能力和水平，必将为我国水资源管理带来又一次质的飞跃。

（三）进一步做好水资源管理工作的新要求

思想是行动的先导。在新形势下做好新时期水资源管理工作，必须与时俱进，转变思想观念，明确工作重点，改变工作作风，改进工作方法。

在思想上要树立科学发展观，坚持部党组治水新思路。“十一五”的主线是科学发展，要求各行各业转变发展观念、创新发展模式、提高发展质量，把经济社会发展切实转入全面协调可持续的发展轨道。部党组提出的治水新思路，反映了科学发展观的要求和人与自然和谐相处的理念，是水利行业科学发展的具体体现。经过几年的治水实践，治水新思路有力引导了传统水利向资源水利、可持续发展水利的转变，促进了水资源的可持续利用和经济社会的可持续发展。新时期的水资源管理工作要坚持科学发展观，继续走在实践治水新思路的前列。新时期的水资源管理工作者，要成为科学发展观的实践者、治水新思路的探索者。

在重点上要围绕节水型社会建设加强各项水资源管理工作，坚持体制改革、制度创新。构建社会主义和谐社会，要坚持人与自然和谐相处，衡量人与自然和谐相处的重要指标就是资源承载能力和环境承载能力。适应和提高资源承载能力，要靠建设节约型社会；适应和提高环境承载能力，要靠建设环境友好型社会。在这两个承载能力中，水资源都是重要因素。“十一五”乃至今后更长的时期，建设资源节约型、环境友好型社会将是我们资源开发利用管理领域的主题。节水型社会建设是其中的一面重要旗帜，也是水资源管理领域的重心。一方面是通过节水型社会建设带动和促进各项工作的开展；另一方面各项工作要围绕这个核心，向着这个方向，形成合力，共同推动。建设节水型社会是对生产关系的变革，是制度建设。要坚持已取得的经验，把体制改革、制度创新作为工作的着力点，推进节水型社会建设的深入开展。

在作风上要求真务实、狠抓管理，坚持以人为本、贴近群众。水资源管理工作重在管理。管理是一种实践行为，其本质不在于“知”而在于“行”；其验证不在于逻辑而在于成果。“千里之行始于足下”、“不积跬步，无以至千里”。再宏大的目标、再好的想法、再精辟的理论都要脚踏实地，一步一步去实现、去实行、去实践。“十一五”的目标很明确，法律法规规定的各项制度很明确，试点的要求很明确，需要我们做的是抓落实，抓管理。要潜下心来，看看哪些制度没有落实，哪些试点未见成效，管理的目标、措施、方法、反馈、监督各个环节的问题在哪里，症结是什么。要注重管理能力的建设，人员素质、技术水平都是管理成败的关键。水的问题关系各行各业、千家万户，水资源管理工作要特别善于抓群众关心、领导关注的突出问题，要把以人为本、贴近群众的理念贯穿于管理工作的始终，自觉地服务于地方发展和人民需要。

在方法上要因地制宜、善于调整，坚持积极协作、寻求共赢。职能交叉、工作难协调的问题，在水资源管理工作中可能会长期存在，落实“十一五”规划也需要有关部门的配合。我们在积极促进体制改革的同时，要注意改进工作方式、方法，要勇于创新而不墨守陈规。正确处理行业内外、管理者与被管理者以及社会各界的关系，对用水户要依法行政，对有关部门要积极协调、增进沟通，站在国家的利益上，从更高的角度审视矛盾和问题，寻求合作共赢。

同志们，国家赋予了我们水资源管理的职能，我们同时也肩负着神圣而艰巨的责任。唯有发扬“献身、负责、求实”的精神，扎扎实实做好“十一五”水资源管理工作，方能多贡献于国家，多惠及于人民。

三、“十一五”水资源管理工作的目标及当前和今后一个时期的主要任务

“十一五”水资源管理工作的指导思想是：全面落实科学发展观，坚持中央新时期水利工作方针和部党组治水新思路，坚持围绕节水型社会建设，以水权制度建设为重点，以提高水资源利用效率和效益为核心，坚持把保障城乡饮水安全、粮食安全、生态安全放在突出位置，夯实基础、突出管理、厉行节约、加强保护、改革体制、创新机制，切实提高水资源管理能力和水平，努力以水资源的可持续利用，保障经济社会的可持续发展。

根据国家“十一五”规划和水利发展的总体要求，“十一五”期间水资源管理工作要努力实现以下目标：

——节水型社会建设初见成效。节水型社会建设试点取得新进展。初始水权分配和水权转让试点取得经验。完善取水许可与水资源费有偿使用制度，实行用水总量控制与定额管理相结合的制度，初步建立初始水权分配制度和水权转让制度，水权制度框架基本形成。初步建立促进全社会自觉节水的机制和宣传教育体系，全民节水意识提高。

——水资源管理能力明显增强。完成主要流域水量分配，明确主要行政区域总量控制指标。各省（区、市）用水定额编制完成，并对用水户实施定额管理。人民生活、生产用水保障程度提高。基本建立水资源论证标准和制度框架，水资源配置能力得到提高。取水许可登记与水资源费征收率达到90%。地下水超采区得到控制和治理。重点流域、区域水资源调度加强，重点缺水地区、生态脆弱地区等用水得到保障。取水计量设施安装率达到80%。初步建成国家水资源信息管理系统。水资源管理人员素质和技术装备水平有较大提高。

——水资源保护取得新进展。完成全国及各地水功能区划报批工作。全面实施纳污总量控制。入河排污口监督管理得到进一步加强。城乡饮用水水源保护、重大水污染事件应急管理建章立制。主要江河健康得到维护，部分水域水生态有所修复。

——水资源管理体制不断深化和完善。流域与区域水资源管理事权得到合理划分，流域协调能力增强，区域管理能力提高。水资源??进展。社会公众参与水资源管理取得新进展。初步形成政府调控、市场引导、公众参与的水资源管理体制。

——水资源利用效率和效益显著提高。单位国内生产总值用水量降低30%，农业灌溉用水有效利用系数提高到0.5，单位工业增加值用水量降低30%，服务业用水效率接近同期国际先进水平。基本实现农业用水不增长，经济社会发展用水缓增长。

为了实现上述目标，“十一五”期间，水资源管理要着重完成以下几个方面的任务。

（一）全面推进以总量控制、定额管理为核心的水资源管理体系建设

对用水实行总量控制和定额管理，是完善取水许可和水资源有偿使用制度的需要，是建立初始水权分配制度和水权转让制度的基础，是形成国家水权制度框架的关键，也是推进节水型社会建设的制度保障。“十一五”期间，要以贯彻落实《取水许可和水资源费征收管理条例》为主线，全面实行用水总量控制和定额管理，切实提高水资源管理能力和水平。

一要全面实行用水总量控制、定额管理，探索建立国家水权制度。各流域管理机构要在水资源综合规划的基础上，制定流域水量分配方案，提出流域内各省（区、市）的取水许可总量控制指标，对流域内用水全面实行总量控制。各省（区、市）水行政主管部门要将总量指标分解确定到下属各行政区域，建立覆盖流域和省、市、县三级行政区域的取水许可总量控制体系。各省（区、市）要加快用水定额编制，颁布各主要用水行业用水定额标准。各行政区域根据定额、总量控制指标，制定各行业、各部门、各单位用水年度计划，实行行政区域年度用水总量控制。开展水权分配和水权转让试点工作，探索初始水权分配和水权有偿流转的实现形式，尝试建立相关监管制度，对水权的分配、登记、管理、转让等行为进行规范。

二要进一步落实各项水资源管理制度。完善取水许可管理。开展取水许可证换发工作，重新核定取用水量，按总量控制、定额管理要求换发或发放新证，做到“五个明确”，即许可取水量明确、年度取水计划明确、取水计量措施明确、节水目标明确、退水水质要求明确。加大水资源费征收力度。尽快全面开征水资源费，修订和完善征收标准，规范水资源费使用范围，保证用于水资源管理、节约和保护工作。继续推进建设项目水资源论证制度。探索按水系或流域开展国民经济和社会发展规划以及城市总体规划的编制、建设项目布局水资源论证工作，为用水总量控制、维护河流生态进行技术把关。

三要严格地下水管理，加强水资源调度。全面完成地下水功能区划定，制定和完善全国地下水管理保护政策，建立地下水科学开发和有效调控监管体系。完成地下水限采区、禁采区的划定，在有关区域逐步削减或不予审批地下水取水，控制地下水超采趋势。建立超采区地下水动态监测体系和管理监督体系，强化地下水资源管理。特别是南水北调东中线受水区，要结合节水型社会建设和工程进展，做好分阶段压采工作。加强水资源调度管理。建立干旱和紧急状态水资源调度制度，保证重点缺水地区、生态脆弱地区等用水的需求。

（二）加强节水型社会建设组织管理，推动节水型社会建设深入发展

“十一五”期间节水型社会建设思路是“铺开试点，全面推进”。在宏观上，着力构建国家节水型社会建设的政策环境；在中观上，推动各省（区、市）进行节水型社会建设；在微观上，建设试点，取得经验，促进这项工作的开展。在抓紧上述各项水资源管理制度建设的同时，重点加强组织管理，通过扩大试点规模和范围，带动工作的全面开展，力争走在国家节约型社会建设的前列。

一要编制好节水型社会建设规划，进一步扩大试点规模和范围。国家第一次开展节水型社会建设“十一五”规划的编制工作，对今后一个时期工作的开展十分重要，各地要务求按时保质地完成。明确节水型社会建设的目标、任务和保障措施，加强对节水型社会建设的指导。“十一五”期间，水利部决定加大对各地节水型社会建设试点的指导力度，在目前试点的基础上，扩大试点规模和范围。建设100个全国节水型社会试点，总结和推广一批有代表性的试点经验。原则上每个省（区、市）都建设一到两个全国试点，以带动各地节水型社会建设的开展。在试点规模方面，探索在更大区域上取得建设经验。各地要重视试点工作，做到“高起点规划、高水平建设、高标准总结”，切实发挥试点的典型示范作用。

二要促进各业节水。农业要把节水灌溉作为一项革命性措施来抓，重点做好现有灌区的续建配套改造、节水灌溉示范项目建设和开展末级渠系改造试点。工业节水的重点是结合技术改造和产品更新换代，提高节水水平。各级水行政主管部门要组织耗水大的行业企业开展水平衡测试，拟定节水标准，对企业实行节水目标管理。要支持企业进行节水技术改造，促进废、污水的处理、回用和沿海地区海水的利用。城镇生活节水要着力推广使用节水器具，治理供水环节跑冒滴漏等浪费现象，推动污水处理回用。要大力推进节水认证工作，鼓励节水技术、设备的研制推广。“十一五”期间，国家将规划开展农业节水、工业节水、城镇生活节水、非常规水源利用和节水型社会能力等建设。

三要加强节水型社会建设的组织和宣传。充分发挥政府的主导作用，中央制定原则，地方组织落实。要把节水型社会建设列为各级人民政府的任期目标，建立水资源节约责任制。各级水行政主管部门要加强指导和协调，明确分工和责任，形成全社会推进节水型社会建设的局面。围绕“大力推行节约用水，全面建设节水型社会”这一主题，开展节水宣传活动。在“世界水日”、“中国水周”和“全国城市节水宣传周”期间，集中宣传水资源的节约保护。要充分利用多种媒体，发挥舆论监督作用，最大限度地调动全民参与节水型社会建设的积极性。

（三）落实水功能区管理，严格保护城乡饮用水源，强化水资源保护

“十一五”水资源保护任务十分繁重，不论是城乡人民饮水安全的保障，还是河流生态安全的要求，都迫切需要水资源保护工作采取有力措施，取得新的进展。

一要突出抓好饮用水源地安全保障工作。要组织编制好全国城市饮用水水源地安全保障规划，制定出切实可行的保障措施。各级水行政主管部门要立即着手组织对饮用水水源保护区入河排污口的调查，提出整治意见，开展整治行动，坚决予以禁止和取缔。要建立水源地保护监管的长效机制，抓紧制定政策、制度、技术标准，务必在“十一五”期间建立饮用水水源区管理制度，使人民饮水安全得到切实的保证。要加强重大水污染事件应急管理，制定完善重大水污染事件应急预案,规范报告、处理程序，落实分工责任，建立起重大水污染事件快速反应机制。

二要落实水功能区管理，全面实施纳污总量控制。完善水功能区管理制度。完善水功能区划，确定水功能区水质保护目标，核定水域纳污能力和总量，制定分阶段控制方案，依法向有关部门提出限制排污的意见。做好水功能区确界立碑工作，加强水功能区监测和信息管理。完善入河排污口管理制度，强化对入河排污口的登记、审批和监管，严格取水和退水水质管理。

三要重视水生态保护与修复，维护好河流健康。要正确处理水资源开发利用与生态保护关系，在水利工程规划、建设、运行和管理的各个阶段，注意对生态的保护。进行水利工程生态影响评估，优化运行方案，探索有利于生态、环境的调度模式。开展水生态保护与修复试点工作，采取工程和管理措施，遏制水生态系统失衡趋势，促进水生态系统良性循环。各流域、各级水行政主管部门要重视对河流健康的维护，加强水生态监测与预警，开展生态用水及河流健康指标研究，建立生态用水保障和补偿机制，做好河流的代言人。

（四）深化水资源管理体制改革和机制创新

一要继续完善流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制。合理划分流域与区域管理的事权。加强流域取用水总量控制、水功能区监督和水量调度管理职能，探索建立流域科学决策民主管理机制。加快水资源统一管理进程，对有关资源管理的职能进行归并，强化各区域水资源监督管理的能力。要鼓励用水户参与用水管理，通过多种形式使用水户参与到水量分配、水价制定等水管理事务中来，促进政府调控、市场引导、公众参与的节水型社会管理体制的形成。

二要继续推进水务体制改革。实现城乡涉水行政事务统一管理是节水型社会建设的重要体制保障。各级水行政主管部门要坚持不懈，深化水务管理体制改革，努力构建水务运行机制和水务法规体系，争取在“十一五”期间取得新的突破。在地方人民政府领导下，建立健全政企分开、政事分开、责权明晰、运转协调的水务管理体制。在国家政策指导下，积极推进水务产业化与市场化进程，逐步建立政府主导、社会筹资、市场运作、企业开发的水务良性运行机制。建立多元化、多渠道、多层次的水务投融资机制。加强政府对水务市场的监管，构建有利于水务行业市场化、产业化发??，培育跨区域的大型水务集团，推进水务行业产权制度改革。要加强对城市水利工作的指导，建设与城市发展相适应的现代城市水利基础设施体系、管理体系和服务体系。

三要创新水资源管理机制。要充分发挥市场在水资源管理中的作用，通过经济手段的运用，促进全社会建立节水防污的内在激励机制。各级水行政主管部门要配合有关部门，积极推进水价改革，建立科学合理、促进水资源高效利用的水价形成机制。开征中央电厂和农业用水水资源费，研究制定促进节水的水资源费收取机制。合理提高水利工程供水水价和城市供水水价。全面开征污水处理费，并调整费用水平。实行用水超计划、超定额累进加价制度，适当拉开高耗水行业和其他行业用水差价。制定水权交易市场规则，规范水权转让价格，推进水权有偿转让，实现超用加价、节约有奖、转让有偿。

（五）夯实水资源管理基础，进一步加强水资源管理能力建设

一要抓紧完成水资源综合规划及各专项规划，建立水资源技术标准体系。水资源综合规划是水资源管理的重要技术基础，也是“十一五”能否实施总量控制和定额管理、水权分配的关键。各流域、各省（区、市）要高度重视这项工作，按时完成，取得成果。各专项规划是开展“十一五”工作的保证，也要协调好人力物力，把工作做好。水资源管理、规划、节约、保护、城市水务等各项工作的开展，都需要技术标准的支撑，我们要重视这方面的工作，力争“十一五”期间基本完成这个标准体系的建设。此外，还要加强用水统计、水资源公报等基础性工作，为政府决策和管理提供可信服的、有说服力的依据。

二要加大水资源管理经费投入，创新投入机制，提高水资源管理基础设施和技术装备水平。水资源管理是政府职能的重要组成部分，管理也要有经费的投入。目前国家财政政策调整的方向，开始转向加强薄弱环节和结构调整，提高资源利用效率，加强资源的节约和保护成为财政支持方向。“十一五”期间，要对水资源开发利用过程实施全方位监管，必须建立相应的监管手段。各级水行政主管部门要争取财政资金的更多支持，投入到管理设施、计量设备、监测手段、试点建设、规划编制、政策制定、技术改造等领域中来，全面提高水资源管理技术水平。要创新投入机制，水资源费要集中用于水资源管理，并探索与政策性贷款有机结合，解决水资源管理资金“瓶颈”问题。

三要加强能力和机构建设，大幅度提高水资源科学管理的水平和人员素质。要加强流域区域水资源动态监测，开展水资源监控体系建设，启动国家水资源管理系统建设，加强对水资源开发利用监督管理，提升水资源管理的科学化和定量化水平。机构和人员是水资源管理的载体和实施者，其能力和素质水平决定水资源管理的水平。要进一步加强机构建设和从业人员的培训，做到管理机构真正具备管理能力，管理人员真正拥有管理水平。

以上是“十一五”期间水资源管理工作的一些主要任务。总体来讲，是“一个平台、两个重点、两个保障”，水资源管理制度体系的建设是我们各项水资源管理工作的平台，是一切管理行为的出发点；节水型社会建设和水资源保护是我们今后工作的重点，是水资源管理的目标和归宿；体制改革制度创新和能力建设是我们做好工作的保障条件。

“十一五”水资源管理任务十分繁重，要做的事情很多，以上的归纳难免有遗漏和不适合的地方，希望大家在会议讨论的时候提出来。今年是实施“十一五”规划的第一年，水资源管理要为“十一五”开好局，起好步，还有许多工作要做。按照会议安排，高而坤司长将在会议总结时作具体部署，我这里就不再赘述了。

同志们，本世纪头二十年是我国经济社会发展的重要战略机遇期，“十一五”尤为关键。面向未来，我们站在一个新的历史起点上。新时期的水资源管理工作，面临着新的机遇，新的挑战，新的要求，具有承上启下的历史地位。我们要以高度的历史责任感、强烈的忧患意识和求真务实的行业精神，把握机遇、应对挑战、落实要求，保证今年和“十一五”工作目标的圆满完成，切实把水资源管理能力和水平提高到一个新的层次，努力推进水资源的可持续利用，促进我国经济社会的可持续发展。