党建社区调研报告

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改革开放以来，特别是从**年代初开始，随着社会主义市场经济的逐步建立和城市化进程的推进，作为我国城市基层社会结构主体的社区正在发生着深刻的变化。加强党对社区的领导，充分发挥社区党组织的领导核心作用，成为新形势下加强基层党组织建设的一项十分重要的任务。今年5月1日，同志视察我市社区党建工作并作出重要指示，随之市委提出了我市社区党建要力争"全省示范、全国领先"的目标。如何根据中央领导和市委的指示，按照"三个代表"的要求，推进我市社区党建工作，打响杭州基层党建的品牌，是摆在我们面前的一个重大课题。为此，我部组织力量就杭州市的社区党建工作进行了专题调研。这次调研采用座谈和统计调查相结合，总课题以子课题为基础的方法。召开了理论工作者、城区分管领导、组织部长、组织科长、街道党工委书记、办事处主任、社区党总书记、居委会主任等不同层面的座谈会13个，参加座谈人员107人；发放社区党建有关情况调查统计表5张，涉及相关数据近70万个(调查统计表附后)。与此同时，各城区组织部也结合各自实际，对《社区党建》总课题中分列出的若干子课题进行了调研。7月初，又召开了各子课题调研组负责人会议，交流各自的调研成果。在此基础上综合形成了主体调研报告。

一、社区党建的历史沿革

社区党建从概念的提出至它的任务和作用，组织形式和活动方式，党员的教育管理以及与社区其它组织之间的关系等，有一个产生、发展、演变的过程，目前仍处在一个继续发展和完善的过程中。联系我市实际，杭州城市社区党的建设大体上可以划分为四个阶段。

(一)社区党建的起步阶段。年，国家民政部从我国国情出发，借鉴外国经验，首次提出了社区建设这个概念。从**年代初开始，为了适应经济转轨、社会转型的需要，城市基层党组织围绕街居经济和服务积极开展了社区党建的探索与实践。年，杭州市委下发了《加强街道居民区党建工作的意见》，明确了街道党委的地位、职责和居民区党支部的职责，并对加强街道党委领导班子建设和居民区党支部建设提出了一些具体要求。年，第一次"全国社区建设研讨会"在我市召开。同年，市委下发了《关于将街道党委改为街道工作委员会的意见》，对街道工委的地位、作用和基本任务、组织机构、人员设置等作了进一步的调整和充实；市委组织部下发了《关于加强居民区党支部建设的意见》，对居民区党支部建设提出了新的要求。年，下城区建立了我国第一个"社区建设研究"。年，市委七届四次全体会议通过了《关于加强和改进党的基层组织建设的意见》，提出街居党的建设要围绕以经济建设为中心，服务管理为重点，街道居民区工作为基础，两个文明一起抓"的城区工作指导方针进行的要求。年，市委组织部下发了《关于在全市街道党组织中开展"凝聚力工程"活动的意见》，此后以"了解人、关心人、凝聚人"为内容的"凝聚力工程"在各城区普遍开展。处于城市基层党建工作第一线的街道党组织大胆探索，从实际出发，提出了"街道大党建"的工作思路，打破条块分割，广泛开展了街企共建、居企共建、军民共建等多种形式的共建活动，借助辖区单位的力量推进街道党建工作。

这一时期城市基层党的建设虽然不是完整意义上的社区党建，但已经具有社区党建的雏形。与传统的街道党建相比，它具有三个明显的特点：

一是街道党组织在社区建设、管理、服务工作中的基础性地位得到进一步加强，街道党组织成为社区工作中的责任主体，这为社区党建工作的开展提供了组织核心。

二是城市基层党建的内容有了新拓展，跳出了原有的纯党务工作圈子，把党的建设与解决社区建设中的实际问题紧密地结合在一起。

三是城市基层党建的依靠对象得到充实，社区单位、社区在职党员、流动党员逐步成为推动城市基层党的建设的重要资源和力量。

(二)社区党建的发展阶段。随着社区党建基础性工作的开展，需要一个更加合适的名词来概括城市基层党的建设工作。在这种情况下，借鉴社区建设的基本概念，学术理论界和有关部门提出了"社区党建"这一新的概念。下城区艮山街道首先引入这一概念，与辖区22家单位共同组建了"艮山街道社区党建联席会"，迈出了社区党建工作具有实质意义的第一步。社区党建联席会围绕社区建设和社区党建每半年召开一次例会，年终召开总结交流会，请社区单位介绍党组织和党员参与社区建设的好经验，并对先进人物和先进事迹进行表彰，逐步形成了整合社区资源的重要议事机构。

以此为标志，我市的城市基层党建工作步入了开拓创新和健康发展的新时期。城市基层党建也具备了构成社区党建的多个要素特征：

一是组织结构的网络化。全市逐步建立起以"社区党建指导委员会"、"社区党建联席会"、"社区党建协调小组"为载体的市、区、街道、社区四级组织网络。

二是工作方式的社会化。逐步形成了以"协调、服务"为主要特点的运行机制，从社区党组织与社区单位的共同需要、共同利益出发，充分挖掘社区资源，组织和引导社区单位开展理论探讨、参与社区建设，实现"优势互补、资源共享"。

三是活动载体的多样化。在党员教育管理上，各街道、社区党组织通过"党员奉献服务队"、"墙门党员责任区"、"党员先锋岗"等活动载体组织社区单位和在职党员开展各种社区建设、服务活动。各级党组织在社区广泛开展了以思想工作联做、共育"四有"新人；公益事业联办，共建服务设施；生活环境联建，共创文明社区；文体活动联抓，共同陶冶情操为内容的"四联四共"活动，进一步丰富了新时期城市党建工作的内容和形式。

四是工作范畴的扩大化。市委下发了《加强非公有制企业党建工作的意见》，把分布在城市社区的各类新经济组织、社会团体、社会中介组织和民办非企业单位的党建纳入社区党建工作范畴，努力消除党建工作空白点。

(三)社区党建的完善阶段。这一阶段虽然时间跨度不大，但却是社区党建逐步走向成熟和完善的时期，重点解决了三个问题：

一是明确了社区党建的工作目标。市委召开了社区党建工作会议，作出了全面推进社区党建工作的决定，并在同月下发了《关于加强社区党的建设工作的意见》，提出了撍挠腥忧繑的工作目标：即凡有人群的地方必须有党的工作，凡有党员的地方必须有党的组织，凡有党组织的地方必须有党的活动，凡有党的活动的地方必须有成效。街道社区党组织的领导核心作用明显加强，社区工作者队伍整体素质明显加强，社区党员教育管理工作明显加强。

二是强化了社区党员的教育和管理。市委组织部先后制定下发了《关于企业干部党员退休后党的组织关系转移到居住地党组织的实施意见》，逐步将企业退休干部党员的组织关系转移到居住地党组织，进一步充实社区党建的力量。制定下发了《关于在职党员参与社区服务工作的若干规定》，要求市级机关、区级机关及所属企事业单位的在职党员，到各自居住的社区党组织报到，填写《在职党员参与社区服务工作登记表》，并根据自身特点，积极参与各项社区建设服务工作，加强在职党员的双向管理力度。

三是调整了社区居委会的规模。市委从巩固社区党建的基础出发，大胆改革和积极探索城市社区新体制，将原来的全市5个城区30个街道下属的586个居民区，根据社区的特性和便于服务管理，便于开发社区资源，便于社区居民自治的原则，合并调整为功能型、单位型、小区型和板块型社区275个，到今年3月全市社区调整工作全面完成。

四是加强了社区党组织的队伍建设。市委坚持社区党组织与社区同步组建的原则，在新建社区中建立了社区党总支。按照政治素质好、组织能力强、群众威信高、年富力强的标准，通过招聘、下派、留用等途径，选好配强党总支书记。较好地解决了原来支书队伍年龄大、文化低等问题。在此基础上，市委还积极在上城区进行试点，出台了《社区党组织工作细则》，对社区党组织的地位、职责、设置等问题作了明确规定，加强和巩固社区党组织在社区中的领导核心地位。

(四)社区党建的提高阶段。今年5月1日，同志到杭州考察我市的社区党建工作，并对如何加强和改进社区党的建设提出了具体要求。为社区党建的发展进一步指明了前进方向，标志着我市社区党建进入了一个新的发展提高阶段。围绕贯彻落实同志重要讲话精神，各级党委联系实际，提出了贯彻落实的具体意见。市委下发了《关于认真学习贯彻同志重要讲话精神，进一步推进社区党的建设的意见》，明确提出了我市社区党建要"全省示范、全国领先"的奋斗目标，并把发挥社区党组织领导核心作用、为民服务、社区党组织自身建设、社区工作者和志愿者队伍建设等作为深化社区党建的重要内容来抓，确保社区党建和社区建设组织到位、保障到位、作用到位。市委还召开了全市社区党建工作会议，总结了推广了灯芯巷社区、湖畔社区等5个不同类型的先进典型，以点带面，促进社区党的建设全面发展。

二、我市社区党建的主要成效

近年来，杭州的经济总量和综合实力不断增强，城市基础设施建设和综合改造整治工作成效显著，实现了"蓝天、碧水、绿色、清静"的目标，打响了"住在杭州、游在杭州、学在杭州、创业在杭州"的品牌。先后获得国家卫生先进城市、国家精神文明建设工作先进城市、国家环境保护模范城市等荣誉称号。在经济建设和城市建设快速发展的同时，社区党建工作也取得了长足发展。主要表现为：

(一)社区党建的领导体系和工作机制基本形成。在探索发展社区党建工作中，市委结合本地实际情况，学习和借鉴兄弟省市的先进经验，先后制订出台了一系列有关加强社区建设和社区党建方面的措施。市委主要领导多次在全市社区建设和社区党建专题会议上作重要讲话，对社区党建和社区建设工作提出具体要求。各城区在市委统一部署下，按照有利于服务和管理，有利于资源开发，有利于社区自治的原则，以原有居民区为基础，以地缘关系、居民认同感和归属感为纽带，科学合理地对全市居民区进行调整定位，将居民委员会改称为社区居委会。同时，按照《党章》的有关规定，全市各社区都成立了党组织，构建了以社区党组织为领导核心，社区居委会在社区党组织领导下，实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的社区组织体系。在社区党建的探索实践中，按"两级政府、三级管理"的要求和"条块结合、以块为主"的思路，打破了社区与社区单位党组织条块分割的状况，逐步形成了"以街道党工委为核心，社区党组织为基础，社区党员为主体，社区群众共同参与"的社区党建工作机制。把党建工作对象向社区单位党组织和在职党员延伸，把党建工作重心向社区共建和社区管理服务转移，把党建工作触角向"三新"组织和社区各阶层拓展，使社区党建取得了实质性的进展和突破。

(二)社区工作者整体素质进一步提高。在社区调整中，各城区按照"人员缩减、待遇提高、素质优化的原则，采取了向社会公开招聘、区街机关下派、适当选择留用等办法选拔社区工作者。经过竞争上岗和民主选举，调整充实了一大批社区工作者。据统计，全市各城区公开招聘社区工作者797人，占社区工作者总数的48%。区街下派165人，占社区工作者总数的10%。原有留用695人，占社区工作者总数的42%。全市社区工作者由原来的2395人，减少到1657人，净减738人。平均年龄40岁，其中30岁以下的244人，占总数的14.7%；31～50岁的1175人，占总数的70.9%。大专以上文化程度467人，占总数的28%(其中2名研究生，13名本科生)；高中(含中专)文化程度851人，占总数的51%。党员606人，占总数的36.5%。共青团员118名，占总数的7.1%。社区女工作者1247人，占总数的75%。社区工作者队伍的年龄、文化结构得到明显改善，整体素质有了进一步提高。

(三)社区党组织的覆盖面不断扩大。一是党的基层组织向撊聰组织(新经济组织、新民办非企业单位和社会团体)延伸。在全市有3名以上正式党员的2070家非公有制企业中，单独建立党组织的比例已达82.3%。在50人以上职工的非公企业中，党员总数从99年底的10696名增加到目前的18681名，净增7985名。在100名以上职工的非公企业中，建立党组织的比例达到90.4%。比99年底提高21个百分点。在民办非企业单位中，目前，全市16所民办全日制学校已全部建立党组织，60所成人业余学校正在抓紧建立党组织的各项工作。在社会团体中，全市被核准登记的72个自然科学类学会(协会、研究会)将在今年年底之前分类完成党组织的组建工作。二是市、区群团和科协工作向社区延伸。在市、区有关职能部门的指导和社区党组织的领导下，各城区在试点的基础上，全面推开社区组建工、青、妇、科协等群团组织工作，积极组织广大工会会员、团员青年、协会会员开展各具特色、生动活泼的社区建设活动。三是党建工作向社区单位在职党员延伸。全市已有35202名在职党员到社区登记报到，占应报到人数的76%，其中市区机关5394名，报到率达到100%。各城区建立了在职党员参与社区建设活动的《双向联系登记册》，广大在职党员在社区亮身份、树形象、作贡献，在社区和群众中产生了强烈的反响。

(四)社区党建的硬件设施有所改善。近年来，市委市政府加大了社区建设的投入力度，在人、财、物方面作出了一系列政策规定：按每400户左右配备1名专职社区工作者，人员已经全部到位。社区建设经费(含工作经费和社区干部的津贴)按每百户8000元计算，由市、区两级财政各50%足额拨付。社区党组织活动经费按上年党员年报为基准，每名党员核定30元，其中10元从上级下拨的党费中开支，其余在财政下拨的社区经费中列支。每个社区按照每100户30平方配置设立"五室三站二栏一校一场所"(即社区居委会办公室、社区党建活动室、社区劳动和社会保障室、社区警务室、多功能文化室、社区生活服务站、社区卫生服务站、社区计生服务站、居务(财务)公开栏、宣传栏，市民学校、文化健身活动集聚场所)，目前约有40%的社区平均已达300平方以上。其中社区党建活动室不少于50平方，目前全市已有229个社区党员活动室，占社区总数的85.1%，平均面积达到36.6m2。社区硬件配套设施的逐步到位，为开展社区党建工作创造了条件，奠定了基础。

(五)社区党组织的凝聚力和战斗力明显加强。以服务居民群众为出发点和落脚点，建立各种形式的党员服务组织，全方位、多岗位开展文明创建和为群众生活服务活动。各城区根据社区党员的特点和群众的需求，陆续组建党员志愿者服务中心，党员互助与奉献服务小分队，党员专业服务小组(参政议事组、信息提供组、宣传教育组、扶贫帮困组、治安巡逻组、民事调研组、环境卫生组、文化娱乐组)等组织。据统计，全市已建有2560支党员志愿者队伍。有55000余名党员自愿参加。设置了党员奉献"雷锋角"、墙门党员责任区和党员维系社区先锋岗，"实话实说"意见箱和便民联系箱，广泛开展"凝聚力工程"、"幸福工程"、"希望工程"、"里和风工程"、"党员十旗百岗"、"千名在职党员社区奉献日"、"千名党员情系社区走访"、"社区民意大征集"、"树好党员一面旗（用我的时间、认一个岗位、献一计之长、作一份贡献)"、"四进家门"(法律进家、医疗进家、绿化进家、教育进家)、"五个一"(当好一名联络员、带好一幢居民楼、帮好一家困难户、出好一个金点子、办好一件社区事)活动。同时，各城区在社区党建工作中，抓典型、带一般，认真总结和推广一批先进社区党组织的工作经验。这些活动的开展极大地调动和激发了社区党员的积极性，进一步密切了党群关系，充分发挥了党员在社区中的先锋模范作用，增强了社区党组织的凝聚力和战斗力。

(六)社区资源的整合功能逐步得到发挥。在市委的统一部署下，各城区的社区共建工作生动活泼，富有成效，社区共建做到了有人办事，有钱办事，有制度办事。目前，全市30个街道、140个新建社区与1074个省市区机关、企事业单位、驻杭部队结成了共建对子和党建对子，形成了上下联动，运作有效的共建网络。市、区、街三级先后作出了"配套、调整、收回、置换、购租"以及机关团体、企事业单位无偿或低偿向社区开放服务设施等项规定，采取了"调查核实、督促落实、限期到位"的措施，使社"五室三站二栏一楼一场所"的硬件配套设施建设有了根本保证。有条件的社区还与共建单位共同建成了一批社区党建基地、社区市民学院、社区服务中心、文化健身场所。部分社区在社区单位的资助下，设立了"社区建设基金"和"凝聚力工程基金，为社区基础设施改造、环境整治、公益事业提供了资金保证。

三、当前社区党建中的几对矛盾

随着社区党建工作的不断深入，也遇到了一些新情况和新问题。在调研中，大家反映比较集中的是当前社区党建中存在着三对矛盾：

(一)社区党建的快速推进与对社区党建思想认识滞后的矛盾。同志指出，社区党建应实"凡是有党员的地方，就有党组织的教育管理，凡是有居民的地方，就有党组织服务群众的工作，就有党员发挥作用。"同志也强调："只有坚持以党的组织为核心，才能协调各方形成建设社区的合力，才能保证社区工作健康发展。"今年5月，在杭州考察社区党建时，再次阐述了加强社区党建的重要性。但对照中央的要求，不同层面上对社区党建的一些滞后思想认识还大量存在，并正在与不断推进的城市社区党建工作发生冲突和碰撞。突出表现为以下四个方面：

第一，社区党员认同社区党组织的思想淡薄。近几年来，随着改革的深入，进入社区的党员数量急剧攀升。在社区内，真正进入社区，受社区党组织直接管理的党员主要有两类，一是离退休党员，二是流动、下岗等特殊群体党员。从现实情况来看，第一类已进入社区的离退休党员，人虽然进了社区，但许多人的心却不能接受由"单位人"变为"社会人"的现实，认为到了社区会失去单位的一些待遇，故对社区党组织这个新家心怀顾虑，不甘融入。第二类特殊群体党员，他们中的不少人正处于失意之中，思想上有一些抵触情绪。同时，他们还要忙于生计，总希望再进入一个新的单位，认为组织关系留在社区只不过是权宜之计。

第二，社区单位党组织参与社区党建的思想淡薄。目前，社区单位党组织一般可分为"需求型"、"普通型"、"单位型""社会型"四种类型："需求型"指双方彼此之间存在一定的依靠和制约关系；"普通型"指双方不存在或很少存在相互依赖关系；"单位型"指的是某个大单位职工住宅区等同于现实的社区，即"职工"等于"居民"的关系；"关系型"指的是该社区建立了辖区单位领导个人与社区组织负责人之间密切往来、共建互助的关系。就目前来看，这四种类型党组织支持参与社区党建的自觉性和责任性不够平衡，单位认为社区党建应当由街道社区党组织承担，对他们来说是"份外事"，且本单位党建任务已经不少，再腾出精力参与社区党建是一件得不偿失的事。

第三，在职党员自觉投身社区党建的思想淡薄。目前有相当一批在职党员的"单位党员意识"较强，而"社区党员意识"相对较弱。他们没有意识到自己作为社区居民的一员与社区党建的相关性，没有认识到身居社区参与社区党建是自己应尽的义务。因此出现三种状况：一是所在单位(主要是省、国家部委所属的企事业单位)没有对自己投身社区党建作硬性要求的，则这些在职党员基本上完全疏离社区党建工作。二是所在单位要求在职党员到社区报到的，虽基本上能遵守，但许多党员报到后不能主动、自觉地与社区党组织取得联系，参与社区建设。三是大多数党员能参加社区党组织分配的工作，但仅仅只是为了完成临时交办的任务。

第四，有关部门和上级主管领导支持社区党建的思想淡薄。社区党建起步不久，开展工作面临着诸多困难，而这些困难相当多的并非社区党组织所能独立解决，须依赖于有关部门和上级主管领导的支持。比如，社区党建的理论和实践，虽也赖于社区党建工作者的摸索，但更赖于上级的指导和协调。此外开展社区党建所需的人、财、物也需要有关部门和上级主管领导的支持等。但在目前不少部门和上级主管领导嘴上虽也讲要重视社区党建，却无实际行动，有的不但不帮助和支持，反而给社区党建加压派任务。

(二)社区党建的高要求与社区党建财力、物力投入不足的矛盾。社区党组织作为领导核心，承担着领导、协调社区各方的作用。相对于社区党建的高要求，社区在财力、物力投入方面又普遍存在着承载能力不足的现象。尽管我市这几年，特别是去年采取了一些措施以缓解社区财力和物力不足的问题，但社区党建财力、物力匮乏的情况仍然存在。目前全市尚有40个社区无党员活动室，占总数的15%。

第一，历史旧帐型匮乏。过去所搞的居委会建设虽为现在的社区建设作了一些准备。但总的来说，居委会时期所作的财力、物力铺垫相对于现代新型社区建设要求来说是远远不够的。社区党建财力、物力上的历史老帐是不能一下子还清的，这一问题在一个相当长的时间内都将存在，并困扰社区党建工作的开展。

第二，社会转轨型匮乏。在社会主义市场经济条件下，社会职能由政府、单位向社区的大转换。但是，在这种社会职能大转换中，原先承担职能、拥有相应物力、财力的政府部门和单位在卸职能的同时又没有相应让出支持原先职能的财力、物力。而原本无多少财力、物力的社区在接过转来的社会职能后又往往接受不到相应的财力、物力支持。

第三，任务膨胀型匮乏。这几年随着社区建设和社区党建的升温，使得不少政府部门纷纷把职能任务延伸到社区。社区党组织对上级部门下达的任务不知分辩，不能拒绝，只有盲从，尽力应付。导致了社区党建在财力、物力上的更加捉襟见肘。

第四，支持软弱型匮乏。社区党建需要党和政府的支持，也要依靠社区成员和社区单位的支持。但在人们思维上总是习惯地依靠政府的财力、物力调拨，却很难得到社区成员和社区单位在财力、物力上的有力支持。

(三)社区党建的高难度与社区党建工作者素质不相适应的矛盾。与其他基层党建相比，社区党建的难度是很大的。一是难在社区党建的对象是复杂异质的，同一社区中，有三新组织党员、离退休党员、在职党员，还有流动党员。这些复杂异质的党员思想迥异、利益相左，要统一起来尤为困难。二是难在工作内容的不确定性。社区党建工作内容完全是根据社区党建的实际变化情况而定的，无预设性，要随时依变化的情况而调整。三是难在社区党建无完整经验可资借鉴。其他方面的基层党建已有十几年，几十年的实践，形成了一套较为完整的工作模式和操作程序，而社区党建是一个新课题。四是难在社区党建开展时，由于社区党组织和社区单位及党员没有领导关系和行政约束，这与其他基层党组织开展活动相比显得更为困难。社区党建工作的高难度按理须有高素质的社区党建工作者相匹配，但在目前的情况下，一时还难以做到，相当一批社区党建工作者和社区工作者的素质还不能适应现代新型社区党建工作的需要。主要表现为：

第一，工作作风不够实。这一点比较多的集中表现在一些招聘来的社区工作者身上。他们更多地关注自己的工作待遇和八小时工作权利。缺乏"走进千家万户、说尽千言万语、想尽千方百计、不葩千辛万苦"的奉献精神。社区工作者中有855人不居住在本社区，占社区干部总数的51.6%。他们上班来办公室，下班就回家，工作机关化，与居民群众的亲和度大为下降。

第二，政治意识不够强。社区中的日常生活看似平淡，但其中无不隐忧着种种政治问题苗头。比如稳定问题、违法问题、对党情绪问题、邪教问题等。如果社区党建工作者能以敏锐的政治意识及早发现，争取把问题在其萌芽阶段予以控制，则基础牢，地不动，山不摇。但目前相当一部分社区党建工作者缺乏政治意识，对许多政治问题听而不闻，视而不见，无动于衷。

第三，知识水平不够高。发达国家对社区工作者的文化知识要求历来很高。但在我国，因为社区建设起步较迟，社区党建工作者文化知识普遍未达到理想层次，社区党组织书记大专以上文化程度的107人，占总数的39.7%。不少社区党建工作者对一些社区相关知识几近空白，身为从事社区建设和社区党建，却不明白社区是怎么一回事。

第四，领导经验不够足。社区党建工作者须有较强的组织才能，协调能力，语言表达能力和科学工作方法。但目前的社区党建工作者绝大多数都没有当过领导的经历，另外对现代新型社区的领导也是一项新工作。所以在实际工作中显得领导经验不够足。

第五，心理素质不够好。在社区工作，什么样的问题都可能发生，什么样的话都会听到。在这种情况下，社区党建工作者如果没有良好的心理素质是难以胜任的。但不少社区工作者尚没有作好相应的心理准备。他们面对烦琐的工作，心生厌恶；面对不理解，心生愤怒；面对困难，心生气馁；在一定程度上影响了工作的开展。有的甚至不辞而别，目前不辞而别的已有96人，占招聘者的5.7%。

产生上述三对矛盾的原因是多方面的，主要原因有以下几点：

一是思想教育工作跟不上社区党建的发展。社区党建在社区建设推进中的核心地位和主导作用是毋庸置疑的。一些党员、基层干部和领导干部之所以在思想认识上存在不认同、不参与、不支持的现象，一方面，在于人们的观念一时还不适应"大政府、小社会"向"大社会、学政府"的转变，一定时期的社会意识滞后于社会存在，这属于前进发展中的正常现象。另一方面，部分同志对社区党建认识上的差距，在思想观念转变过程中产生的消极情绪，这主要是宣传引导的力度和深度不够，各级党组织通过摆事实、讲道理的方法解决思想问题、提高教育效果，还没有完全到位。

二是社区党建工作缺乏外部的推动力。通过制订改革措施、健全制度、推广典型，进一步深化和加强社区党的建设推动力不足；社区党建的理论先导作用也不强，没有形成一套理论与实践相结合的，既有深度又便于操作的理论体系和指导观念，以此来提高对社区党建的认识和推进社区党建的实践；政府职能转换未严格遵守"权随责走，费随事转"的原则，政府下拨的费用只能满足一般性办公和人头所需的经费，远不能满足建设现代化新型社区和完成上级部门下达任务所需经费的要求。

三是对社区党建工作者关心激励的措施不足。社区党建工作与经济工作一样需要建立激励机制，以确保社区党建工作者具有旺盛的战斗力和专心致志的敬业精神。但是，从目前状况看，对社区党建工作者在政治上、思想上和生活上、物质上关心激励的措施显然不足。存在着选配担任社区"一把手"难、选配党政交叉兼职的复合型干部难、选配居住在本社区的党建工作者难的"三难"况。各城区和街道党务部门较多的是下任务、提要求、要成果。而对社区党建工作者的教育、培养、管理、监督不够，以致出现了一些工作被动，创新不够，纪律松懈，方法简单，态度不好等问题。

四、进一步加强和改进社区党建工作的思路

针对当前社区党建工作中存在的三对矛盾，总结我市近几年来开展社区党建工作的经验，在深入调查研究，广泛征求听取意见的基础上，我们对进一步加强和改进社区党建工作提出以下工作思路：

(一)社区党组织应整合社区政治、组织、人才等各种资源优势，以巩固、发展和实现其自身的领导核心地位。中办发(2000)23号文件明确指出，社区党组织是社区各类组织的领导核心。这一论断其主要依据是源于我国当今由单位体制向社区体制转轨变型时期，源于长期以来广大社区群众对党组织的心理认同和高度信赖，源于党的执政地位在基层的巩固和发展，源于社区组织的自治需要党组织这个核心力量予以主导和保证这样一个事实。中央希望以社区党组织来整合社区各种力量，全面推进社区各项工作。但要把党的这种政策预设变为客观现实，还需要进行不断的探索和实践。根据中办发(2000)23号文件规定，社区党组织的主要职责是宣传贯彻党的路线、方针政策和国家的法律法规；团结组织党支部成员和居民群众完成本社区所担负的各项任务；支持和保证社区居民委员会依法自治、履行职责；加强党组织的自身建设，做好思想政治工作，发挥党员在社区建设中的先锋模范作用。我们认为，作为社区党组织来讲，不能只停留在文件中明确其领导核心地位，最重要的是应在实践中真正发挥其领导核心作用，切实把社区党组织的领导核心地位转变成为大家的共识。这就需要社区党组织有所作为"有作为"才能"有地位"，才能巩固、发展和实现领导核心地位。从这一精神出发，必须在理论和实践上弄清以下三个问题：

第一，充分发挥社区党组织的政治资源优势。社区党组织的重要职能，就在于对社区组织实行政治领导和思想引导。通过党组织的引导和教育，把社区组织及成员的思想统一到中央的精神和党的路线、方针、政策上来。

一是社区党组织应发挥社区建设的设计作用。社区党组织要利用自己的组织优势、政治优势和人才优势，集思广益、理出社区建设的总体思路和工作目标措施等，使整个社区建设每一步无不在社区党组织的设计之中。

二是社区党组织应发挥凝聚社区人心的作用。社区是个异质化、多元化的社会单元，怎样将社区培植成一个共同体历来是一个大难题。社区党组织要以社区共同利益为价值取向，通过强有力的思想政治工作和实施"凝聚力工程"，把社区居民和社区单位扭成一团，共同搞好社区建设。

三是社区党组织应发挥社区建设的推动作用。社区自治组织所确定的每一步工作能否完成，关键在于全体社区居民和社区单位能否全力配合。社区党组织要充分利用从事群众工作的优势，说服、动员和鼓励广大社区居民和社区单位参与社区居委会分配的工作，努力完成社区的各项工作任务。

四是社区党组织应发挥社区党员的示范作用。社区建设常常会遇到一些困难，遭受一些挫折。为此，社区党组织应号召社区党员率先垂范，以榜样的力量带动社区成员和社区单位，克服困难、树立信心、积极奋进。

从近几年来的实践情况看，要确保社区党组织在社区组织中的领导核心地位，必须坚持"党为核心，议行分设"的工作制度。设立"一个大会，两个机构(社区成员代表大会，社区议事委员会和社区居委会)的组织体制。社区党组织主要是管全局、抓大事，提出社区大政方针的决策建议，协调议事层和干事层之间的关系。社区议事班子在协商推举的基础上，由社区成员选举产生，实行兼职制。其职责是按照社区议事规则，围绕本社区的重大事项参政议政，出谋划策。社区居委会(干事班子)成员，采取下派、留用、招聘等办法由社区成员代表大会依法选举产生，实行专职制。干事班子是社区管理、服务的中坚力量，在社区党组织的领导下，按照《城市居委会组织法》和《社区自治章程》履行基本职责。坚持这一制度有利于自上而下地贯彻落实上级党和政府的方针、政策和工作部署，有利于从组织上确保社区党组织领导核心作用的发挥，有利于相互监督和共建社区。

第二，充分发挥社区的组织资源优势。社区中有社区的各种自治组织，如社区居民委员会、社区协商委员会、业主委员会等，有数量不一的驻区行政企事业单位组织，还有不少新生的"体制外"性质组织。众多的社区组织，是社区组织化的基础，是社区建设的组织资源。社区党组织要领导好社区建设，必须充分发挥这些组织资源优势。

一是社区党组织要处理好与社区自治组织的关系。这方面因为已经有一定的法律规定和制度要求，实际操作起来应该说是有法可依、有章可循，关键是党组织既要履行好政治工作职能和社会服务职能，又要避免干涉包揽属于自治范畴的社区事务。要通过支持和保证社区居委会的依法自治包括当前居委会实行直选的做法，实现动员社区力量、依靠社区力量、利用社区资源、解决社区问题、建设美好家园的目标，促进基层民主政治建设。

二是社区党组织要处理好与驻区单位的关系，尽可能调动这些单位的资源为社区建设服务。我市街道、社区党组织与驻区党组织联手开展的"五联五共"(思想工作联做、公益事业联办、生活环境联建、文体活动联谊、社区服务联抓)活动，就是社区基层党组织发挥社区资源优势的一个有效载体。

三是社区党组织要重视与社区内新生组织关系的处理。这些新生组织主要是新经济组织、民办非企业单位、新成立的社会团体等。它们的生产经营活动在区域GPT和税源结构中所占的比重越来越大(不少地方已经超过了一半)，因而在区域内的影响也越来越大。这些组织对社会经济的影响力和执政党对它们的影响力两者之间形成的明显反差，已经引起各级党组织直至中央的高度关注。同志在"七一"讲话中指出：要根据经济发展和社会进步的实际，不断增强党的阶级基础，不断提高党的社会影响力。

第三，充分发挥社区的人力资源优势。同志今年5月1日视察杭州社区党建时指出："社区的资源是什么？最大的资源就是社区的全体居民"。社区居民成员群体，简单地按照党员身份划分，有党员群体和非党员群体。党员群体作为其中的精华部分固然是宝贵的政治资源。但要实现社区党组织的领导核心地位，还必须发挥其它更多的社区成员作用，特别要注重发挥四类成员的作用：

一是各种自发组织的群众团队的作用。这些团队虽不能称为严格意义上的组织，但他们成员较多，在社区活动时间较长，群众中间的影响也比较大。放松这些团队的管理，我们是有教训的。加强对这类群体的组织、管理、引导，凝聚这些力量为社区建设服务，是社区党组织一项不容忽视的职责。

二是社区非党员身份的各级人大代表、政协委员、社会知名人士、统战对象等特殊人才的作用。这类群体的共同特点是在社会上有一定的影响，社区党组织要做好周到细致的工作，请他们为社区发展献计献策，发挥他们在各条线上对本社区建设的积极作用。

三是社区流动人员的作用。流动人员与外界有着千丝万缕的联系，并有丰富的社会阅历，他们是社区建设的一大财富。过去，这部分人常游离于社区建设之外。现在，社区党组织要把工作做到他们中间去，调动他们为社区建设服务的积极性。

四是社区志愿者队伍的作用。目前，仅靠六、七名社区干部，要抓好社区的文化建设、社会治安、环境卫生、体育健身等工作，是很难做好的。这就需要动员社区内各种社会人力资源，来为社区全体居民服务。志愿者服务一般来讲是无偿的、志愿的，但对一些需要一定支出、一定成本支撑的，也可以适当搞点有偿服务。

(二)进一步明确社区党建的指导思想，把为民服务作为社区党建工作的根本出发点和落脚点。同志在"七一"重要讲话中支出："人民群众的整体利益是由各方面的具体利益构成的。我们所有的政策措施和工作，度应该正确反映并有利于妥善处理各种利益关系，都应认真考虑和兼顾不同阶层，不同方面的群众利益"。"各级领导干部时刻都要把人民群众的安危冷暖放在心上，关心群众疾苦，努力为群众办实事、办好事"。把社区党建工作出发点和落脚点定位在为民服务上，这不仅是为了在社区党建中真正贯彻落实"三个代表"的重要思想，也是为了社区党建工作的顺利开展。

第一，社区党组织理应更好地为民服务。社区党组织要在实践中实施为民服务，对社区党组织自身来说是颇具优势的，理应服务了更好一点。

一是全心全意为人民服务是党的根本宗旨，这个宗旨在实践中虽常常要遭到一些人和事的损害，但对于绝大多数党员来说，为人民服务信念还在。因而以为民服务来要求社区党组织和党员，不会发生认知上的冲突。

二是社区党组织与其他行政、经济部门不同，它不必受部门利益和集团利益的干扰，比较超然。所以能更直接地关注社区全体居民群众的利益。

三是社区党组织有密布于社区各方的党组织网络，有分布于广大社区居民中的社区党员。这就便于社区党组织利用自己的组织、人才优势，比较准确地抓住社区成员、社区组织的关切点，以便有针对性地开展服务。

四是社区党组织在社区组织中居于领导核心，这种地位决定了在社区，只有社区党组织才能协调社区各种关系，整合各种力量，共同为社区居民办好各种实事。

五是社区党组织与社区外的上级党政部门保持着直接的领导与被领导关系，较之社区自治组织，社区党组织在为民办实事过程中，更能获得社区外部力量的支持。

第二，按照不同类型的社区进行分类服务。社区有其形成、发展的不同特点，其地域大小、设施条件也不尽相同。社区党建为民服务，必须建立在这些历史和现实的基础条件之上，应当避免操之过急和简单的"一刀切"方法。目前的社区大体可分成三种类型，即七十年代形成的传统松散型社区、八十年代过渡的新旧转换型社区、九十年代建成的新兴开发型社区。第一类社区地广人少，城乡人员混住、硬件设施较差。这类社区应以共驻共建为主，发挥社区内各种资源的优势，走创文明社区之路。第二类社区居民住宅密集，硬件设施尚可，辖区单位适中，社区居民与辖区单位之间都有相关的联系，对社区有一定的认同感。这类社区应以党员骨干为基本力量，创造条件抓硬件设施、充分发挥志愿者的奉献精神，着力解决社区居民关切的热点难点问题，增强社区凝聚力和向心力，尽快实现从旧小区向新小区过渡。第三类社区是近几年发展起来的现代化新型社区，住宅档次高，居民素质好，设施条件齐备，辖区单位不多，但对社区事业比较关心和支持。这类社区则以高起点、高标准为目标，健全组织、配强干部、创造先进的设施和优美的环境，为居民群众提供一流的社区服务，为其它社区提供新鲜经验和学习样板。

第三，采取运行有效的方式开展服务。社区党组织在为民服务中要适应新形势的需要，与时俱进、转变观念、调整方式。

一是要采取共产党员带头示范的办法，来推动社区各种力量共同为民服务。社区党组织要通过"党员奉献服务队"、"共产党员先锋岗"等载体形式，以共产党员的模范行为带动社区全体成员、单位投身社区服务工作。此外，社区党组织也可以通过设立在职党员服务中心等协调管理机构，组织社区单位和成员，在社区党组织的带领下从事社区服务工作。

二是要尽量避免社区行政化趋势。这一问题在当前社区建设中最为普遍，克服起来也较难。为此，在当前社区中一定要大力宣传政社分离，各种政府性事务必须由政府职能部门承担，要以文件的形式作出规定，阻止各种对社区的行政命令，防止行政事务向社区下移。

三是对当前社区党建的绩效评估应有一个新标准。社区党建工作成效如何，应把社区居民满意度作为检验的根本标准。因此，社区党建工作应融入各项为民办实事过程中。如解决社区职工下岗问题，扶贫济困和争创社区两个文明建设等。社区党建工作就是要围绕这些为民办实事来展开。

(三)切实加强社区党组织的自身建设，把社区党组织建设成为社区的坚强战斗堡垒。社区党组织要在社区发挥领导核心作用，成为社区的坚强战斗堡垒，关键是要加强自身建设。从当前本市社区重新整合时间不久的实际情况出发，尤其要抓好社区党组织的组织建设，制度建设和队伍建设。

第一，切实加强社区党组织的组织建设。近几年，企事业单位退休党员、在社区新生组织就业的党员、失业下岗人群中的党员、流动党员等从不同渠道把组织关系转移到社区的人数显著增加。杭州市重组后的社区党员平均数超过了100名，比原先翻了一番，最多的有500多名。因此，对党组织的重新调整设置和制度上的规范完善是十分必要的。结合基层党建实践，目前我市社区党组织设置上是作如下考虑的：党员人数超过50人的社区，建立党的总支部委员会(党总支)；党员人数不到50人的社区，一般设立党的支部委员会(党支部)，确因工作需要，经上级党组织批准，也可设立党总支。按照地域相邻、行业相近、就近就便的原则，党总支下设党支部；为方便党员活动，人数较多的党支部还可建立党小组。社区党总支(支部)由党员大会或代表大会选举产生，报上级党组织批准；上级党组织认为有必要时，也可调动或指派社区党组织负责人；社区党总支(支部)一般由3-7人组成，每届任期3年。社区党组织在街道党组织领导下开展工作。从目前社区党的组织建设角度看，有四个问题需要进一步研究和解决：

一是不少社区党组织按照党员人数是可以建立基层党委，但从实践操作看一般不宜建立基层党委。主要理由有三点：①党员构成以居住在本社区的退休干部职工党员为主，组织设置应减少层次。②党总支书记来源目前基本上是机关下派三分之一、公开招聘三分之一、本社区退休干部职工党员中选聘三分之一，今后以哪一部分人为主体，还在探索之中。③便于处理与街道党工委的关系。

二是社区新党员的发展工作应摆上议事日程。过去的居委会党组织是没有发展新党员任务的。随着形势的发展，社区党组织要把发展新党员摆上重要议事日程。要通过建立党员责任区，党员责任人等方法，把发展新党员的工作做到社区各类新经济组织、民办非企业单位和社会团体中去。没有党员的单位，按照属地或归口管理的原则，可以委派党建工作指导员，积极开展党的工作。

三是在处理社区党总支书记与社区居委会主任之间的关系上，尽量推广社区党建工作者的兼职化。目前，全市社区党组织书记与社区居委会主任一肩挑有75人，占社区党组织书记的28%。今后应不断培养人选，创造条件，逐步朝这个方面推进。兼职化有几个明显的好处：①可以帮助社区党组织和其他单位、组织处理好关系。②能便于把社区党的各项工作融于社区建设之中。③可以化解"社区党组织负责人定岗定编"这一地方政策与社区自治法规的冲突。④有利于培养和锻炼复合型社区工作者。⑤为探索社区工作者这一新兴职业规范化创造条件，提供经验。

四是对于党员属地化管理应具体制定条例，规定社区内哪些组织，哪几类党员的隶属关系放在社区。总的来看，党员属地化管理是大势所趋。对此，市委办16号文件《关于部分市属中小企业分批实施属地管理的通知》已经明确，今后凡完成企业改制，注册资本在1500万元以下，且没有市本级国有股的中小企业原则上都要实行属地管理。但由于对街道和社区党组织的偏见，许多单位党员在走向属地化管理过程中，都不同程度有不习惯乃至排斥的心理。这就需要在开展社区党建过程中，上下用心，总结经验，克服阻力，努力推进党员的属地化管理。

第二，切实加强社区党组织的制度建设。去年以来，杭州市委、市政府在社区组织的人员编制、财力安排、场地配套、社会保障等方面出台了一系列政策措施，这些政策措施无疑为社区党组织加强制度建设、进一步发挥好核心作用提供了有力的物质支持。下一步的制度建设要重点抓住以下几个方面：

一是要善于利用传统党建的制度资源。虽然社区党建在我国起步时间不长，但党的建设已有了八十年历史，形成了一套成熟的制度，这些制度虽与社区党建的制度有一定差异，但共性的东西也不少，尤其是传统党建中的基层党组织建设制度部分，有许多值得借鉴和引用。要对传统党建制度作一梳理，理出同样适用社区党建的一些好制度。

二是要善于总结社区党建经验。这些年，社区党建在实践中已探索出不少好经验，要把经验求证于社会、求证于专家，力图取得共识而后把行之有效的一些好做法、好经验加以制度化，并以此来规范社区党建的实践。比如上城区制定试行的《社区党组织工作细则》等，在条件成熟时，就可以在全市推广。这次，我们在深入调查研究的基础上，起草了《杭州市社区党组织工作细则》和《关于杭州市社区共建、资源共享的实施意见》(附后)，以期对我市社区党建工作起到指导作用。

三是要检索社区党建的制度缺陷。凡是尚未制度化的社区党建领域，要集中全国社区党建的经验，制定相应的制度予以弥补。比如关于社区党组织与社区居委会如何协调、如何加强对社区党建工作者的教育监督、如何管理社区各类党员等都应尽快制订相应制度加以规范。

四是要为已制订、将制订的社区党建制度设计支撑体系。在实践中，有的制度虽已成文，但无任何约束，无法落实。这主要是因为制度未获得执行主体和监察主体。因此，社区党建在设计制度时，一定要注意研究现实可行性，要为制度设计具体的支撑力量体系。

第三，切实加强社区党组织的队伍建设。社区党组织的队伍建设属于社区工作者队伍建设范畴，核心是党组织负责人队伍的建设。去年，社区调整后，社区党建工作者队伍的结构有了改善，素质有了提高。但总的来说，社区党建的队伍现状离工作要求尚有较大差距，进一步加强社区党组织队伍建设，还是一个长期的、艰巨的任务。

一是必须着力选好一个社区党总支书记。社区党组织负责人既要有坚定的政治信念和应有的政治敏感性，又要有强烈的宗旨意识和群众观念。在目前，这样的领头雁通过公开招聘一时难得，因为凭目前社区的待遇条件尚不足招聘和留住优秀人才。而过去居委会中的老人又一时难适应社区党建。社区是培养党政干部的场地。所以，一方面要举办社区学院，加强培养，保证生源；另一方面要适当提高社区工作者的物质待遇，确保社区党建工作者的经济收入逐年有所提高。同时，要从政治上关心他们，各级党委政府的公开选拔副处级以上领导干部时，应把社区党总支书记和社区居委会主任视同于科级干部任职资格。当前要从上级择优选派和适当保留有奉献精神的老居民干部作为一个过渡期。

二是必须坚决纠正社区党建工作者中日益发展的机关化作风。原先的居民区干部群体有许多优良的传统，最突出的是为居民群众无私奉献的宗旨意识和紧密联系群众的工作方式。由于年龄、文化程度等原因，这个群体中的大部分陆续退出了社区工作岗位。但是，老同志走了，那些优良的传统不能跟着消失，应该在新时期的社区工作中进一步发扬光大。机关化作风不独表现在社区党建工作者身上，也表现在其他社区自治组织成员身上，但是要改变这种风气，必须从社区党建工作者做起。社区党组织一方面要通过加强宗旨意识和群众观点的教育加以克服，另一方面要建立健全群众监督评议机制，以居民群众的满意度决定社区干部的去留。

第四，切实加强社区党员的教育和管理。目前，社区党组织的工作对象由五类党员组成：①在社区组织中从事一定工作的党员；②机关、企事业单位退休的老党员；③下岗失业、临时流动的党员；④生活在社区的在职党员；⑤工作在社区的新生组织中的党员。针对社区党员的结构特点，社区党组织应当普遍采取分类教育管理的办法。即把占比例较大的退休党员、在职党员、流动党员作为工作重点，按不同年龄、身体状况和专业特长进行分类教育，分开管理。

一是对党员总数占百分之七、八十的退休党员，主要从政治上、思想上、生活上关心，组织他们参加基层党校的定期培训学习、过好党的组织生活，要求他们"管好自己的家，看好自己的人"，并力所能及地参加墙门党员责任区和有益于身心健康的文体、科普活动，积极发挥他们的"余热"，使他们老有所养、老有所为、老有所学、老有所乐。

二是机关、企事业在职党员是一支重要的力量，我们因从实际出发，发挥他们的优势和特长。通过组织他们到社区报到登记，并参加"三优一满"、"十旗百岗"、"党员责任区"、"党员服务队"等活动，增强他们的责任意识和先进意识，实现社区党组织和辖区单位党组织对在职党员的"双重管理"。

三是对于日趋增多的下岗失业党员和新生组织中的流动党员，社区党组织要帮助他们建立联合支部、流动党员支部，在社区设立流动党员管理站、联络站和社区党员之家，实行直管、代管和协管，始终保持对这部分党员教育管理的连续性，使之学习不断档、思想不掉队、组织不断线，并且积极创造条件，支持和鼓励下岗失业党员自立自强，为社会作贡献，使他们的能力和作用有用武之地。

第五，切实加强对社区党建的宏观指导。市、区两级党组织要定期研究部署社区党建的重大工作，党群职能部门要结合各自的工作职责，经常深入社区调查研究，对出现的新情况、新问题要及时提出指导性意见。要抓住领导班子和干部队伍建设的主要环节，有计划有步骤地推进街道干部人事制度改革，大胆引进竞争机制，继续改善社区工作者队伍结构，提高社区工作者的整体水平。要确定一批有影响的社区党组织和社区单位党组织作为社区党建工作的联系点，及时总结推广社区党建工作的好经验，好做法，培育和运用不同特色的典型，充分发挥典型的示范、辐射作用，推进全市社区党建工作水平的整体提高。

各城区党组织要切实发挥街道党工委作为区委派出机关的作用，建立健全与"两级政府、三级管理"体制相适应的社区党建新体制。街道党工委对社区党建工作要切实担负起领导、组织、协调的重要政治责任。通过选好配强、交流轮岗和加强培训等措施，不断优化街道党工委班子的结构，进一步提高政治、业务素质。同时，根据社区党建工作发展的需要，加强街道党建工作力量，按中组部有关规定，根据所属党员总数的比例配备党委组织员，指导负责社区党建工作，以改变原来由市、区、街道各级党组织对社区党建的大指导