城乡规划分析与思考

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一、开展城乡规划督察工作的背景

城乡规划是保护和管理城乡空间资源、引导和调控城乡建设的法定文件，对落实科学发展观、促进城乡建设和经济社会持续健康发展具有重要意义。近年来，我部调整和完善了《城市规划编制办法》，明确了城市规划的基本内容和编制要求。此后，各地投入大量资金和人力进行城乡规划编制，我国城乡规划体系日趋健全，城乡规划审批程序逐渐完善，城乡规划覆盖率迅速提高。然而，城乡规划实施情况却不理想，违反法定城乡规划进行建设的现象时有发生，引发了一些不容忽视的问题：

（一）一些城市随意扩大建设规模，违法用地、违法建设屡禁不止。近年来，随着全国城镇化进程加速，城市占地规模迅速扩张。利用卫星遥感监测进行检查发现，近几年新增建设用地中有相当一部分用地突破了城市总体规划划定的建设用地范围，城乡建设呈现出无序蔓延的趋势。如：有的城市违反法定规划，擅自批准开工建设；有的城市违反法定程序，随意调整规划，违规越权审批；有的城市未经科学论证和履行程序，违规进行重大建设项目的选址，损害公共利益，影响长远发展。

（二）一些历史文化名城重开发、轻保护，致使历史文化遗产遭到破坏。有的历史文化名城为追求经济利益，拆真古迹、建假古董；有的历史文化名城穿城修路，严重破坏历史文化街区，造成不可弥补的损失。

（三）一些城市忽视风景名胜区保护，造成自然生态和景观资源迅速退化和消失。有的城市在风景名胜区内开山采石、乱搭乱建，严重破坏自然景观；有的城市将风景名胜区管理权、经营权出让给企业，进行超强度开发，致使景区环境恶化。

（四）一些城市变更规划、大拆大建，资源能源浪费严重。近年来，我国城市建设中的资源能源浪费日益严重，因浪费造成的损失逐年上升。一些城市采取变更规划、拆建房屋的方式来盘活原有土地，城市房屋建筑寿命普遍较短，平均不到30年，仅为设计寿命的一半；个别城市甚至出现了拆除未满服役年限高层建筑的现象，加剧了资源能源的过度消耗。

上述问题反映出现行城乡规划监督机制存在着薄弱环节：一是缺乏层级的监督手段。在派驻督察员以前，各城市政府既是规划的执行者，又是监督者，等同于依靠城市政府自觉遵守规划，约束力较弱，给违法违规行为提供了可乘之机。二是缺乏事前事中监督机制。城乡空间布局一旦定格就很难改变，必须科学规划并严格实施；历史文化遗产、风景名胜都属于不可再生资源，一旦破坏就很难复原，必须事先对破坏行为进行制止和纠正。但长期以来，上级对下级城市规划各个环节的监督以事后查处为主，事前和事中监督相对较为薄弱，待问题曝光并调查处理时，往往已经造成较大损失。

为强化城乡规划的综合调控作用，避免和解决城镇化过程中将会出现或已经出现的一系列问题，促进城镇化健康发展，需要进行规划监督体制机制创新，建立一种快速反应、及时处置的监督机制。基于上述认识，我部在广泛调研的基础上，开始了对城乡规划督察员制度的探索。

二、城乡规划督察工作预警作用分析

（一）城乡规划督察员制度是一种从源头上预防和制止违法违规行为的预警机制。

城乡规划督察员制度是一项新的监督制度，其核心内容是通过上级向下级派出城乡规划督察员，依据国家有关城乡规划的法律、法规、部门规章和相关政策，以及经批准的规划、国家强制性标准，对城乡规划编制、审批、实施管理工作进行事前和事中的监督，及时发现和制止违法违规行为，保证城乡规划和有关法律法规的有效实施。城乡规划督察员制度具有三个特点：

一是督察员长期驻在被督察城市，通过参加会议、调阅文件、现场踏勘等方式进行旁站式监督，可以实时掌握各地城乡规划执行的实际情况，特别是各项强制性指标的落实情况，是对人大监督、政协监督、群众监督和舆论监督的有益补充。

二是督察员可以不受派驻地行政机构制约，独立、公正地提出对规划执行的监督建议和意见。因此，督察员制度是制约违法违规行为的重要手段，强化规划权威性、严肃性的重要力量，是防止规划主管部门被动违规的有力措施。

三是督察员都是规划领域的专家，不仅可以及时发现和制止各类违规行为，还可以从专业角度提出建议和意见，从而推动地方规划管理制度化和规范化，有利于促进城乡规划管理工作。

从制度设计方面来看，规划督察员制度将规划实施监督关口前移，建立了一种事前预防、事中制止的预警机制，从源头上防止违法违规行为，有效避免损失和浪费，是推进我国城乡规划实施与管理的重要抓手。

（二）实践证明城乡规划督察工作能够发挥防患于未然的预警作用。

20世纪初，西方在工业化和城镇化过程中，出现过城市无序蔓延、资源浪费严重等问题。法国、英国、德国、意大利、西班牙等国家都有国家规划师或国家规划督察员对城市的规划进行技术把关，将事前的监督和事中的监督结合起来，有效保护古建筑、历史街区、风景名胜资源这些不可再生的脆弱资源。近年来，我国四川等省市派出城乡规划督察员制度的试点工作也取得了明显成效。

在借鉴国内外经验的基础上，我部从*年开展规划督察员试点工作，目前已向34个城市派出了50名城乡规划督察员。两年来，部派城乡规划督察员试点工作运作良好，已经与地方现行规划管理体制顺利对接，实现了对城乡规划实施的严格监督，对违法违规行为的有效制约，对地方规划管理工作的有力推进。主要包括：

一是遏制违法违规苗头。督察员通过多种渠道获取信息，及时发现并制止违法违规行为。自*年9月以来，城乡规划督察员约谈地方领导上百次，发出督察建议书和意见书几十份，对发现的问题苗头及时警示和提醒。督察员发现的问题大部分已经引起高度重视，许多问题开始被重新研究；多数违规行为被制止于萌芽状态，有效控制了重大违规案件的发生。如：督察员发现并纠正了某建设项目设计超过国家级风景区控制限高的问题，由此控制了另外多起超高建筑的建设，保护了风景名胜景观；督察员发现某房地产开发项目违反规划控制条件，占压用地红线外的山体和绿化带进行违规建设。督察员对此及时进行制止，避免了重大损失。督察员发现某建设项目设计严重突破沿江控高规定，一旦建成，将对沿江风光带等风景名胜资源造成较大损害，立即与分管市长协商暂停建设，促使该项目重新论证。

二是增强地方政府对规划严肃性权威性的认识。通过督察员的努力，地方政府主要领导普遍对执行好城市总体规划的重要性有了更深刻的认识，表示一定要自觉树立规划的权威，做到“动土必有规划”、“一张蓝图管到底，一届接着一届干”；他们高度重视督察员提出的意见和建议，多次主动约见督察员，虚心征求意见、认真制订整改措施。

三是提高地方规划管理部门的执行力。通过两年的实践，地方规划主管部门认识到督察员制度能够进一步促进规划部门依法行政，维护规划的严肃性和权威性。一些城市在督察员的帮助下，统一了市级规划管理权、收回了规划执法权，理顺了规划管理体制。一些城市虚心接受督察员的建议，加强内部监督机制建设，加快编制规划管理条例；一些城市强化“四线”和规划强制性条款的严格实施，落实对不可再生资源的保护。

实践证明，城乡规划督察员制度符合我国现阶段快速城镇化的国情，可以对违法违规行为从源头上进行预防和制止，对建设活动各方主体从思想意识上进行提醒和警示，对规划主管部门从工作效能上进行提高和强化，能够发挥防患于未然的预警作用，是城乡建设科学发展的重要保障。

三、进一步发挥城乡规划督察工作预警作用

在调研过程中，我们也发现了一些需要研究与改进的问题：一是规划督察员制度是个新生事物，个别城市对规划督察工作还不够重视，从侧面反映出规划督察工作还缺乏权威，督察员地位还需要进一步提高；二是督察员队伍建设亟待加强。随着派驻城市不断增多、督察员队伍不断壮大，加上督察员分散在各地工作，人员管理工作难度增大，规划督察员管理力度需要进一步加强。

下一步，我们将按照中央深入学习实践科学发展观的要求，在总结前一阶段工作经验基础上，进一步强化规划督察工作的预警作用，重视当前影响和制约规划督察工作预警作用发挥的突出问题，从以下两方面完善城乡规划督察员制度：一是进一步明确城乡规划督察员定位。在广泛调查研究的基础上，提出完善城乡规划督察员制度的指导性意见。二是加强规划督察员队伍建设。定期组织召开规划督察员工作会议，强化对督察员的业务指导和培训；加快制订督察员廉政规定，加强督察员内部监督机制建设。