旅游调研报告

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按照局党组有关进行旅游工作和行风建设调研的要求，7月中旬，对北京、内蒙古和山西三个省、区、市上半年旅游发展情况、贯彻国务院9号文件情况、整顿旅游市场和行风建设情况等进行了调查和了解，听取了三省、区、市旅游局主要领导、行业管理部门和纪检监察部门，以及北京市旅游集团、三地国、中、青、康辉旅行社和部分高星级酒店等23家较大旅游企业主要负责人的情况介绍，实际查看了几个主要旅游景区、景点和饭店企业。调研的主要情况如下：

一、贯彻国务院9号文件精神，形成了对各地旅游发展的强劲推动力

1．旅游的产业地位得到进一步确认，各省、区、市党委、政府把旅游作为发展经济的一项重要任务。北京市委、市政府按照全国旅游发展工作会议上提出的"把旅游业作为国民经济新的增长点进一步发展壮大"的总体思路，提出建全国旅游首善之区和旅游强市的目标，强调北京市贯彻全国旅游发展工作会议精神有着特殊重大的意义，要形成政府主导、上下一致、齐心协力抓会议精神落实的局面。

山西省委、省政府重视旅游业的发展，全省调整产业结构，将旅游业确定为七大优势产业之一，省人大批准的"十五计划纲要"把旅游业确定为八大战略部署之一。省政府领导亲自抓规划的落实，积极协调有关部门，解决旅游发展中的有关问题，并亲自带团参加促销。省政府召开经济工作会议期间，各部门、各地在汇报工作时，讲其他工作一带而过，谈到旅游滔滔不绝，建设厅、交通厅都谈旅游，省委书记、省长讲评各地发展旅游经济的情况是一项主要内容。

内蒙古自治区旅游局起草了《贯彻落实国务院9号文件的具体措施》。围绕落实9号文件，自治区政府批准下发了《内蒙古自治区旅游发展总体纲要》，提出了旅游发展的指导思想、奋斗目标、区域发展布局等。自治区政府制定了实施西部大开发战略方案，将草原文化工程列为重点建设的十大工程之一，并在交通网络工程中提出要优先建设通向旅游景区的支线公路，在城市基础设施工程中提出要优先建设重点旅游城市的基础设施，以改善旅游环境。在生态建设工程、结构调整和产业升级改造工程、口岸建设工程中提出发展旅游业相关的政策措施。

2．国发9号文件的贯彻落实，促进了旅游业的快速发展。我们所到的省、区、市，政府部门、旅游部门都在紧锣密鼓地作规划、定措施，地、市、县建景点、搞投资，旅游出现了规划热、产品热、招商引资热。山西省实施精品战略，提出整合优势资源，重点建设十大景区（五台山、平遥古城、绵山、云冈石窟、晋祠、关帝庙、鹳雀楼、恒山、芦芽山、壶口瀑布），旅游资源产品正在呈现多元化投资局面。如山西省介休市，由三佳总公司投资4.5亿元兴建绵山景区；垣曲县投资1000万元于小浪底水库，购置游艇60余艘，开发黄河水上游项目；阳城市采取多元化方式集资，兴修公路，他们投资600余万元的皇城相府旅游公路，现已完工投入运营。呼和浩特市为创建中国优秀旅游城市，从呼市到周边草原景区的公路也正在建设。三省、区、市和各地旅游局都加大了促销和宣传工作，利用多种形式吸引海外游客，使旅游各项经济指标持续增长，旅游业保持了持续、健康、快速发展的势头。

二、认真抓市场整治和行风建设，导游队伍的建设和管理、出境游市场秩序趋向规范

三省、区、市认为，国家旅游局在抓市场规范与整治方面布置早、行动快，效果比较明显。两省一市对贯彻国家旅游局的这些会议精神都非常认真，采取了比较有力的措施。

一、是持续开展了出境游市场治理整顿工作。北京市旅游局配合国家旅游局在首都机场边检站对出境团队进行了突击检查，对发现没有领队的旅游团当即予以扣留，为了严肃纪律，对违规旅行社给予警告处分，并在全市旅行社行业进行通报批评。北京市还根据举报，对意大利米斯特拉旅行社驻京代表处超范围经营进行了调查处理，该代表处从1999年12月至2001年1月，擅自从事中国公民赴欧洲旅游业务，收取旅游团款、订金、订票等手续费用，涉及金额达46.9万元，北京市旅游局依法对其做出没收违法所得人民币23452元，并处罚款50000元的处理。山西省着重对特许经营出境旅游业务的旅行社在《出境旅游组团与境外接待社合同》、《出境旅游合同》、《游客须知》、《出境旅游服务质量调查表》，以及"六不准"原则的执行情况进行了有针对性的检查，对发现的问题根据性质和程度的不同，进行了严肃查处。

二、是集中清理审查了旅游经营单位。各地利用旅行社业务年检，对违规违纪的旅行社给予了严肃的处理。山西省注销了4家国内社的旅行社业务许可证，2家国内社被停业整顿2个月，7家国内社被通报批评，16家国内社被责令限期改正。北京市对大地国旅、山水旅行社等超范围经营出境游业务的旅行社进行了查处，对违规经营的凤凰假期国旅，报请批准取消了其作为国旅总社出境游代办点的资格。北京市旅游局还联合公安、工商等部门联合执法，上半年出动检查人员260人次，查处违规案件71起。内蒙古制定了全区整顿和规范旅游市场秩序方案，成立了整治领导小组，加大了对旅行社和景区景点工作检查的力度，查处了一批违规操作旅游业务的黑社。如北京长城国际旅行社集宁联络处非法经营旅行社业务，内蒙古旅游局对其进行了取缔，并处罚款1万元；查处了内蒙古呼和浩特工人疗养院超范围进行旅游广告宣传，对二连浩特国旅呼市分部、设在包头的内蒙古中国青旅外联社分部、内蒙古长城旅行社旅游部等无营业执照，无经营许可证而非法经营旅游业务，也都进行了相应的查处。

三、是强化了导游队伍的管理和建设。北京市在加强对导游人员教育培训的基础上，实施导游员IC卡制度，加强对导游队伍的监督与引导，他们仿照交管部门对司机进行管理的办法，制定了一套完整的IC卡管理办法，印刷成册，与导游员IC卡一并下发实行。该办法对导游员各种违规行为的扣分值作了具体的规定，共列出了60个扣分点。凡在年审年度内扣满12分的导游员，北京市旅游局对其进行相应处罚并对其所属旅行社也进行相应的处罚。今年上半年，北京市旅游局共出动检查人员148人次，检查导游员412人次，其中合格者374人次，占检查总数的93%，不合格者38人次，占7%，使旅行社使用无证导游的问题得到了有效的遏制。山西和内蒙古也把对导游人员服务质量的监督作为整治工作的一个重点，通过现场检查和群众举报，调查处理了一批违规违法和严重影响旅游业声誉的导游人员。这些省、市在做好导游人员教育培训的基础上，将惩治与引导相结合，都组织了导游人员电视大赛或评比活动，正面宣传导游形象，树立了一批先进的典型。

四、是纠建并举，注重依法治旅、依法兴旅。三个省、区、市为了解决旅游市场中存在的问题，都加强了法规建设。北京市去年以来就起草了《北京市旅游市场治理整顿工作方案》、《北京地区旅行社门市部管理暂行办法》、《北京市旅行社经理任职资格年检工作暂行办法》、《北京地区旅行社重大旅游投诉责任追究制度》、《北京地区旅行社业务广告暂行管理办法》等6个法规性文件。山西制定了4个法规性文件。这些法规性文件的出台对加强治理整顿工作起到了非常及时有效的作用。

五、是行风建设抓得紧。各地在行风建设中注意发挥行业管理部门和纪检监察部门的作用，强化旅游干部的自律意识。进行优秀旅游城市初审验收，AAA级、AAAA级旅游景点的评定工作，注重工作质量和工作标准，没有发现讲人情、放松标准、收受礼物等问题。北京市旅游局行风建设注重抓好旅游干部廉洁自律，导游队伍回扣实行公开化管理，对严重违规违法的严肃处理，追究责任，使行业风气有巨大变化。山西省旅游局把行风工作贯穿于旅游工作的全过程，组织了对109家旅行社营业指标和组接指标以及财务情况的审计工作，派人参加了旅行社部门经理、导游员考试、颁证工作，发现问题及时纠正；坚持对公费出国（境）旅游问题进行查处，贯彻执行国家旅游局关于中国公民自费出国（境）旅游的有关规定。

三、关于上半年旅游发展总体情况的估价、存在的问题及下一步的构想

党中央、国务院和国家旅游局就旅游发展布置的各项任务，各地是认真贯彻执行的，旅游企业经营也日趋规范。应该说，总体的发展状况是喜人的。在各省、区、市可以看到，国家旅游局有号令，下面有回声，各项要求、指示、规定得到了旅游行政管理部门和旅游企业的响应，对国家旅游局工作的评价是比较好的。

调研中大家反映和我们发现的主要问题是：

1．对国务院9号文件普遍拥护，但觉得贯彻落实仍有难度。突出的问题是有些政策措施与兄弟部门很难协调，比如宾馆用水、电、气价格问题，除北京市外，山西、内蒙古在协调饭店水、电、气价格方面，相关部门不太积极。由省、区、市旅游局为主起草的落实9号文件的贯彻实施意见在讨论中有一些认识和看法不一致，如有的地方将旅游车作为长途客运车管理，要求办理多条线路的运营证，重复收费，有的以没有旅游车收费政策为名，任意提出罚款和扣车。

2．旅游企业发展软环境改善不明显。对饭店业收费名目多，多达40多项，饭店老总认为其中有29项不合理或者值得商榷；还有各种名目的节假日宣传、捐款等，要求旅游企业赞助，给旅游企业增加了负担。有的旅游企业反映，本地区对旅游景点投入太少，旅游景点对游客越来越缺乏吸引力，入境游市场大大萎缩。旅行社购票运营十分被动，一些旅行社反映，他们"五一"节前订的火车票到出团时不给票或少给票，使他们经营十分困难。

3．希望继续采取有力措施，加强从源头上治理不正之风。座谈中，旅游企业的负责人认为，目前反映在旅游业中的不正之风主要有两个方面，一是旅行社的削价无序竞争、违规违法经营以及虚假广告。第二个方面就是导游人员的管理问题，突出的是对回扣这一部分缺乏有效的管理措施。许多同志建议，国家旅游局要从根本上解决这两个问题，一是严格控制旅行社的审批权，控制数量，提高质量；二是对导游人员的管理坚持属地化、企业化，企业和景区景点必须把导游人员管起来，省、市旅游局要加强对导游人员的培训和考核，引导旅行社与旅游定点商店、定点餐馆及景区景点建立业务联系，使导游和旅游团队的经营行为在企业监管的情况下进行。

4．伴随旅游发展热出现的盲目开发问题。一些地区提出"全社会、全民办旅游"、"旅游兴县、旅游兴市"的口号，使得有些地区在发展旅游的高度热情下，将自己地区的一座山、一片水、一条沟都作为重大旅游资源，采取大力招商引资的办法予以开发，结果精力没少费，却收效甚微。山西省旅游局的同志反映，这样做旅游太热了，有的地方热得不太实际。他们将采取规划和指导的方式，对这种现象进行引导。

此外，调查中大家还希望，旅游行政管理部门要抓紧研究入世后旅游业发展面临的新情况和新问题，尽早提出应对措施，使我国旅游业在发展中处于主动地位。