禁赌不禁游调研报告
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为认真搞好“禁赌不禁游”调研，赴广西、云南调研组采取了召开座谈会和实地考察相结合的方式，对南方部分省区边境旅游情况进行调研。调研组于5月16日至17日，在广西壮族自治区南宁市召开了有广东省诛海市、广西壮族自治区北海市、凭祥市、东兴市、云南省瑞丽市、勐海县等六个边境旅游城市的旅游行政管理部门负责人座谈会，沟通情况，研究问题。之后，小组赴中越、中老边境地区进行实地考察和暗访。现将有关调研情况汇总如下：
一、各级旅游管理部门积极配合禁止赌博工作，加强旅游市场管理
全国打击赌博专项行动开展以来，各地认真贯彻中共中央、国务院的知识精神，采取有力措施，坚决打击一切赌博违法犯罪活动。各级旅游管理部门积极配合禁止赌博行动，作出了卓有成效的工作。
（一）参与政府禁赌行动，杜绝从旅游渠道出境赌博问题的发生。云南省旅游局专门成立局长挂帅的旅游行业禁赌行动领导小组，成员包括16个州（市）旅游局的负责人，明确全省旅游行业打击赌博违法犯罪专项行动的重点人员、重点目标和重点区域。各边境城市政府将旅游行政管理部门纳入禁赌行动领导小组，综合治理边境赌博问题。广西北海市成立分管副市长为组长，公安、旅游、边检等部门主要领导为成员的“北海市对越五日游项目领导小组”，“北海市对越五日游项目突发事件应急领导小组”及“北海东盟游管理服务中心”，强化对北海至越南下龙的边境游水上航线的日常管理和综合协调。广西东兴市成立了由分管副市长任组长，市公安局局长为副组长，边防、旅游、口岸等部门主要领导为成员的“打击赌博违法犯罪活动专项行动工作协调小组”，确立主要领导亲自抓、分管领导具体抓、有关部门分头抓，一级抓一级、层层抓落实的责任制。在各地禁赌行动领导小组中，旅游行政管理部门认真旅行职责，切实加强行业管理，在禁赌行动中发挥了积极作用。
（二）充分认识禁赌是一项长期工作，打好制度建设基础。广西北海市颁发了《北海市对越五日游项目管理办法》及其实施细则，制定出台《北海至越南下龙海上旅游航线专项整治工作方案》、《北海市对越五日游项目旅行社操作规范》、《北海市对越五日游项目领队人员操作规范》和《北海至越南海上旅游航线治安管理规定》，明确规定邮轮公司、旅行社、领队、游客以及旅游行程安排不得涉及“黄、赌、毒”。凭祥市制定《治理出境赌博工作责任制》、《市政府关于严厉查禁赌博活动的通告》，形成市委、市政府统一领导，市纪委组织协调，组织、宣传、公安、旅游、口岸、边检等部门共同参与、协同行动的禁赌工作机制。
（三）督促旅游企业自律，强化边境游管理。云南西双版纳州实行旅行社与公安外管办证部门签订责任书，旅行社与领队人员签订责任书的“双防”责任追究制，促使旅行社及其领队人员进一步加强对出境团队的监管。广西北海市制定了《北海至越南海上航线邮轮公司承诺书》、《北海至越南海上航线邮轮治安责任书》、《北海至越南海上航线经营旅行社诚信公约》、《北海至越南海上航线领队人员承诺书》、《游客须知及特别承诺》，推动旅游经营单位和游客在禁赌上增强自律意识，自觉抵制赌博活动。同时要求：组团社和越方接待社不得安排涉赌项目，出境团队实行一团一领队；领队带团进入联检前必须向游客宣读《游客须知》，每位游客要承诺签名。为防止领导干部借旅游名义出境参赌，东兴市对领导干部赴越进行文化、体育、招商、边境会晤等活动，实行纪检、组织、外事部门层层审查，尽量减少领导干部的出境活动。
（四）加强国际合作，推动共堵共防。在开展禁赌行动中，广西、云南的边境城市主动与毗邻国家的有关方面沟通，阐明我国的禁赌方针政策，说明赌博对双方的边境游往来的危害，说明只有开展健康的边境游才是促进双方旅游业及经济发展“双赢”的正常途径，获得了对方的理解、支持和配合。广西凭祥市政府与越南谅山省商贸旅游厅签订了《旅游合作框架协议备忘录》，明确双方禁赌和旅游市场监管责任；该市公安部门与越方公安机关签订了联合打击边境地区违法犯罪活动的协议，互通情报信息；我方旅行社与越方旅行社签订国际旅游合同，明确越方禁赌责任，如有违反即终止合作。在调研组赴中越边境实地考察过程中，也从越方旅行社的导游处了解到，越方已明令禁止旅行社不得安排中国团队涉赌，违者将被严惩。中越、中缅边境旅游中双方对赌博活动的共堵共防局面正在逐步形成。
二、存在的问题
在调研中，六个边境城市都认为，中央提出的这次全面禁赌行动是非常必要和非常及时的，对我国经济发展和精神文明建设有着重要意义。禁赌工作要长期抓下去，对涉赌犯罪要坚决予以严厉打击。但目前在边境地区，还存在一些问题，应加以认真研究。
（一）现在打击边境赌博的力度虽然很大，但还未能完全遏制出境赌博。在打击边境赌博行为工作中，各地加大加强了出境参赌行为的堵截力度。我对越边境地区多次组织人员与越南方面就打击边境参赌行为进行洽谈协商，越南方面也很支持配合，采取积极行动，按照我方要求，严格规定旅行社不准组织旅游者进入赌场。调研小组的实地暗访也证实了越南方面（特别是北方）对旅行社是有着严格要求的。但是，越南芒街市的“利来国际博彩俱乐部”以装修为名停业关门后不久，仍能经营开赌。说明其仍有稳定的客源。东兴市对其进行了跟踪调查，发现该俱乐部的客人不是经旅行社组织的旅游者，几乎都是持有长期护照的人员和其他偷渡人员。调研小组暗访中了解到，越南、老挝、缅甸的一些赌场，主要以俱乐部形式经营，客户为其会员，一般旅游者无法参与其活动。而这些会员都有渠道出境。
（二）取消边境通行证的措施给边境城市旅游发展带来了影响。2005年9月，边境地区公安机关办理边境通行证的业务被取消，由于护照办理、签证程序烦琐，时间过长，对游客吸引力不强，边境旅游急剧大幅度萎缩。
广西东兴市的经济收入以边境贸易和旅游为主，停止中越边境游后，全市旅游总收入减少2.5亿元，财政收入减少5000万元（相当于2005年全市财政总收入的三分之一），旅游从业人员由5000多人减少到2000多人，该市也因此在全区县域综合经济实力排名由2004年的第3名下滑到第46名。
广西凭祥市次经友谊关2006年从友谊关口岸出入境466万人，比2005年下降268%；在2004年中国-东盟博览会期间，出入境48万人次，在2006年中国-东盟博览会期间，出入境042万人次；全市原有11家旅行社，900多名导游，现在只有6家旅行社、30多名导游；17部专线高档旅游车全部停运；南宁-友谊关高速公路设计日车流量2万车次，现不足2000车次，南友高速路作为政治路和旅游路的双重功能没有发挥出来。
云南省勐海县停止边境游异地办证后，2005～2006年出境旅游人数较2004年下降97%，仅有232万人次，旅游综合收入219亿元，比2004年下降48%；该县的电力、电信、交通等行业损失1亿多元，全县损失达5亿多元，县财政陷入窘困境地。
云南瑞丽至缅甸的五条旅游线路有三条完全终断，其余两条游客参游量下降80%，由原来的每天300人下降到每天50人。全市原有15家旅行社，已有5家注销，3家歇业，剩下的7家也是半关闭状态；170多家宾馆年平均住宿率由原来的70%下降到现在的30%；景区（点）、餐饮、商店营业额均下降到40%以下；近4000名旅游直接从业人员有一半下岗失业，与旅游相关的上访增加。
（三）由于失去旅游的拉动作用，对边境城市的经济发展影响很大。这些边境城市大多处于经济不发达地区，近年来，以边境旅游为吸引物进行旅游开发，带动商贸和其他服务业的发展，从而进一步带动地方整体经济的发展。边境旅游萎缩后，经济发展失去动力。广西东兴市长期以来，为抗美援越和对越自卫反击战作出了巨大贡献，也付出了巨大牺牲，经济起步较晚。1992年，全国改革开放已经取得丰硕成果，人民群众开始过上小康日子的时候，东兴人民才开始医治战争创伤，发展经济，旅游业成为东兴经济发展的有利支撑。近年，东兴的旅游业发展已经从以出境游为主转移到以景点开发和市内游为重点。在这个关键时刻，迫切需要借助雄厚的客源基础、广泛的知名度和出境游强有力的辐射力。但由于出境游的暂停，使对市内的旅游开发缺乏拉动力而延缓。云南勐海县的打洛开发区经十多年苦心经营，商贸和旅游服务体系基本形成，2004年定居人口已达5万人，现因生意惨淡，经营者不断离去，还有不足1万人，一片萧条景象。勐海作为一个农业县，地方财政一直相当困难，禁止边境游后，当地经济遭遇重创，其影响直至西双版纳自治州的旅游和经济发展。
（四）不法分子钻禁止办理边境游证件空子，非法经营现象严重。近来，边境旅游通行证取消后，一些不法分子利用我国一些游客希望去越南、老挝、缅甸等国家旅游的需求，采取欺骗、诈骗等手段，以旅行社的名义办理假手续、假证件，组织边境游，经常有游客被骗到境外，遭到敲诈，广西北海市公安机关和旅游部门配合，坚持对这种非法行为进行打击，但一直无法杜绝。其原因之一是边境游的需求无法释放。云南瑞丽的中缅边境国境线长达169.8公里，地方渡口和通道多达36处，一直存在管理不到位的问题。边境旅游通行证取消后，边境线、通道、渡口非法出境的现象日益蔓延，既扰乱了旅游市场秩序，也危害了边境出入境正常管理。
（五）一定程度地影响了我国与东盟国家的友好往来。目前，我国与东盟双边关系已进入全面快速发展阶段，双方政治互信加深，经贸关系增强，人员往来和交流活动频繁。停止边境游异地办证后，中越、中缅的经济合作和交流受到了影响。如友谊关口岸对面的越南境内没有赌场，停止边境游业务后，越方很不理解，采取了一些相应措施，在与我方进行外事会晤时也不断提出抗议，使我方在外交上处于被动。我国是缅甸旅游的最大客源地，停止边境游异地办证后，缅方的旅游业务近乎瘫痪，我方前往缅甸进行经济技术合作交流的商务、科技人员也无法履约，影响了双方的睦邻关系，缅方有识之士和社会各界对此深感忧虑。
三、建议
一、充分认识禁赌工作的重要性，做好长期斗争的思想准备。禁赌工作是党中央和国务院依法在全国范围内开展的一场声势浩大的综合治理工程，对维护社会和谐稳定、促进经济健康发展具有积极深远的意义。对它的长期性和复杂性要有充分的思想准备。一方面要坚决打击“黄、赌、毒”，一方面要抓经济发展，市场要拓展，管理要规范，要建立完善长效机制，在目前禁赌取得成效的形势下，研究促进经济健康发展问题。
二、通过更加科学、更加规范的管理办法解决发展中的问题，恢复边境旅游异地办证业务，继续以发展旅游促进地方经济发展。要区分边境赌博和边境旅游的界限，管理上不搞“一刀切”。边境游是一种特殊形式的旅游产品。它是我国与邻国边境双方对等的、在指定的旅游线路和地点的、由规定的有边境旅游经营权的旅行社组团实现的互往旅游。近十几年来，中越、中缅双方所采取的边境旅游管理办法是安全有效的。我边境地区也一直在边境旅游方面有着严格的管理措施。在未开展禁赌之前，西双版纳州对旅游团队的管理是：旅行社与公安外管办证部门签订责任书，旅行社有与导游和相关人员签订责任书，保证团队在境外旅游期间不发生赌博行为。如发生游客参赌事件，将直接取消旅行社经营资格和导游资格。公安、边防、旅游等部门在日常工作中认真履行职责，严格管理，自开通中缅出境一日游线路以来，从未发生过一起旅游团队游客参与赌博的事件。云南瑞丽市的中缅边境旅游自1991年开办至今，未发生过旅游服务人员为旅游者导赌事件；未发生旅游团参加赌博的情况；未出现过旅游者通过旅游渠道参加境外赌博的现象；旅游企业、旅游从业人员和旅游者无一人因赌博受到党纪、政纪和法律的处分和处罚。因此，对禁止边境赌博和促进边境旅游应有不同的办法与措施，不能等同对待，要区别管理。
三、加强协作，严管重罚，规范旅游市场经营。各级政府要协调好本级旅游、公安、边检等部门共同依法管理边境旅游市场。坚决打击非法经营活动。旅游部门要加强行业管理，制定和完善出境旅游管理的各项规章制度，以制度规范市场。对向游客宣传和推介赌博、色情等不良活动项目的旅行社及工作人员，对诱导或介绍游客参与境外赌博、色情等不良活动的旅行社及其工作人员，要从重处罚。要加大对旅游从业人员的管理、教育和监督力度，严格按照国家旅游局“六不准”和各地旅游管理部门的规定，加强对旅游团队的管理，保证边境旅游的健康发展。
