旅游财政调研报告

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随着旅游业被中央列为国民经济新的增长点，旅游业在启动消费、扩大内需、解决就业以及促进经济社会协调发展方面发挥着更加积极和显著的作用，省委省政府也对加快湖南旅游业发展给予了高度关注和重视。最近，省委政策研究室、省财政厅、省旅游局就湖南旅游业发展情况尤其是旅游业对财政贡献情况进行了专题调研。

一、湖南旅游业发展基本情况

（一）旅游资源极其丰富，是名副其实的旅游资源大省

旅游资源是旅游业立业之基、兴业之本。湖南作为内陆中西部省份，旅游资源极其丰富，集中体现在：一是品类较为齐全。按照国家旅游局制定、国家质量监督检验检疫总局批准的《旅游资源分类、调查与评价》（GB/T18972--2003）国家标准，旅游资源共分8主类、31亚类、155基类，湖南基本齐全，并分布在全省各地。国家旅游局对湖南旅游资源进行调研后也认为湖南是全国为数不多的旅游资源大省之一。二是旅游资源品质较为优良。目前，湖南已拥有世界遗产1处（张家界）、国家级风景名胜区7处（韶山、洞庭湖、岳阳楼、武陵源、南岳、岳麓山、良山）、国家级森林公园21处、国家级历史文化名城3座（长沙、岳阳、凤凰）、国家级重点文物保护单位22处、全国优秀旅游城市5个（长沙、岳阳、韶山、张家界、常德）以及韶山、花明楼、岳麓山、岳阳楼、武陵源、南岳、黄龙洞、世界之窗、桃花源、东江湖、炎帝陵、海底世界、苏仙岭等13个国家4A级旅游区（点）。三是旅游品牌形象较为突出。张家界世界自然遗产游、韶山革命圣地游、凤凰一里耶古城文化游、岳阳楼一洞庭湖名楼名水游以及常德世外桃源休闲游等都在全国乃至境外享有较高知名度。

（二）产业规模不断扩大，友邻省份发展形势逼人

近年来，湖南旅游业保持了持续快速稳定发展的良好势头。*年，全省接待入境旅游者56.62万人次，创汇3.1亿元，接待国内旅游者5700万人次，国内旅游收入220亿元人民币，旅游总收入246亿元人民币。从1998年至*年，全省旅游经济发展各项指标增幅都在两位数以上。

*年，全省旅游总收入也相当于GDP的5.7%。但从全省旅游业发展情况来看，形势逼人。*年，旅游创汇3.1亿美元，处于全国第13位，接待境外旅游者56.62万人次，处于全国第15位，旅游创汇和接待境外游客人数均位于湖南之前的山东、云南、陕西、天津、广西等省份旅游业发展势头稳健，紧跟湖南之后的黑龙江、湖北、重庆、四川来势迅猛，湖南旅游业发展是逆水行舟，不进则退。

三）省级财政安排旅游发展专项资金逐年有所增加，但相关省市投入力度更大

旅游业人作为一个新型的朝阳产业，发达国家经验表明，在投入与产出关系上，必然要经历“大投入小产出，小投入大产出，不投入也产出”几个阶段。客观估价湖南旅游业，目前，即大投入才能有大产出的阶段。湖南旅游业发展在各级各部门的关心支持下，财政性资金对旅游业投入逐年有所增加，在宣传旅游整体形象各品牌、加快旅游新产品建设、加速旅游人才培养、拉动社会投资、提升产业素质方面发挥了重要作用，财政资金“四两拔千斤”的引导和撵动效应非常明显。娄底涟源白马湖位于旅游度假区是一个很好的例子。白马湖位于白马镇境内，是一个人工中型水库，具有较好的旅游业发展条件。但由于白马镇是涟源的贫困山区，镇政府缺乏基本的开放启动资金，给旅游招商也带来了较大难度。根据这一状况，1999年年底，省市县财政决定把白马湖旅游开发列入财政部门扶贫示范工程，市、县财政分别拨出5万元、3万元作为开发专项资金，用于规划编制和部分旅游项目启动。财政资金投入产生了明显成效，至2000年年底，共吸收各方投资1600万元，1999年至2001年，度假区旅游直接收入1030万元，仅*年，上缴税费就达到13.5万元。2000年至*年，湖南省级财政安排旅游发展专项资金（包括旅游事业费、宣传促销费、第三产业引导资金、旅游发展资金，下同）从1000万元左右增加到*年的1800万元左右，年平均增幅为27%。但从相关首市情况来看，财政对旅游投入力度更大。*年旅游创汇居于全国第8位的山东省，省财政安排旅游发展专项资金为10700万元，是湖南财政投入的近六倍，陕西省*年级财政投入旅游发展专项资金达4000万元左右，比湖南多出近二倍。云南、广西、天津也都在2000万～4000万元左右。这些旅游经济相对发达省份的省级财政对旅游投入都体现出了大力度、大手笔的特点。同时，一些旅游创汇低于湖南的地区，也正在加在财政投入力度。*年旅游创汇紧跟湖南之后的黑龙江省、省级财政投入旅游发展专项资金从2000年的3000万元、2001年的3000万元增加到了*年的5000万元，增幅达到了67%。重庆、四川*年省级财政投入旅游发展专项资金也分别为3300万元和2000万元，比湖南多出1500万和200万元。

财政资金的大量有效投入强力推进了旅游业发展，山东、云南、陕西、天津、广西、重庆、四川*年旅游业总收相当于GDP的比重分别比湖南高出0.13～15个百分点不等（见表3）。

（四）旅游就业拉动作用明显，发展潜力仍相当巨大

旅游业关联度大，带动性强，是典型的“一业兴，百业旺”的产业，旅游业的产业特征也决定了其在解决社会就业方面的巨大作用。经调查统计，*年湖南直接从事旅游业的人数达20万人左右。据世界旅游组织公布的资料，旅游部门每增加1名直接从业人员，社会就能增加5个就业机会，考虑到我国劳动力资源丰富，劳动力成本低的特点，国内有关专家测算，我国旅游业就业乘数作用可达到1：7，照这样推算，湖南间接从事旅游业人数约140万人，直接和间接从业人数共达160万人，是全省总就业人数的4.4%，占全省第三产业就业人数的23.8%，由此可见，旅游业已成为湖南就业的重要渠道。从发展眼光看，湖南旅游就业空间仍然相当巨大。一方面，湖南丰富旅游资源开发建设速度正在逐步加快，有利于增加更多的旅游工作岗位，扩大旅游业直接就业规模。另一方面，旅游业关联带动作用进一步显现，极大促进间接从业人员数量增加。目前，我国旅游从业人员数量已达到3000万人左右。今后一段时间，全国和湖南都将把旅游就业作为一项重要工作，加快发展，湖南通过旅游增加就业有着巨大发展空间。

二、湖南旅游业对财政贡献情况

湖南旅游业在产业规模不断扩大，产业素质不断提高的同时，对财政贡献也日益明显。并于旅游业对财政贡献的测算，目前，国际上通常采用税费统计法和运用旅游卫星账户，我国主要通过税费口径进行统计。1998年，当时财政部涉外司曾就我国旅游业对财政贡献进行测算，认为1998年我为旅游总收入为3438亿元人民币，对财政贡献约为200亿元左右。考察湖南旅游业对财政贡献，可分为两个方面，一方面是旅游业对财政的直接贡献。采用国际上和我国都采用的税费统计法，以*年全省旅游总收入246亿元人民币为基数，可以算出几笔大账。一是营业税。*年旅游总收入为246亿元，以3%的营业统计（综合考虑统计中的重复环节和相关因素，只以3%营业税计），为7.38亿元。二是所得税。旅游业*年约有3亿元左右的利润，可形成1亿元左右所得税。三是出口退税。*年旅游外汇收入达3.1亿美元，假设比照外贸出口退税政策，以6%计，既减少财政支出约1.6亿元，三项总计约9.98亿元，再加上其他方面因素，保守估计，旅游业直接提供的财政收入约10亿元。根据湖南实际，还可以运用典型推算法对这一数据进行进一步谁。张家界市*年曾作过专题普查。据这次普查，张家界市武陵源区直接经营景区景点的6个企业2001年上缴各项税收3400万元，上缴各种规费4360万元，两项合计7760万元（若加上带有财政性质的给社会的捐款3160万元，共过1.092亿元），全市旅游产业提供财政收入共1.2亿元，占地方一般预算收入的40.1%。运用普查成果，根据张家界市旅游产业提供的财政收入与张家界市旅游总收入之间的比例关系推算，即根据公式[全省总旅游收入×（张家界市旅游产业提供的财政收入/张家界市旅游收入）]推算，*年全省旅游产业提供的财政收入为10.9亿元左右。另一方面，是湖南旅游业对财政的间接贡献。*年湖南旅游业总收入为246亿元。据世界旅游组织的经验数据，旅游行业每1元直接收入，就能带动相关行业增加4.2元收入。据此推算，湖南旅游业带动了相关行业增加1033.2亿元收入，旅游及旅游带动相关行业增加的总收入达1279.2亿元。*年，湖南GDP为4340.94亿元，全省财政总收入为424.64亿元。旅游及旅游相关行业增加的总收入相当于GDP的29.4%，按加权平均推算，即根据公式[旅游带动相关行业增加的总收入×（全省财政总收入/全省国民生产总值）]，*年，湖南旅游带动相关行业增加了总收入对全省财政贡献达到101亿元，加上旅游业直接对财政贡献10亿元，*年，全省旅游业对财政贡献达到111亿元，相当于全省财政总收入的26.14%。加上旅游业在促进贫困地区脱贫致富方面的积极作用，又可在一定程度上减少财政资金转移支出。

由此可见，湖南旅游业对财政较大贡献是客观存在的，虽然由于相对分散，旅游对财政贡献在面上和集中度方面体现得不是很明显，但不可否认的是，旅游业已成为增加湖南财政收入的重要来源，已成为湖南财政收入新的增长点。

三、湖南旅游业“十五”发展目标及有关政策建议

未来几年，是湖南旅游业抢抓机遇，加快发展，再上台阶的重要时期，全省旅游业将争取通过“十五”期间的努力，使湖南旅游产业在国民经济的比重中有一个大的提高，产出规模进一步扩大，对相关产业的关联带动作用更加明显，在国际国内的知名度不断提高，旅游大产业、大网络、大市场的格局基本形成，实现入境旅游人次数和旅游外汇收入排序在全国前二位。到2005年，全省旅游总收入力争达到400亿元，相当于全省GDP比重7%，对财政贡献力争达到13亿元左右。在解决就业方面，力争全省旅游业直接和间接从业人员总数达到180万人左右，使旅游业成为解决湖南就业的重要途径和渠道。为此，特提出有关政策建议，仅供参阅。

（一）要进一步确立旅游产业地位

旅游产业是典型的资源型产业，湖南是典型旅游资源大省，发展旅游业基础夯实、条件良好，加之近年来各级各方面高度重视，旅游业发展势头迅猛，全省旅游业总收入在GDP中的比重从2000年的4%上升到*年的5.66%，平均每年增加0.55个百分点。到2005年，湖南旅游业总收入在GDP中的比重将达到7%。关于湖南旅游产业定位，1998年省委省政府在《关于进一步加快湖南旅游产业发展的意见》中曾明确提出“把旅游业作为国民经济的新兴支柱产业、第三产业的龙头产业、提高人民生活素质和加快老少边穷地区脱贫致富的高效产业来培育和发展。”对旅游产业地位明确，极大地促进了湖南旅游业发展。目前，全省旅游产业的规模及相当于GDP的比重都有了较大幅度提高。从当前来看，进一步将旅游业确立为湖南国民经济支柱产业，既是对全省旅游业发展成就的一种肯定，也是一种促进和鞭策。从长远看，湖南旅游业相当于GDP的8%的份额时间不会太久，支柱产业地位确定，也有利于缩短这一时间段。而且从全国来看，目前，已有24个省（市、区）明确将旅游业确定为国民经济的重点产业和支柱产业。

（二）要进一步改善旅游业发展环境

旅游业既是一个本身就具有改善环境、提升地区形象的产业，同时也是一个对地区环境和形象依赖性较强的产业。进一步改善湖南旅游业发展环境，主要在几个方面；一是在对旅游业认识上，要切实消除把旅游业与“吃喝玩乐”和“楼堂馆所”等同起来的错误观念。旅游业是一个综合型产业，具有经济产业一般属性和功能，在促进经济社会协调发展中也具有重要地位和作用。“吃喝玩乐”和“楼堂馆所”在提法上本身就带有浓厚的计划经济色彩，且“吃喝玩乐”和“楼堂馆所”也只是旅游产业经济功能的一种体现，而决不能等同于旅游产业。1998年中央经济工作会议将旅游业列为国民经济新的增长点，就从战略上明确了这一问题。因此，全省应进一步提高对旅游业的认识，加强对旅游产业经济属性、经济功能的研究，消除一些不正确、不全面的思想和看法。二是在旅游交通环境改善上，要坚持在同等条件下，优先加快旅游区交通基础设施建设。要把湖南一些大的基础设施建设和旅游配套设施建设很好的结合起来，改善湖南旅游交通条件，提高旅游产品的质量。三是在加快旅游企业这一市场主体建设上，要按照“国民待遇原则”，结合湖南实际，消除一切不合理收费，切实减轻企业负担。建议联合相关部门对全省宾馆饭店业、旅游运输企业、旅游生产企业的行政事业收费项目进行一次全面的清理并公布收费项目和标准。除国家和省确定的收费项目外，该取消的要坚决取消，该降低标准的一定要降低标准，杜绝一切重复收费和乱收费行为。由于旅游业淡旺季明显，应允许旅游运输企业实行淡季报停制度，并免征相关费用。旅游企业与一般工业企业水、电、气同价政策要切实落到实处，一些限制性政策（如旅游星级饭店要采用中央空调的才能享受用电同价）也应予取消。

（三）在进一步增加各级财政对旅游业的资金投入

政府对旅游业的资金投入，主要是用于资源开发规划、旅游目的地形象宣传促销、旅游建设项目引导性资金、旅游高级人才管理培训等等，是与市场运作、招商引资开发旅游项目相辅相成的。换句话说，没有政府性投入营造旅游产业发展基本环境，招商引资项目开发也就无从谈起。近年来湖南财政对旅游业投入保持了较大幅度增长，但由于基数较小，故从总量上看，资金规模仍然不大，和旅游业发展快于湖南地区以及相对湖南旅游业发展较慢的地区相比，都还有较大差距。就目前旅游业发展在湖南所处的阶段上看，具有典型的大投入才能产生大产出、小投入只能有小产出的特征，因此，2005年，湖南旅游业要实现总收入400亿元人民币，相当于GDP的7%（按2005年湖南GDP为5714.29亿元推算），旅游对财政直接贡献达到13亿元左右，旅游业对财政直接和间接贡献达到155.93亿元人民币（按2003～2005年全省财政收入以7%的速度递增，则2005年全省财政总收入为486.17亿元），相当于全省财政总收入的32.07%。带动和促进湖南国民经济健康快速发展，除了全省旅游业开拓创新、狠抓实干以外，加大财政性资金投入是不可或缺的重要一环。可以考虑随着经济发展和财政收入的增加，财政逐步加大对旅游业的投入。同时，要进一步改善财政性资金的使用和投入结构。在目前各级财政对旅游业投入总量规模不大的情况下，更要充分发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，应当逐步改革和完善，省级旅游发展专项资金的管理方式，实行集中管理，统一使用，提高财政资金效率。同时，要进一步突出财政资金投入和支持和重点。省级旅游发展专项资金主要投向于宣传促销、旅游规划、精品建设、人才培训以及培育“大湘西”旅游圈等方面，充分发挥政府宏观调控作用。

（四）要进一步强化旅游业招商引资

全省要努力解放思想，更新观念，加快旅游景区建设和旅游资源综合开发招商引资步伐。按照所有权、管理权和特许权经营权三权分离的原则，将湖南的旅游资源开发和景区经营性项目建设面向市场，吸引更多规模大、懂旅游、会经营、品牌好的企业集团参与湖南旅游开发，吸纳更多社会资金进入旅游业。要切实搞好旅游项目招商，按照国家产业发展政策，策划包装出一批湖南旅游业发展的优势项目，以优惠条件、优质服务、良好回报吸引各方投资，形成社会办旅游的良好氛围和局面。要创新湖南旅游产业发展投融资体制，按市场化方式进行资本运作。积极探索以旅游项目收益权或收费权作为质押向银行贷款，通过建立旅游产业基金、开放式基金和股权置换等方式进行市场融资。