旅游协会发与思考

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据统计，目前全国省以上旅游协会的会员单位近2万个，会员涵盖了国内大型旅游企业集团、国际旅行社、高星级饭店、世界自然文化遗产和著名旅游景区，它们的资产规模和市场份额总和在我国旅游业的发展中占有举足轻重的地位，这使旅游协会在行业中具有一定的代表性。如何推动旅游行业协会尽快适应我国已基本建立的市场经济体制，适应我国入世后的形势，是我们始终的思考。

近日，带着以上问题，我们对京沪粤三地旅游协会工作进行了调研。

一、调研基本情况

京沪粤是我国市场化改革步伐较快的地区，也是我国旅游经济最为活跃的地区。在地方党委与政府的支持下，三地行业协会的工作也走在了全国的前列。在旅游主管部门的指导下，京沪粤旅游协会依托现有力量，主要从以下五个方面开展了工作：

（一）围绕行业管理需要，进行专题调研

旅游业是综合性和关联性强的行业，加强行业管理是提高旅游服务质量和服务水平、规范旅游企业经营、规范旅游市场秩序，促进旅游业持续健康发展的内在需求。为此，上海市旅游协会2001年开展了《关于上海区、县旅游办成立旅游协会的若干意见》、《关于旅游定点单位行业转轨的初步设想》、《上海饭店业的问题及对策》、《关于成立上海导游员协会组织的意见》等方面的专项调研；深圳怖旅游协会向深圳市政府提交了《关于深圳酒店业发展中存在的问题和建议》、《关于深圳市旅行社业的几点意见》等调研报告；广州市旅游协会结合当前的旅游市场治理整顿，进行了导游问题等专项调研。这些调研报告和建议，为地方政府决策起到了参考借鉴作用，受到了好评。

（二）配合市场治理整顿，制定行业自律文件

"市场治理整顿"是国家旅游局*年的中心工作。根据要求，为了积极配合旅游行业管理工作的开展，发挥有效渠道作用，三地旅游协会也重点进行了行业自律文件的出台工作。如：北京市旅游行业协会出台了《北京地区饭店业诚信公约》、《北京地区导游员诚信公约》、《北京地区旅游区（点）诚信公约》、《北京地区旅行社同业诚信公约》；深圳市旅游协会出台了《深圳市旅行社业"六不准"公约》、《深圳市旅游须知及责任赔偿细则》、《深港旅游企业规范经营、开展优质服务联合务忘录》等行业自律性文件。

（三）开拓国内国际两个市场，提供多元服务

拓展国内外旅游市场，加强旅游宣传促销，是介绍旅游资源、旅游产品，吸引游客，促进旅游业持续、健康、快速发展的基础。适时开展宣传促销是各级旅游部门、旅游企业的重要工作。随着旅游行政管理部门职能的转变，各级旅游管理部门已无暇承担具体的旅游接待事务，并大多把接待工作交给相关协会。近年来，北京旅游协会已承担了各地到北京促销的接待工作，广东也为四川、江西等地前来促销的旅游界提供了周到的咨询和接待服务。

在推广和开发旅游产品方面，各地旅游协会也同样做了不少工作。如：上海组织旅行社、景区（点）的会员与周边省市进行了数次行业交流和大规模宣传促销活动。广东省旅游协会结合地域特点，开展了"吃在广州"和如何丰富广州游线路的调研；通过举办"南昆山生态旅游文化节"，帮助南昆山开展旅游扶贫，受到地方政府的热烈欢迎；他们还与香港"翡翠台"举办了"全球华人小姐评选活动"；深圳旅游协会联合相关部门在口岸等公共场所、三星级以上饭店设立了近百台旅游信息查询台，完善了当地的服务接待功能。深圳旅游协会每年均在深港两地召开大规模旅游新产品推介会和新闻会，先后组织接待了日本、韩国、澳大利亚、英国、菲律宾等国的旅游新闻界访深团，不失时机地宣传推广深圳旅游业的整体形象。

（四）维护企业利益，营造良好经营环境

维护本行业企业的利益是协会的根本任务之一。由行业协会出面协调解决直接涉及企业利益的问题，有利于与相应主管部门交涉和与相关利益者讨价还价，也更符合入世后我国市场主体的行为规则。在这方面，目前虽然职能与能力有限，但协会还是在力所能及的条件下做了不少工作。如：北京市旅游协会在公园门票涨价、出租车涨价、饭店背景音乐著作权待方面，积极与有关部门协调，使一些问题得到了较好的解决。深圳市旅游协会利用与香港、澳门旅游协会的友好关系，为深圳市各旅行社成功地追讨了香港一些旅行社拖欠的团款近千万元，切实维护了旅游企业的权益。

（五）组织管理经验交流，协助会员单位提高经营水平

传播管理信息、提高行业素质、帮助会员单位应对市场竞争特别是来自国际市场的挑战，始终是我国行业协会的重要工作之一。深圳市旅游协会所举办的"优质服务规范及经验交流会"、"饭店节能技术推广及经验交流会"、"21世纪饭店业发展的趋势等行业指引和经验交流会"等活动受到会员单位的普遍欢迎，树立了行业协会的形象和威信。

二、存在的问题

尽管京沪粤地区旅游协会做了相当的工作，但适应市场经济要求的行业协会建设在我国还只是刚刚起步、初具雏形，从总体上说，还有很多根本性的问题有待解决。

当前，各地旅游行业协会中存在的突出问题是：

（一）工作目标不明确，职能发挥不到位

中国旅游业是较早与国际接轨的行业。因此，各相关协会自成立起，便有较多的适应我国市场化改革需求的因素。在章程里，各协会都将为企业服务、为行业服务、为政府服务列为自己的宗旨。问题是面对企业、行业和政府的多种需求，行业协会对于自己应该和能够提供哪些服务、协会的服务与政府的服务有哪些不同、现阶段协会服务对象最急需的是什么等，认识得似乎并不是很明确。外界对这一问题的认识也不统一。尽管各地协会做了不少工作，但总的感觉，协会开展的活动仍是对行政主管部门工作的拾遗补缺，自身独立的工作目标不明确，与之相应的职能也不到位。出现这种情况一方面说明企业对政府的管理职能依赖性还很强，另一方面说明协会尚不成熟。

（二）协会建设缺乏总体指导规划，结构布局不尽合理清晰

经过十多年的发展，我国旅游行业协会已经初步形成了区域与行业结构的框架。从区域结构看，全国、省、中心城市和少数县均成了旅游行业协会；从行业结构看，按旅游要素组成的各种专业协会已分布在各区域的不同层次上。这种框架的构建模式既存在一定的效用，但也导致了协会机构重复设立、协会业务覆盖范围交叉，协会工作相互矛盾、会员单位无所适从的症结，有的企业被要求参加十几个甚至几十个协会，从而加重了企业的负担，影响了行业协会的形象。

同时，由于不同层次的旅游协会间分工与协作不到位，缺乏必要的沟通与交流，工作重点没有区分，使得工作没有形成合力，有时还会出现争会员的内耗。

（三）队伍建设缺乏激励约束机制，人员结构不尽合理，年龄老化日趋严重

在调研过程中我们感到，一方面，各地旅游协会大多未建立正常而必要的人员录用、考核、培训、晋升、淘汰和退休机制，更没有形成一套科学有效的激励约束机制，影响了协会工作的开展和协会队伍的建设。另一方面，各地旅游协会的人员结构不尽合理，人员老化现象较为严重，不少协会缺乏专职专业人员，兼职人员、聘用人员居多，专职人员的老化问题较为突出；在专业素质上，协会不仅缺乏高素质的业务骨干人才，现有人员也缺乏专业化培训。以上问题已直接影响到协会服务质量的保障与协会的持续发展。

（四）经费来源渠道单一，会费收缴存有难度

行业协会就其本质而言是非营利性组织，协会的经费主要应来自会费和提供相关服务的收入。协会的开支应包括全体工作人员的报酬、办公经费和开展服务的费用。

目前，各地协会的经费基本上是靠收取会费和政府有限的拨款。《民政部、财政部关于社会团体收取会费的通知》规定"会费标准为300元至2000元"，这对于目前行业协会特别是一些规模较小的行业协会的正常业务开支，往往是杯水车薪。

上海市、广州市与深圳市旅游协会由于会员较多，并且采取了一些积极措施收缴会费，从而为会员服务和举办活动时创造了有利条件。而大部分协会由于经费不足的原因，限制了一些必要服务活动的开展，形成了"协会经费不足--服务量不够、质不高--会员不愿缴纳会费"的恶性循环。另外一个原因是，多年来各地协会还没有形成有效的会费收缴制度，会员拖欠会费的现象普遍存在。从调研的省市情况看，会费收缴率仅在60%~70%。经费不足已成为影响行业协会为会员服务和寻求自身发展的瓶颈之一。

三、协会发展思考

针对本次调研和各地旅游行业协会普遍存在的问题，参考全国其他行业协会发展经验，我们对中国旅游行业协会发展进行了认真思考，认为应当从以下方面加强协会建设：

（一）明确工作目标，强化工作职责

行业协会是企业自己的组织，其设立的使命与宗旨，就是"为企业服务、为行业服务、为政府服务"，但如何完成使命，落实目标，获得各方认同，则是长期困惑我国行业协会的问题。

根据有关研究报告，在市场经济条件下，行业协会提供的服务，从根本上体现在三个方面：一是举联合之力，帮助企业和行业开拓国内外市场；二是进行技术与管理创新，帮助企业提高素质和竞争力；三是从长远利益和整体层面上为企业和行业发展争取最好的外部环境（包括政策支持和舆论氛围）。针对中国市场机制发育的状况，专家们认为，现阶段行业协会在保护国内市场、加强行业自律、规范企业竞争行为、配合政府建立良性的市场秩序方面，也应发挥基础性作用。

在"促进社会发展、繁荣经济"的统一目标下，政府与行业协会提供服务的区别主要在于：政府侧重于全社会的宏观调控目标，工作方式具有依法和行政强制性的特点；行业协会则更突出企业与行业利益，工作方式则主要采取市场化手段（一是民主，二是自律），对市场的变化反应比较灵敏。此外，两者的经费来源也有根本不同：政府靠纳税人提供的财政收入作为经费来源；协会则主要以自己提供的服务换取收入。因此，随着入世后我国市场经济的发育完善和政府职能的转变到位，客观上要求我国行业快会进行准确的定位和科学工作目标的制定，同时围绕着自己的工作目标，强化相应职能，承担起政府可以不管、不宜管的事务、政府不适宜行使的职能以及企业需要而无法实现的职责。

根据我国国情和中国旅游行业协会的具体现况，在行业协会三项工作目标中，我国旅游协会当前应将工作重点聚于帮助旅游企业提高素质和竞争力以及加强行业自律方面，并兼顾其他。因为这方面的工作一是企业改善经营和市场发育的需要；二是比较微观，不便于政府直接介入。

（二）接受政府授权，相对独立开展工作

针对20世纪90年代初期我国社团迅猛发展中产生的问题，中央、国务院从1996年以后相继出台了多个文件，提出加强对社团的管理，要求各行业主管部门切实负起责任。由于发挥行业协会在市经济条件下的作用在我国还是个新的课题，地方省、市主管部门对协会的管理往往沿用传统的行政办法，对一些并非重大的具体事务管得过细，对中介机构授权不足，使行业协会难以摆脱政府附属机构的地位，不利于拓展我国行业协会的业务活动空间。

行业协会是经过注册的法人单位，在目前行业主管部门已对协会人财物有效管理的体制下，是否允许各协会根据行业发展与会员单位的需求，相对独立地开展工作。对那些经过协会理事会同意、已列入年度计划的会议或活动，建议可简化报批程序，实行备案制，支持并允许协会开展不违反国家规定的创收活动。

（三）积极发挥自律管理作用

对本行业的企业和市场秩序进行自律性管理，是行业协会重要的职能之一。但是在我国经济体制从计划经济向市场经济转轨的过程中，协会的自律性管理显然不是一蹴而就的。为了推动协会尽快形成有效的自律性管理机制，政府的指导与扶持是必不可不的（如：支持行规行约的出台，出台一些引导和鼓励协会加强自律的政策与办法）。

（四）明确区分重点，形成工作合力

加快我国行业协会的建设，是为了适应市场经济体制的发展，而行业协会机构与职责的重复交叉、行政色彩浓厚等问题，则来自计划经济的影响，调整协会架构需要依靠法律法规和属地主管部门的推动。从工作角度分析，我国旅游协会目前按发展程度与发挥作用，已大致形成了两个层次：一是行业协会（专业协会）的联合会，主要职责是为各专业协会提供服务（如：中国旅游协会、深圳旅游协会等）；二是专业协会，直接服务于旅游企业（如：旅行社协会、饭店业协会等）。

作为行业联合会，较为理想的状态是把工作重点集中在协调行业关系、研究产业政策、指导协会工作等行业重大问题，开展调研，提出政策建议，协调国际交流等方面。而专业协会则更应注重对企业与政府的双向服务，关注本行业在改革发展中的政策制定、市场问题以及企业管理、价格、培训、对外交流等综合性管理制定课题。至于专业协会下的各个分会，一般是侧重于为会员单位提供专业性服务。但受各种条件所限，不同层次的协会进入理想状态还需要有一个过程。

在目前情况下，旅游行业协会要发挥龙头优势，用高端服务吸引全国最具影响力的旅游企事业单位入会，努力扩大在中国旅游行业中的影响。从长远发展看，不同层次的协会要提高各自的专业化工作水平，形成各具特色的差别化竞争优势，争取将会员覆盖面逐步扩大50%以上的中国旅游企事业单位，使旅游行业协会在中国旅游市场发育中具有举足轻重的地位。

（五）注重队伍建设，重点培养人才

为协会配备相应人才是加强协会建设、发挥协会作用的根本措施之一。随着我国政治与经济体制改革的深入，对协会工作的开展也提出了越来越高的要求。

因此，旅游行业协会要加快队伍建设，优化人才结构，形成年龄结构、知识结构和专业结构的合理比例；通过招聘等手段，吸引一些年富力强的高素质人才进入协会；对现有人员要加强专业培训，不断提高自身素质；在协会开展人力资源开发中，要注意针对不同类型协会的工作特点，综合性协会宜以管理型人才为主，专业协会宜以服务型人才为主。协会要建立真正拥有活力的人才管理体制，形成一池活水。同时，在综合性协会中要探索政府公务员与协会工作人员挂职交流制度，并建立完善必要的社会保障制度。

另外，中国旅游协会要积极促进全国各省级旅游协会的建设，加强中国旅游协会与各省级协会以及省级协会之间的交流与合作，尽快建立中国旅游协会网络，使中国旅游协会更好地发挥行业协会作用。

在新形势下，行业协会的发展不仅需要协会自身的不断完善，更需要相关政府主管部门的正确引导扶持和旅游企业的支持配合，共同促进中国旅游行业协会健康、持续的发展。