河道建设调研报告

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一、我省河道水系基本情况

我省素有*水乡的美称，丰沛的水量，多山的地貌，形成众多的河流。全省河道总长6万余公里，其中省级河道1843km，市级河道2823km。自北至南有苕溪、运河、钱塘江、甬江、椒江、瓯江、飞云江和螯江等主要水系，以及浙北和滨海地区的平原河网水系。平原水网纵横交错，具有滞洪调蓄、引水灌溉、交通航运等综合功能。全省有12660km2地势低平的河网地区，区内水网密布，每平方公里有河道1.5-3.9km，河网总长度打40000km以上。最大的平原河网是杭嘉湖东部平原，省境内流域面积6481km2，占全省平原河网面积的一半以上。*省平原河网地区自然条件优越，素称“鱼米之乡”，虽然土地面积仅占全省面积12%，而人口和耕地却占30%和和50%，国内生产总值占全省70%，是*省经济最发达的地区。改革开放以来，我省经济社会进入快速发展时期，人们对河道水域的需求不断发生变化，由于人们认识上的偏差，河道的自然功能被弱化、异化，河道淤积问题突出、水体污染严重、行洪排涝能力不足、水面率不断减小，水景观遭到破坏，尤其是平原河网水环境和水生态系统遭到严重破坏，迫切需要进行水环境综合整治建设。

二、近年来河道疏浚整治工作

二十世纪九十年代以来，随着经济的发展、人民生活水平的不断提高，人们对安全、舒适的水环境的需求日益突现，全社会要求进行河道水环境整治的呼声越来越强烈。各地政府采取措施，开始进行局部的河道整治建设，绍兴、嘉兴、宁波等部分经济发达市、县的河道整治工作取得了显著成绩。1995年省政府下发《关于加强小流域治理和河道疏浚工作的通知》，每年拿出一部分资金对各地的河道疏浚进行补助，各级地方政府也纷纷出台政策，积极开展河道疏浚工作，河道疏浚取得一定进展。1999年省委省政府作出加快全省城市防洪工程体系建设的重要决策，全省掀起大规模城市防洪工程建设。通过城市防洪建设，人们对河道水环境综合功能的认识有了提升，规划设计理念不断更新，城市防洪建设结合河道整治，水环境面貌得到初步改善。但是，以往的河道整治取得的成绩，无论在工作范围还是工作深度上都无法从根本上改善我省河道水环境面貌，河道水环境日益恶化的形势仍然严峻，水环境恶化已成为制约我省经济发展和人民生活水平提高的突出问题。经济社会的不断发展对河道整治工作提出了更高的要求，河道整治必须从传统河道单一目标整治向多功能、多目标的综合整治转变，从城市河道整治向城乡河道全面综合整治推进。

三、*河道建设工作进展

*河道建设是建设安全、舒适的水环境，全面建设小康社会的一项重大基础设施工程，已被列入本届省政府工作报告，并被确定为生态省建设十大重点工程之一。20*年7月，省政府与11个市（地）政府签订了生态省建设目标责任书，确定全省目标任务为五年建设清水河道10600公里。为加强*河道建设的领导，省水利厅于20*年底专门成立*河道建设领导小组，下设办公室（下称“河道办”），具体负责日常工作。20*年是*河道建设的第一年，河道办积极组织开展项目前期工作，全面推动工程建设。

1、全面调研，找准*河道建设难点问题

为充分了解当前全省*河道建设的工作进展，摸清*河道建设过程中存在的难点和问题，河道办用近3个月的时间，对全省所有的县（市、区）进行了全方位调查研究，找准问题，研究对策，积极当好参谋。

2、积极行动，全面落实20*年度建设任务

根据“生态省”建设确定的目标任务，20*年计划建设清水河道2000km。在各县（市、区）上报年度建设计划的基础上，我厅于年初下达20*年度全省第一批建设计划1764.6km。截止20*年6月底，全省已开工建设河道1345.8km，已完成建设河道895.3km，完成投资23.2亿元。为全面完成20*年度建设任务，下半年我厅将下达第二批计划300km左右。从全省调研的情况来看，各地对这项工作的积极性很高，为加强领导，已有一部分县（市）成立专门领导机构，截止20*年6月底，全省已有34个县（市、区）成立政府河道整治领导小组。

3、统一部署，指导督促各地编制河道整治规划

规划是龙头、是蓝图、也是灵魂，对于河道整治这样一项系统性强，需要多行业、多部门协作进行的综合水利工程，更是统一领导和干部队伍思想的有力工具。20*年全省水利规划工作会议，我厅对河道整治规划进行了总体部署，会议要求各地以县（市、区）为单位，开展河道整治规划编制工作。省水利厅和省计委联合下达“关于开展全省河道整治规划编制工作的通知”，并随文印发《河道整治规划编制导则》，通知要求高起点规划，并综合考虑环境、景观、生态等因素，以实现“水清、流畅、岸绿、景美”的综合整治目标。目前，全省各县（市、区）河道整治规划编制工作已基本完成，大部分县、市的河道整治规划处于审查报批阶段，并已有部分县（市、区）完成规划审批工作。

4、明确目标任务，制订分年度实施计划

根据我省基本实现现代化的战略目标和实施步骤，并与生态省建设的总体部署相适应，确定我省*河道建设的20*—20*年第一期建设目标：全省第一批实现现代化的县（市、区），完成主要河道和乡镇所在地河道，多数村所在地河道得到初步整治；全省第二批实现现代化的县（市、区），完成主要河道和乡镇所在地河道整治，经济条件较好的村所在地河道得到初步整治；全省第三批实现现代化的县（市、区），完成二分之一的主要河道和乡镇所在地河道整治，经过五年的努力，全省初步形成较为配套完善的防洪排涝河道体系，使全省县级以上城镇和重要镇所在地及部分经济发达村所在地河道呈现出良好亲水人居环境，初步展现*水乡风貌和韵味。

根据上述目标，我厅以浙河道办[20*]2号文要求各县（市、区）在编制河道整治规划的基础上，制订*河道建设分年度（20*-20*年）实施计划，并以政府名义上报我厅。在各县（市）上报的基础上，我厅将根据一县一图一说明的原则，组织编制全省*河道建设分年度（20*-20*年）实施计划，作为指导今后五年的清水河道建设基本依据。编制工作将于9月底前完成。

5、规范建设，制订技术要求和建设管理办法

我省开展全省性的河道水环境综合整治工作，堪称全国首例，目前尚无现成的参照经验，无论在技术上还是建设管理上，都会面临很多新的课题。河道整治直接关系到群众的日常生活，需要满足各种不同的需求，需要确立“以人为本，人水和谐”的建设理念。同时，河道整治涉及面广，内涵丰富，既有基本建设项目，又有小型农田水利工程，要实行规范、高效、针对性强的建设管理，需要解放思想，敢于创新，制订出科学、合理的建设管理办法。20*年7月底，我厅组织召开了全省*河道技术研讨会和建设管理工作会议，对全省河道整治建设理念进行总动员，并对《*省*河道建设技术要求》和《*省*河道建设管理办法》进行了专题讨论，广泛征求各地的意见。我厅将在进一步修改完善后正式印发，将其作为今后*河道建设的规范性文件。

6、建立*河道统计报表和宣传制度

为规范*河道统计报表工作，加强各地河道整治工作的宣传和交流，我厅专门下发文件，建立统计报表和信息宣传制度。

四、当前*河道建设的主要困难和问题

*河道建设是我省城乡基础设施建设的一项重大工程,工程面广量大，综合性强，投资巨大，挑战性很强，尤其在启动阶段，如何起好步，开好局，十分关键。必须认真研究存在的困难和问题，对症下药，为工程的顺利完成铺平道路。根据全省调研的情况，以下几方面的困难和问题十分突出：

1、领导重视程度各地不平衡

*河道建设是一项民心工程、德政工程，工程效益主要体现在改善城乡水环境，营造良好的人居环境，是以社会效益为主的公益性工程。它与城市防洪、千里海塘、千库保安不同，主要解决的不是水安全问题，而是水环境问题。在某些地方政府领导看来，清水河道建设不是“帽子”工程，只是“面子”工程，无须放在突出位置。河道整治综合性强，涉及行业部门多，协调工作繁杂，单靠水利部门在资金、政策处理、配套工程实施等诸多方面困难重重，建立一个政府主要领导挂帅的领导机构，统一协调，十分必要。截止6月底，除34个县（市、区）政府已成立了工作领导小组外，大多数县（市、区）的*河道建设仍以水利部门为主。还有一小部分县（市）的地方领导畏难情绪较大，困难想得多，办法想得少，“等靠要”思想严重，工作主动性不强。

2、资金问题是关键

*河道建设是一项公益性基础设施工程，建设资金需要财政投入发挥主导作用。工程估算总投资250亿元，分五年实施完成，平均每年需建设清水河道2000km,投入资金50亿元左右，占20*年全省水利建设总投入的50%以上，资金投入强度很大。目前，省级预算内资金每年安排用于河道整治的仅5000万元（包括小流域治理），仅占年度总投资的1%。近年来我省经济保持高速发展，财政收入稳步增长，各地实施积极的财政政策，但安排的水利建设资金增加相对较少，加之近年来各地千库保安、枢纽工程、城市防洪等水利基础设施建设资金压力仍然很大，*河道建设资金紧缺问题非常突出。

从建设内容看，*河道主要整治对象是城市河道的延伸段以及乡（镇）、村所在地河道，且大部分为乡镇村所在地河道，难以产生直接经济效益，难以通过市场筹措资金，需要依靠镇、村级经济的支撑，而全省村级经济普遍薄弱，乡镇又无独立财政，能用于河道建设的资金十分有限。农村税费改革已在我省全面推行，各种集资、劳动积累工、义务工和以资代劳被逐步取消，按项目出台筹资政策也不符合有关规定，农村水利建设只能用“一事一议”的方式来进行。镇村河道整治主要体现在社会效益，通过改善水环境创造土地增值效益的难度很大，因此仍需要县级以上财政加大补助力度。

从全省调研的情况看，各地的积极性还是很高，工作措施也比较到位，但同时对省里的补助政策期望值也相当高，如果省政府不就资金筹措问题出台相应的政策，地方政府的积极性会受到很大打击，完成这项工作的难度会相当大。资金问题是保证*河道工程顺利实施并高质量完成的关键。

3、清水河道，难在清水

实现“水清”是一项系统工程，涉及多行业、多部门，单靠水利部门无法实现，必须由政府协调解决。当前要实现“水清”目标，难度很大，主要困难有几个方面：

（1）城镇污水管网和污水处理设施建设滞后，许多地方没有建立较完善的污水收集处理系统。工业废污水、生活污水处理率相当低，大部分未经处理的污水直接排入河道，增加了水体污染负荷。化肥、农药大量低效率使用，大量营养物质随地表径流进入水体，加重水体污染。

（2）我省面临经济社会高速发展和对环境质量提高的双重压力。一方面随着经济社会的发展，污染总量不断增长，另一方面地方政府担心影响企业经济效益和投资环境，对水污染防治的要求不高。

（3）水资源实施分割管理，导致在水污染防治方面部门职责交叉，责任不清。管理上存在诸多问题，如管理过松，以罚代治、处罚过轻等问题，直接影响污染者进行水污染的主动性和积极性。

（4）截污治污是实现水清目标的根本措施，但由于归口管理部门不同，很难做到与其他河道整治措施同步实施。

（5）水资源区域管理模式的不利影响。地方政府对上游地区的水污染防治提出较高要求，而对下游地区的利益总是放在次要位置，甚至忽略。

（6）河道保洁，长效管理是一项长期任务。河道水环境的保护，除了硬件设施建设外，与社会的文明程度休戚相关。在加强保护河道水环境宣传，提高人们环保意识的同时，需要建立河道保洁制度，实施长效管理。

通过河道清淤、河岸绿化及其他整治措施，对改善河道水质具有明显作用，但从根本上讲，截污治污是改善和保持河道水质的根本措施。在污水处理率得不到大幅度提高的前提下，仅仅通过河道整治较大程度改善河道水质几乎不可能。

4、长效管理机制不健全

河道管理长期以来是一个薄弱环节，不少地方的农村河道仍处于失管状态。要巩固*河道建设成果，需要建立河道长效管理机制，落实河道管理经费，提高管理效率。

五、对策和建议

1、加强领导，突出重点

*河道建设投资大，难点多，为了进一步统一各级党委政府领导思想，必须突出其重点地位，建议省政府专门成立统一的领导机构，加强领导。同时，建议省政府下发《关于加强*河道建设的通知》，对以下几个方面予以明确：

（1）明确目标任务，实行地方行政首长负责制。

（2）各地建立政府主要领导挂帅的领导机构，统一协调工作。

（3）明确各部门职责，分工合作，共建*河道。

（4）明确资金筹措办法。*河道建设资金由地方自行筹措为主，省里给予适当补助。地方城市维护费和地方水利建设基金必须切出一定的比例用于*河道建设。对由于河道整治产生增值收益的土地，各地必须安排一定数量的土地出让收益用于河道整治。对与河道整治结合进行土地整理产生的土地指标，应从指标转让收益中，切出部分资金用于河道整治。省里视财力可能，设立河道专项资金，加大投入力度。对河道整治工作出色、成绩显著的县（市、区）给予适当奖励。

2、加强宣传，扩大影响

宣传是做好工作的先导，是积极争取各级政府领导重视，社会各界支持，广大百姓参与的重要途径，把宣传工作贯穿于*河道建设的始终。将“水清、流畅、岸绿、景美”的口号叫响，使之形成为全社会的共识，在宣传导向和舆论氛围上下功夫。从规划设计等前期工作开始，宣传整治方案，吸引群众参与方案比选，提出建议和意见。抓好典型河段建设，做到市市有典型、县县有典型，通过典型河道建设，及时总结经验，加强宣传和推广，通过整治前后明显的对比，使更多的人感受到*河道的建设效益。千方百计利用新闻媒体制造舆论氛围，让更多的人来关心和支持这项工作。开展类似“人大代表看河道”，“政协委员看河道”之类的活动，吸引各级人大代表和政协委员的关注，通过代表和委员们的呼吁，争取政府加大投入力度，全面推动这项工作。

3、拓宽渠道，筹措资金

*河道建设工程资金需求大，必须通过多渠道筹措资金，才能确保建设任务高质量完成。

（1）发挥财政投入的主导作用

98年以来由于减轻企业负担和农民负担的宏观政策影响，水利社会筹资比重明显下降。河道整治是一项以社会效益为主的公益性工程，尤其是乡镇村河道整治，难以通过市场吸引投资，因此需要财政投入发挥主导性作用。按照公共财政体制改革的方向，建议省政府设立*河道建设专项资金，按照2%的补助比例，五年安排专项资金5亿元。省级财政对各地实行以奖代补的办法，突出重点，兼顾一般，对成绩显著的平原地区给予重点奖励，同时继续保持对山区小流域治理的扶持。省财政投入所占比重虽然很小，但能起到重要主导作用，引导各级财政加大投入力度。

（2）推广“以地换资”经验

全省城市防洪建设中，我省有不少地方实行了从土地出让金收益中切出一部分用于城防工程，对保证工程顺利进行发挥了极其重要的作用。实践证明，城市河道整治对于带动周边土地的升值也具有直接的重要作用，绍兴、余姚将土地增值的一部分用于治河，实际上是对河道资源经济价值的挖掘。因此，应该充分推广城市防洪建设和部分县市河道整治“以地换资”的成功经验。

（3）充分利用河道资源进行开发性筹资

拓宽河道整治和开发经营相结合的路子。桐乡、嘉兴利用河道淤泥制砖，龙游、金华等地公开招标、拍卖河道采砂权，遂昌、文成、松阳等县拍卖或协议出让水电资源开发权，舟山将部分河段水面养殖权承包经营，均取得较好效果。河道具有纳污净化功能，可探索逐步建立和完善排污权制度和排污权市场，实行排污权有偿使用。在上海，排污权交易市场已经有10多年的试点经验，取得了很大成功。我省嘉兴市秀洲区也已开展这方面的尝试。

（4）改革水利投融资机制

更多地研究利用市场，将更多的资源配置到水利上来，我省有条件的市县，可以通过盘活重组水利存量资产，切出一定量用于房产开发的土地或者以土地转让一部分收益作为担保，争取利用更多的银行贷款，进行*河道建设。在城市防洪建设中，嘉兴市和余姚市等成立了水利投资有限责任公司，建立了向银行借款和还贷的机制，实现“政府行为企业化”和“水利融资市场化”有力地保障和推动了水利建设。各地应在投融资改革方面加大探索和实践，不断创造新做法和新经验。

（5）广泛发动社会捐资

在千里海塘和城市防洪建设中，企业、社会捐资发挥了重要作用。*河道建设同样要做好宣传发动工作，扩大影响，在经济富裕的县市动员企业、社会踊跃捐款，同时也可采取舆论报道等各种方式给予表扬、记载。上虞市的小越镇新宅村、苍南县的金乡镇发动富裕起来的村民捐款，进行河道综合整治，取得了较好效果。

4、加强协作，全社会共建

*河道建设是一项社会公益性事业，需要全社会关心、支持和参与。清水河道建设不能光靠水利部门，必须发动全社会共建*河道。水利部门作为归口管理部门，负责拟订具体实施计划，把好河道整治规划和设计方案的审查关，确保河道建设满足*河道建设技术要求。从全省调研的情况来看，河道整治可以与其他城镇基础设施建设紧密结合：

一是与园区建设和房产开发相结合。当前，全省各地正在兴起新一轮的园区建设，出于园区自身给排水、环境、排涝等功能需要，河道整治是园区基础设施建设的重要组成部分，应当将其纳入其园区建设成本。杭州等市探索出台房产开发和河道综合整治相结合的有关政策，反响良好。

二是与其他基础设施相结合。城市河道整治，是城市基础设施建设的一部分，争取安排一定比例的城市建设资金用于河道整治。通航河道可以把航道整治和河道综合整治结合，截污、排污是河道综合整治的组成部分，应统筹研究，综合规划，配套实施，各部门出资，可由河道整治建设单位统一组织实施，也可由水利、城建、环保、航管等部门分别负责实施，从有利于提高资金使用综合效益出发，确定组织实施的综合性方案。

三是与“千村示范，万村整治”工程相结合。河道整治是“千村示范，万村整治”建设的重要组成部分，各地应在统一规划的基础上，从“千村示范，万村整治”专项资金中安排一部分资金用于*河道建设。

5、标本兼治，实现“清水”

实现“水清”的整治目标，需要标本兼治，各部门加强协作。建议在各县（市）政府统一协调的框架内，各部门分工负责，明确目标责任。截污排污工程与河道整治必须统筹规划、配套实施，不断提高污水处理率。

从近期来看，河道整治要在综合整治上下工夫。综合整治措施包括水面保洁，禁倒垃圾、禁填水域、水体搞活、截污纳污等方面。水面保洁要做到突击清除和常年保洁相结合，阶段性地开展大规模“三清”活动。大力推广河道淤泥制砖，更多地利用市场机制加快疏浚进度。全面落实水面、河面保洁工作，严格禁止向河道等水域倾倒垃圾。同时水利部门应积极研究通过引配水工程改善河道水质的可行性，实施“配水冲污”工程，解决近期河道水质问题。

从远期来看，必须切实做好水污染防治工作。建立和完善水污染治理的良性机制，坚持“污染者付费”的原则，依靠全社会力量加强水污染防治工作。逐步建立和完善排污权制度和排污权市场，提高企业治理污染的积极性，使排污总量控制的目标得到实现。同时，要加强法制、严格管理。要明确责任，制订政策，加强监督，严格执法，通过建立严格的责任制，使水污染防治工作的责任落到实处。

6、建管并重，长效管理

河道长效管理是巩固*河道建设成果，确保“水清、流畅、岸绿、景美”水环境的重要环节，必须坚持建管并重，注重长效管理。

要不断探索河道管理新机制，在河道管理中推行物业管理的办法，拓宽渠道落实管理经费，强化监督，提高河道管理效率和水平。不断提高管理现代化水平，在做好河道管理基础工作的前提下，逐步应用“3S”技术提高河道管理效率。