跨流域调水工程管理报告

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随着我省经济社会的快速发展，水资源作为战略性要素资源的重要性日益显现。由于我省特殊的自然、地理环境，水资源的赋存条件与区域经济社会发展状况不相适应，并呈负相关关系。我省东南滨湖沿海地区经济发达，人口密集，但水资源相对短缺，开发利用程度较高；而西南山区经济相对欠发达，但水资源却相对丰沛，开发利用潜力较大。这就要求对我省有限的水资源进行合理调配，兴建部分引调水工程，使水资源发挥更大的利用效率和效益，更好地支撑我省经济社会的可持续发展。上世纪80年代以来，我省建设了一批跨流域、跨区域的引调水工程，如*省中西部的乌溪江引水工程、向温州市沿海平原供水的赵山渡引水工程等，实现了部分地区水资源的优化配置,发挥了良好的工程效益。本届省委、省政府更是对水资源问题高度重视，在科学论证的基础上，作出了建设浙东引水工程的重大决策。进入“*”以后，我省还将建设若干项引调水工程，为经济社会快速健康平稳发展提供水资源保障。

引调水工程建成后，最终需要通过运营管理发挥效益，如何进行合理运行、科学调度和有效管理，是实现引调水工程最终规划目标和获得最大综合效益的重要方面之一。省领导对此十分关注，要求加强调研，创新机制，实现科学、长效管理。本调研报告旨在通过对省内已建引调水工程和国内外跨流域调水工程在运行管理方面的经验教训的研究与分析，为浙东引水工程建成后的运行调度管理提供参考。

一、省内和国内已建引调水工程运行管理情况

（一）温州赵山渡引水工程

赵山渡引水工程是珊溪水利枢纽工程的重要组成部分，是一个综合性的水利工程，珊溪水库发电尾水进入下游赵山渡水库，通过水库的反调节，经引水渠道向温州市沿海平原河网自流供水。工程由赵山渡引水枢纽和渠系两大部分组成，以供水为主，兼顾防洪、发电、灌溉。工程由*省和温州市共同出资兴建，于20*年11月投入试运行。

供水调度采用了计算机远程控制和现地控制相结合的运行方式，调度中心设在温州。计算机监控系统由引水枢纽水电站计算机监控系统(包括泄洪闸监控)和输水渠系计算机监控系统两个相对独立的子系统组成。两个子系统的主计算机通过远程以太网与珊溪水利枢纽工程管理控制中心计算机监控系统相连接，向管理控制中心传送数据和接受管理控制中心的调度指令。通过温州工作站控制沿线渠系节制闸的开启，实现远程供水调度，如中心控制出现问题还可通过实地控制站启闭闸门，同时全线关键节点安装了流量计和水位计，使沿线供水调度信息一目了然。

（二）乌溪江引水工程

乌溪江引水工程位于*省的中西部，是*实现“西水东调”的大型水利工程。兴建该工程的目的是为了充分利用乌溪江水资源，解决衢州市和金华市的农田灌溉以及部分市、县的工业与农业用水。该工程跨越衢州市和金华市，金华市、衢州市分别设立乌引工程管理处、乌引工程管理局管理境内工程。该工程在运行管理中主要存在两方面的问题：

1、管理体制的不顺影响着工程效益的发挥

在衢州市境内实行集中水权、统一标准、统一收费、计划用水、合同供水、有偿供水的制度。金华市境内的水资源较为丰富，乌引工程并非唯一的水资源来源，只是其在干旱严重缺水时的一个水资源的补充。由于没有一个统一的风险共担、效益共享的工程管理机构，乌引工程无法通盘考虑全年的用水计划，水资源供需失衡缺乏统一调控，影响了水资源的综合利用和合理配置，使工程效益无法达到最大化。

2、水费收取困难

“乌引”工程近年曾按省有关部门指示从衢州往金华三次调水4500万m3，由于行政区域管理权限问题，水费收取困难。

（三）上浦引水灌溉工程

上浦闸(上浦引水灌溉工程)是长沼水库的灌溉配套工程，由枢纽工程、总干渠工程及灌区工程三大部分组成，控制曹娥江流域面积4460平方公里。工程主要作用是御咸蓄淡，引水灌溉，在拦截上游长沼水库分配给上虞市的3825万立方米灌溉水量的同时引曹娥江部分天然径流灌溉余上慈灌区，设计灌溉面积为69.2万亩，并可减轻虞北地区河道泥沙淤积、土地盐碱化，改善工业和生活用水，以及通航条件，并兼济余姚、慈溪两市。

上浦闸属全额政府投资项目，工程运行27年来，共向灌区引水20多亿立方米。基本上解决了上虞灌区的现有工农业生产和城市居民生活用水的需要，同时支援宁波地区抗旱用水。

上浦闸目前属自收自支事业单位，主要收入为水费（工业、农业水费和境外引水费）。由于工程所发挥的主要是社会效益，水费也未足额收取，所以目前实行的是收支分开，差额补助，由上虞市财政保证工程运行经费和岁修养护经费的支出。

（四）引滦入津工程

该工程包括座落在滦河干流上的潘家口水库、大黑汀水库和引滦入津输水工程。引滦入津输水工程自大黑汀水库开始到天津市，全长234公里，跨越河北、天津4个县市。水利部海委引滦工程管理局负责管理潘家口和大黑汀两座水库和引滦工程分水闸，天津市和河北省也相继成立了天津市引滦工程管理局。

引滦枢纽的水量调度采用按水利年度的计划调度供水方式，分为枯水期调度和汛期调度两部分。根据两省市用水计划，编制水利年度水量分配意见，报上级部门批准实施。在遇特枯水年份，水库蓄水量满足不了两省、市的需水要求时，水量分配、调度由海河水利委员会统一协调调度。汛前6月份，天津市引滦局向海委引滦局报送汛期引水计划，并由海委引滦局核准并安排实施。

引滦供水工程经过20多年的调度运行，发挥了巨大的社会效益和经济效益，但也存在如下主要问题：

1、供水计划性差、水资源浪费严重

引滦枢纽的调度供水，一直采用计划供水的调度方式，计划引水量由用水户自行确定。在潘家口水库丰水年的情况下，没有任何制约，所报用水计划往往高达6亿～10亿立方米，而天津市多年平均引水量不到6亿立方米，两者相差悬殊，这样造成引滦枢纽调度困难，易造成汛前水库预留备用水量过多，汛前集中弃水等问题，损失发电效益，影响水库安全度汛。

2、水价偏低，水费收缴难

引滦水价虽经多次调整，仍未达到成本水价，致使管理单位亏损严重，效益降低。海委引滦局为一个自收自支的准公益性水利管理单位，由于水费不能及时收取，影响了管理单位正常工程管理任务的实施，造成工程调度、运行管理困难。

3、枯水年系列调度难

在丰水期，供水量都能保证，但是遏枯水期，在天津市出现了严重旱情，生活用水供应不足的时候，引滦枢纽不得不调整调度方案，采取减少农业供水、限制工业供水、保证城市供水的调度方针。2000年汛后潘家口水库蓄水不足，没有达到正常蓄水位，无法满足天津市的用水需求，天津市不得不采用引黄济津保证天津市的供水。

20*年滦河流域为平水年，潘家口水库蓄水量完全可以满足天津市和唐山市的工业和城市生活用水量，但根据分水原则，由于河北省有一部分农业用水指标，天津市的工业及生活用水分配水量依然不足。鉴于此，天津市试图购买河北省部分农业用水指标，但由于水权转让的政策法规和技术规范没有形成，水费测算没有理论和实践依据，不能形成一个有效的可操作性强的水市场，故天津市和河北省没有达成水权转让协议，天津市不得不再次引黄济津。

二、国外调水工程的管理与运营

世界上著名的调水工程有美国中央河谷工程、巴基斯坦西水东调工程等，通过对国外调水工程经验研究与分析，可以为浙东引水工程的调度管理提供参考。从世界一些国家跨流域调水工程建设与管理的多方面考察,它们主要的成功经验是:

1、政府在跨流域调水中起主导作用。跨流域工程的建设与管理必须由政府出面统一组织实施,管理机构应具有高度的权威性，由政府赋予其相应的行政职权,甚至包括立法权。例如,美国在跨流域调水工程的建设上有很强的政府行为,几乎所有跨流域调水工程都由政府统一组织建设,并负责工程的运行管理。社会团体和个人可参与工程建设投资,但不允许私人直接开发、建设和管理调水工程，即政府在跨流域调水工程的建设与管理上实行的是垄断性经营,以确保水资源的合理利用和优化配置。

2、跨流域调水工程的建设与管理配有相应的法律保障体系。跨流域调水工程均采用经济、行政、法律相结合的措施进行管理,尤其突出法律的作用。世界大多数国家都非常重视跨流域调水工程建设与管理的立法,无论是工程的组织建设、管理机构设置、职责划分、运行调度,还是水量控制与分配,以及水事纠纷的处理等,都有相应的法律或具有法律效力的规范性文件作依据,且能在实践中严格执行,这就保障了跨流域调水工程建设与管理的正常实施。

3、利用水价机制调节引调水的供需。完整的水价应包括资源水价、工程水价和环境水价三个部分。对跨流域调水，其水价的制定应具有公平性原则、区别性原则、水资源高效配置原则和成本回收原则等特性。从各国水价制定经验来看，较低的水价不利于节水。管理单位一般作为独立的经济实体,依法自主经营,自负盈亏。运行管理中强调经济的杠杆作用,建立合理的、能促进节约用水的、具有竞争性的水费征收与管理机制。另外,工程建设的同时,在政府的支持下,统筹考虑一些经济效益好的项目,如电力开发、旅游等,大力开展综合经营,用这些项目的经济收入补充调水收入的不足,做到“以综合经营养水”，这样不仅确保了工程的正常运行,按期偿还工程投资,还能实现工程自身的滚动发展,建立以工程为核心的区域经济发展的良性循环系统。

4、高度重视生态平衡和环境保护工作。当前,有关国家的政府在跨流域调水运作中,都非常强调加强这方面的工作与研究。前苏联政府针对调水工程对环境有利的与不利的、直接的与间接的、短期的与长期的、暂时的与积累的、一次的与两次的或多次的影响,进行深入研究与反复论证,以期消除环境隐患。美国的跨流域调水工程从规划设计到运行管理的各个环节,都不惜投入必要的财力与人力,就调水工程对环境的影响进行广泛而深入的分析研究,制定各种行之有效的对策措施,防止和处理一些可能出现的不利影响,以实现工程的最佳环境效益。

5、重视工程运行管理。工程建成后,最终要通过管理来发挥效益。对于一个工程项目而言,工程措施只能建成一座工程,而通过先进的管理,可以使一座工程发挥几座工程的效益。因此,国外跨流域调水工程都十分重视提高管理水平,配备高素质的管理人员,采用先进的管理设施与设备,注重研究管理问题和运用新技术、新方法。只有保持较高的管理水平才能力求工程效益的最佳发挥。

6、跨流域调水的水资源统一管理。世界许多国家都开展了程度不同的流域管理,建立流域机构,从流域管理的角度出发,积极介入流域内的重大水事活动,特别是在流域管理中起控制性作用的水资源开发治理骨干工程,包括跨流域调水工程。有的国家实行的是由流域机构从项目的规划、设计、建设及管理全过程的“一条龙”体系。如西班牙的流域水文协会就负责相关的流域调水工程的实施与管理;法国则是建立流域机构,将水工程纳入相应的具体流域为单元范围内进行管理,这样,可以适应水资源按流域开展管理的发展趋势,满足水资源合理调配的需要。

调水工程在发挥巨大的社会效益和经济效益的同时，也存在着很多的问题。如:组织与管理的协调，这是大规模跨流域调水的难题之一。例如,由于美国现实的体制所限,各州的权力很大,一些跨州的调水规划由于州际利益难以协调而无法实施,所以,目前已建的调水工程多数是州内调水,对此,联邦政府也显得力不从心,这无疑会对水资源的合理利用和优化配置产生不利影响。

三、浙东引水工程建设背景及项目介绍

（一）浙东地区水资源现状

*省浙东萧绍宁舟地区位于杭州湾南翼,人口密集,经济发达,但该地区水资源不足,宁波、绍兴、舟山的多年平均水资源总量为151亿立方米，仅占全省的16%;人均水资源量仅1515立方米,为全省平均的72%。水资源短缺问题已成为制约该地区经济社会发展的主要因素之一。近十年来，绍兴、宁波、舟山等地加大水利建设力度，在原有水工程设施的基础上，又开发建设了如白溪水库、汤浦水库、岑港水库等一大批以城镇供水为主的水源工程，在一定程度上缓解了水资源供需的紧张状况。但从长远看，浙东地区仅靠域内水资源的合理开发利用尚不能满足该地区经济社会可持续发展的需要，特别是慈溪和舟山等地的水资源尤为短缺，必须从域外引水方能根本解决其资源型缺水问题。随着环杭州湾经济产业带的进一步整合和加速发展，解决其水资源短缺问题已愈显紧迫。

（二）浙东引水工程工程介绍

浙东引水工程主要是解决浙东地区的萧绍宁平原及舟山的水资源短缺矛盾,是1971年浙东地区发生大旱后提出的系统水利工程。该项目是我省“八五”、“九五”、“十五”期间重点进行规划论证的重大基础设施项目，曾进行了长时间的论证。随着浙东地区经济社会的快速发展和水资源开发利用程度的提高，对浙东地区的水资源配置和工程布局提出了新的要求，逐渐形成了目前系统解决浙东缺水的方案。省委、省政府审时度势，于20*年作出了加快实施浙东引水工程的重大决策。浙东地区水资源配置的总体思路是，自萧山枢纽引富春江水至萧绍宁、大陆引水至舟山，建设曹娥江大闸枢纽和上游水源工程，形成分源配水、分质供水的水资源配置格局；遭遇较大干旱年份，首先保证生活和重要工业用水，通过对区域水资源统筹调配，实现浙东地区水资源供需的平衡。

浙东引水工程由曹娥江大闸枢纽工程、曹娥江至慈溪引水工程、浙东引水萧山枢纽工程、钦寸水库工程、舟山大陆引水工程、曹娥江至宁波引水工程等组成，涉及杭、甬、绍、舟四个市级行政区域，事关整个浙东区域乃至全省经济社会的可持续发展。

四、浙东引水工程运行管理对策及建议

针对浙东引水工程的实际情况，参考国内外调水工程管理的经验，我们认为应从以下几个方面着手做好浙东引水工程的运行调度管理工作：

（一）水资源统一管理是浙东引水工程的基础

部门分割与机构重叠是水资源管理体制的致命弊端,中国现行的水资源管理体制与机构不足以应付缺水和水污染的挑战。浙东引水工程涉及多部门、多地区、多层次的水量调配以及工程的多目标、多准则调度问题，其中水量既是产品分配，也是利益分配，应该实行统一调度并按照市场机制运行，保障各方面的利益，实现水资源的优化配置。因此，在浙东引水工程管理中，有必要改革水资源管理体制，加强水资源的统一管理。

浙东引水工程建成后,建议成立统一的管理机构，统一规划和管理水资源，在保护环境的前提下，合理分配引调水量，实现区域水资源的高效开发利用。因此，目前宜由省政府成立协调机构，负责对重大问题的协调和决策。省水行政主管部门应设立专门的浙东引水工程调度管理机构，负责钱塘江河口、曹娥江、姚江水资源的统一调度管理，在水量配置上减少协调环节。

（二）深化水价改革，优化水资源配置

目前国内已建的引调水工程水价都远远低于水成本。工程收取的水费根本不能满足日常的维护与运行，收益是根本无从谈起，因此基本都采取了收支两条线，差额补助的运行方式，较大一块运行资金都是由政府承担。

合理的水价能在一定程度上抑制浪费和污染，缓解部分供求矛盾，优化水资源配置，而且可以聚集资金作为水利开发基金，使水资源开发利用形成良性循环，推动水利产业健康发展。因此，浙东引水工程应尽快开展水价研究。

（三）采用合同供水的运营管理模式

经过几年的实践与探索,衢州市乌引工程目前实行合同供水，用水户与衢州市乌引工程管理局签订用水合同，并应根据合同，按时如数交付水费，成效颇佳。从国际上供水市场管理方面看，合同供水方式是目前调水运营管理的有效方式。

采用合同供水的模式，是确保浙东引水工程运营目标实现的保证。首先，结合引水工程建设投资分摊与供水利益与责任划分，通过核定基本供（用）水量等方式，利用供水合同保障工程的基本效益，实现合理配置水资源的目标。

其次，钱塘江河口水资源调度办法虽然对年取水总量进行了控制，也制定了调度原则，但是年供需水曲线并非一成不变，是有一定波动幅度的。明确的供水合同有助于在明确各供水水源的供水能力基础上，明晰供水各方的利益和责任，合理调配工程供水和当地水源供水，从而保障调配的水可以按照配置目标得到充分利用。

此外，供水合同化管理，也是保障用水户利益的重要手段。供水合同的规范管理在一定程度上避免了供水行政化管理的不确定性，使用水户各方可得的供水量、水质以及供水过程曲线以契约的形式明晰化。这既保障了用水户的受水权益，也使得用水户可以根据自己的实际用水情况和各供水合同执行情况，适当进行调供水的水量交易，获取最大利益。

（四）供水与需水的统一管理，创建节水型社会

浙东引水工程作为一项引供水工程，主要侧重于采用工程措施满足用水所需。配置的水量在保护钱塘江河口生态和环境，促进环杭州湾地区经济社会的可持续发展前提下，以2020年为规划水平年，2020年为规划期限，对所配的水量也作了规定。

水作为一种资源在本质上是有限和脆弱的，对水的需求在不断增长。浙东引水工程需水管理要着眼于水资源的稀缺性，运用市场机制和宏观调控手段对水资源进行优化配置，以供定需。

在水资源管理中，供水管理和需水管理是统一和不可或缺的。保持供需平衡需要调节供水和需求的矛盾，整个浙东地区要抓紧完善取水许可制度,发展节水灌溉和节水农业,限制高耗水产业,推广节水治污技术，合理满足社会各方面对水资源的长期需求，达到供需的良性互动。

（五）信息化建设与管理

赵山渡引水工程计算机监控系统的建设实现了工程的远程控制及全程统一调度。

浙东引水工程利用杭甬运河输水，其水污染控制和输水监控要求很高，线路还基本都穿越绍兴等人口稠密地区，人文环境和经济状况也十分复杂。在这些情况下，要合理地、科学地调度和保护水资源，协调好各类矛盾，充分发挥调水工程的最大效益，工程建设和管理必须采用先进的手段，实现调水工程的数字化、信息化管理。

浙东引水工程信息化的管理与应用信息系统建设应包括：工程建设管理系统、水资源分析和处理系统、水环境实时监测系统、工程管理决策支持系统、工程实时运行监控系统以及调水工程办公自动化系统和跨流域调水工程信息资料中心等。信息化建设必须一开始就要列入调水工程的规划，保证其周密的设计论证与充分的建设资金，与工程同步规划、同步实施，提前见效。