水利工程建设调研报告

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党中央、国务院对治理商业贿赂工作高度重视，去年在全国范围内开展反商业贿赂工作，目前，已取得了阶段性成效。反思我省水利行业近年来发生的腐败案件，大多与商业贿赂有关，而且主要集中在工程建设领域。我们在对部分在建省重点水利建设项目进行调研的基础上，通过总结近年来我省加强水利工程廉政建设的做法和经验，分析水利建设领域发生不正当交易的重点环节、重点岗位、主要手段和表现形式，提出进一步有效防治商业贿赂的对策措施。

一、建立水利工程廉政保障体系的实践与探索

省委、省政府高度重视水利工作，始终把水利放在保障经济社会发展的重要基础地位。“*”期间，全省水利总投资达到600多亿元，是我省水利建设投入最多、发展最快的时期。通过开展“防洪安全”、“水资源供给安全”和“水环境安全”三大保障体系建设，进一步为全省经济社会发展提供了水利基础保障。列入本届政府“五大百亿工程”的重点水利项目扎实推进，千库保安工程完成600多座水库除险加固任务，千万农民饮用水工程解决了480多万农民的饮用水问题，万里清水河道建设共整治河道7000多公里，浙东引水工程、曹娥江大闸工程、桐庐分水江水利枢纽工程等重点水利建设项目进展顺利。在加快水利工程建设的同时，我省水利系统各级党委高度重视党风廉政建设，努力建立水利工程廉政保障体系，有效地预防工程建设领域腐败现象发生。我们采取的主要措施有：

1、建立健全水利建设管理制度。针对水利工程建设领域可能滋生腐败的源头问题，健全完善有关管理制度，加大行业廉政监管力度。在规范行政审批方面，我厅制定了与《行政许可法》相配套的制度，并成立水利审批中心，统一受理、统一送达水行政许可事项。在规范水利建筑市场方面，先后出台了《关于进一步整顿和规范水利建筑市场秩序，加强水利建设行业管理的若干意见》等20多项制度，强化对工程建设各个环节的管理监督。在加强水利资金管理方面，制定了《关于安排水利专项资金的规定》、《部门预算专项资金项目管理办法》等10多项制度，从制度上规范了资金使用管理。在健全水利招投标制度方面，根据《招投标法》，结合水利实际，出台了《浙江省水利工程建设项目招投标管理办法》、《浙江省水利工程建设项目施工招投标实施细则》、《浙江省水利工程建设项目评标专家库管理办法》、《浙江省水利工程建设施工招标标底编制办法》等。据统计，近几年，我厅共制定、修订水利建设市场管理制度40多项，有效地规范了水利资金和工程质量管理。

2、加大对水利建设市场监管力度。我厅采取有效措施，整顿和规范水利建设市场，推进市场主体诚信体系建设。一是建立水利建设市场违规行为通报制度。近几年，我厅先后对违反强制性条文、工程质量达不到设计要求、招投标活动中不规范行为、发生安全事故等40多家工程承建单位在全省通报，并给予相应处罚。二是建立不良行为记录公示制度。我厅根据检察机关发现的涉及水利领域的行贿行为记录，在浙江水利网站上进行公示，并作出限制水利建设市场准入处理。三是建立安全生产许可证备案制度。要求外地进浙企业参加水利工程招投标必须持有安全生产许可证，否则取消投标资格，从源头上防范安全生产事故发生。四是建立企业诚信档案。我厅已基本建立水利建设市场主体诚信档案库，对省内具有水利资质的施工、设计、监理等企业信用情况进行记录，接受招投标单位查询。通过规范管理和加强监督双管齐下，水利建设市场违法违规行为明显减少。国家计委、水利部多次来我省稽查，均未发现重大水利工程质量问题。

3、加强对水利招投标的监管。我省已全面实行水利工程施工、监理、设备采购招标，正逐步推行勘测设计招标。近几年，我厅组织的水利工程施工、监理、物资采购招标中，全部实行公开招标，招标率和公开招标率都达到100%。厅招标办负责监管的施工招标项目，每年约60-70个项目，中标合同价超过10亿元，至今没有发生一起群众投诉。采取的主要措施有：一是评标办法采取合理低价评标法。我厅规定，对一般水利工程施工项目必须采取合理低价法评标，如招标人选择综合评分法评标时，应说明理由并事先经项目审查或审批主管部门的同意，以减少招投标过程中人为因素的影响。二是招标方式原则上按施工图招标。我厅要求，施工项目原则上按施工图招标，投标报价方式一般采取工程量清单报价。三是加强对招投标过程的监督。纪检监察部门、招标办派员对资格预审、开标、评标、决标等活动进行全过程监督，对发现的招标投标中的违法违规行为，及时要求予以改正。四是建立档案查询制度。我厅要求招标人在组织招投标时，到当地检察机关查询行贿档案库，对一些有不良行为记录的单位实行准入限制。

4、强化对水利工程的执法监察。“*”期间，我省加快水利基础设施建设，全省水利投资大、项目多，水利进入快速发展新时期。为确保工程资金安全、质量安全和干部安全，驻水利厅纪检组把加强重大工程建设项目的廉政监察作为重要工作来抓。重点加强了四个方面监督检查：一是加强对《招投标法》等重要水利法律法规和相关规章制度贯彻执行情况的监督检查，推进依法行政；二是加强对国债资金、重点水利工程专项资金、防汛抗旱经费、移民资金等各水利专项资金的监督检查，确保专款专用；三是加强对水利建设市场和工程质量的监督检查，重点监督检查水利工程项目执行基本建设“四制”、强制性条文落实情况；四是加强对水利工程安全生产责任制和廉政措施的监督检查。据统计，“*”期间，由驻厅纪检组牵头，厅有关业务部门配合，共检查水利工程120多个，水利专项资金50多亿元。水利工程执法监察，成为我省“*”水利工作的一大亮点，有力地促进了工程建设和管理的制度化、规范化和法制化。

5、建立水利工程廉政监督机制。一是落实工程廉政建设责任制。通过与项目建设单位签订党风廉政责任书、廉洁从政承诺书等多种形式，明确建设单位廉政责任。对施工和监理单位，在签订建设合同的同时，签订廉政合同，并缴纳一定数额的廉政保证金。二是积极推行项目代建、会计委派、派驻纪检人员等制度。对一些不具备自行建设管理能力的水利投资项目，实行项目代建制。三是建立职务犯罪预防机制。与当地检察机关、监察机关共同配合，不定期开展相关活动，通过制度的建立和机制的完善，着力从源头上预防和治理工程建设中的腐败。四是建立廉政监督员制度。聘请人大、政协、检察院、审计机关和新闻单位的有关人员作为廉政监督员，接受社会监督。

二、当前水利工程建设领域发生不正当交易行为的重点环节、表现形式及原因剖析

我省水利事业发展较快、改革较早，但是，适应我省市场经济发展要求的政策措施、体制机制还不尽完善，水利建设领域还存在着商业贿赂现象。“*”期间，我省水利系统平均每年有4-5名局级干部受到刑事处理。这些违纪违法案件主要集中在工程建设领域，大多与商业贿赂有关。通过调研分析，我们认为，水利工程建设领域易产生商业贿赂的主要环节有：工程立项审批、工程招标投标、工程发包分包、设备材料采购、工程设计变更、附属临时工程、工程监理质监、工程资金拨付等八个环节。主要表现形式为：在水利工程建设前期，规划、勘测、设计大多没有通过公开招投标选择承担单位，为企业谋取不正当利益留下方便之门；水利工程招投标，一些发包方利用发包权收受投标人贿赂，明标暗定，泄露标底，或收取好处后强行指定承包商；在工程材料设备采购中，供应商通过向施工企业或建设单位行贿，导致施工企业或建设单位舍近求远、舍优取劣，购买使用质次价高的材料设备；在工程施工过程中，有的施工企业向建设单位或设计单位行贿，通过变更设计、增加工程量骗取工程款；在工程监理、质量监督过程中，一些施工单位通过向有关主管人员行贿，谋取不正当利益；在工程款结算中，一些承包商通过向建设单位提供礼金、旅游、吃请等手段而多结算工程款的行为；有些工程项目主体工程外的附属工程、临时工程未纳入招投标范围，招投标覆盖面不够大。等等。这些行为违背了公平竞争的基本原则，破坏了水利建设市场秩序，影响了工程建设质量，制约了水利健康发展。

分析水利工程建设领域产生不正当交易行为的原因，归纳起来主要有：

1、思想认识上的误导，致使采用非法手段谋取高利的欲望膨胀。一些施工企业和建设单位的干部党性观念和法制观念淡薄，认为市场经济就是金钱经济、自由经济，讲求的是经济效益，通行的是“等价交换”的原则，只要能捞钱，什么规矩都可以不要。在建筑市场竞争激烈，“僧多粥少”现象与日俱增的情况下，有些企业为承揽工程，千方百计贿赂建设管理部门干部，以租用其手中的发包权力，揽到工程。

2、建筑市场制度不完善，防范措施滞后。尽管这几年我们不断深化改革，出台了一些制度和办法，有的改革措施在全国范围内还是比较快的，但水利在计划管理、项目的立项审批、资金使用管理、财务管理、建设管理、招投标等方面还存在薄弱环节，还有不少漏洞。如水利工程招投标，招投标方式和评标办法千差万别，招投标及评标过程人为因素多，使得投标人为谋求承包权，千方百计通过各种途径施加影响，评标结果无法公正、公平。工程中标后合同管理，如设计变更、工程量增加、预决算调整、工程款支付、工程验收等各个环节不规范，都给领导干部留下大量的权力寻租空间。制度不健全，是导致建设市场腐败现象滋生和蔓延的重要原因。

3、监督管理乏力，导致建筑市场有法不依、运行无序。主要表现在以下几个方面：（1）资质监督抓得不力。有的主管部门对参建单位及其从业人员的资质认定把关不严，致使不具备足够的技术管理能力和装备水平的单位屡屡混迹于建筑市场。（2）工程质量监督缺乏力度。有些工程监理、质监人员没有很好地履行监督职责，没有严格按照技术规范对工程质量进行控制。（3）审计监督严重滞后。项目审计监督中存在项目开工前、建设期间不审计，到工程交付使用后再搞秋后算帐的问题，导致资金使用失控甚至被侵吞。（4）执法监督乏力。有些主管部门负责人奉行好人主义，怕得罪人，对违法的事件听之任之，执法不严，查处不力。

三、水利工程建设领域建立治理商业贿赂长效机制的思考

治理商业贿赂工作重在教育警示，重在制度建设，要把长效机制的建设贯穿于治理工作始终，并作为最终点落脚点，通过改革创新，健全制度体系，从源头上防治商业贿赂。

1、继续推进水利行政审批制度改革。我厅经过几轮审批制度改革，现保留水行政许可事项24项，涉及水利行政事业性收费项目11项。但配套制度不够完善、审批环节多、自由裁量权大、监管不力等问题还存在，必须采取有效的措施加以规范。一要继续完善水利行政审批制度。进一步贯彻执行《行政许可法》，深化行政审批制度改革，根据国家的水利行政许可事项，进一步清理和规范水利行政审批事项，提高审批效率。二要完善与水行政许可相配套的制度。进一步完善岗位责任制、服务承诺制、限时办结制、首问责任制、AB岗工作制、一次告知制等优化机关服务措施。三要进一步加强行政审批服务中心建设。完善水行政许可工作流程和办事指南，规范行政审批行为。深入推进政务公开，在政府部门公共网站上及时公布办事程序、规则、标准和结果，接受全社会监督。

2、着力整顿和规范水利建设市场秩序。按照公开、公正、公平的原则，取消区域和行业保护，创造公平竞争的环境。一要完善水利工程建设管理制度。研究制定水利建设项目施工发包分包、工程变更设计、工程合同管理、工程计量与支付、监理人员自我约束、征地补偿费用管理等管理制度，依法规范项目法人的权力运行，约束建设各方的行为。二要健全水利建设市场诚信档案库。对省内具有水利资质的施工单位、设计单位、监理单位等从业企业建立信用档案库，对企业信用情况进行记录，接受招投标单位查询。三要完善水利建设诚信体系。制定出台市场主体不良行为记录及公示管理办法，及时公布招投标过程中发现的问题、施工企业和建设单位的合同执行情况、专项检查结果，对违反水利建设市场规定、扰乱市场秩序的行为进行通报，并作为水利建设市场准入的依据。四要建立严格的水利建筑市场准入和清退制度。要确立严格的市场准入条件和和作为这种条件体现的市场主体经营资格。建立市场退出制度，将那些经营状况和信用状况极差以及存在商业贿赂行为的市场主体强制性清退出场。

3、强化对水利招标投标的监管。针对当前水利行业招投标制度不健全，制度执行不严，操作不规范，串标以及中标后非法转包或违法分包等问题，采取有力措施规范招投标行为。一要完善招投标制度。制定水利工程勘测设计、监理、重要设备采购招投标管理办法、信息公示管理办法等制度，规范操作程序。二要加强资格预审工作。逐步推行招标人从省评标专家库中随机抽取评标专家参加资格预审工作，减少人为因素影响，提高公正、透明度。三要制定科学的评标办法。积极推行合理低价投标人中标，满足工程建设质量和工程进度控制的需要。四要严格执行水利招投标制度。全面实行水利工程施工、监理、重要设备采购招投标，逐步推行水利规划、勘测设计的招投标。

4、加大科技防腐反腐工作力度。积极运用现代科技手段特别是现代信息技术，把预防腐败的要求贯穿于水利建设管理各个环节中，加强对权力运行全过程的监控。一要加快推进电子政务建设。健全完善办公自动化系统和浙江水利内、外网站，建立机关内部网络化管理和监控系统，提高工作透明度。厅管项目招标公告、中标结果等实行上网公示。二要推进水利行政许可网上审批系统建设。积极构建全省水利审批系统平台，开展对部分行政许可项目网上审批试点，逐步实现所有水行政许可项目网上审批。三要建立项目管理系统。积极运用现代信息技术对一些重点水利工程进行有效监管，实现对工程建设设计变更、资金拨付、工程监理等关键环节的全过程、全方位监督，防范水利建设领域消极腐败现象发生。四要建立水利建设诚信体系。开发水利建设市场诚信系统，将水利行业的建设项目、从业单位、从业人员、市场市场信息纳入统一的管理平台，及时公布水利建设市场在执行法定建设程序、招投标交易、合同签订履行、业主工程款支付、农民工工资支付、质量安全管理等方面的诚信信息。

5、加强对工程建设全过程的监督检查。工程建设领域的发案规律告诉我们，腐败问题主要出在征地拆迁、招标投标、工程质量、资金管理、物资采供、工程款拨付、设计变更等环节。纪检监察部门要紧紧抓住这些重点环节，加强对水利工程建设全过程的监督检查，切实做到权力运行到哪里，监督就延伸到哪里。深入开展水利执法监察，重点加强对项目审批、资金管理、招标投标、项目“四制”、安全责任制、廉政措施落实情况的监督检查。积极推进纪检监察派驻制，对重大水利建设项目，可向工程建设现场派驻纪检监察工作组，以强化监督检查。实行重点工程派驻财务总监制度，受委派的会计对资金的拨付使用实行严格把关，从财务上堵死工程建设中可能产生腐败的漏洞。推行水利工程全程动态跟踪审计制，对水利建设各个环节进行审计监督，对发现的违纪违规问题，及时纠正处理。加大对水利工程建设领域各种违法违纪行为的查处力度，以严厉惩治推动各项预防措施的落实。

6、健全水利工程廉政监督机制。党风廉政建设责任制是深入推进反腐倡廉工作的“龙头工程”，是抓好各项工作的重中之重。要坚持由项目主管单位与建设单位签订廉政责任状，建设单位与设计、施工、监理单位签订廉政合同的制度，建立健全水利工程党风廉政建设责任体系，使各参建单位领导班子和领导干部进一步强化“一岗双责”意识，切实担负起工程建设和党风廉政建设双重责任。各参建单位要把党风廉政建设纳入工程建设目标管理，与其他业务一起部署，一起落实，一起检查，一起考核，形成党风廉政建设既齐抓共管又各负其责的工作格局。