人才队伍现状分析研究

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发挥创业型城市经济快速发展的支撑和带动作用是省委、省政府对*的要求，凸现了新时期*在海西建设中的重要地位。市第十次党代会、“*”规划确定了“四大建设”、“五个基本”，到2011年人均生产总值达到5000美元的奋斗目标。要贯彻好省委、省政府的决策部署，实现我市既定的目标，需要有人才智力的支撑。为贯彻总书记6月25日在中央党校重要讲话精神，深入实施人才强市，根据市委的部署，我局牵头开展了我市人才队伍现状分析及对策研究的调研，调研以问卷调查、座谈、走访等形式，对全市人才队伍建设的现状、存在的问题和原因，以及下一步的对策作了调查研究。

一、我市人才队伍现状

1、总量平稳增长、素质结构逐步改善。截至20*年末，全市党政人才、企业经营管理人才、专业技术人才总量达44.1万人，占全市总人口的5.9%，技能人才(包括高级工、技师、高级技师)3.7万人，农村实用人才6.2万人。学历层次稳步提高，人才队伍中，具有大专及以上学历占总量的近60%。职称结构趋于改善，各类专业技术人员中，高级职称人员1.1万人，中级职称人员7.2万人，初级职称人员15.6万人。

2、高层次人才群体初步形成。根据我省实施国家“百千万人才工程”培养规划的细则，启动“百千万人才工程”和博士后制度，选拔推荐国家有突出贡献中青年专家和享受国务院特殊津贴专家，加速培养高层次人才。截至目前，全市“百千万人才工程”第三层次人选17人，国家有突出贡献专家1人，享受国务院特殊津贴专家61人，省优秀专家10人，博士后科研工作站共进站博士后68人次，在站博士后20人。

二、主要做法和经验

一直以来，市委、市政府高度重视人才工作，大力实施人才强市战略，制定和实施了一系列人才引进、培养和使用的优惠政策，促进了我市人才队伍的快速发展，初步形成了具有一定规模和质量的人才队伍。这支队伍为我市实现跨越式发展提供了重要保证，并为今后长远发展奠定了良好基础。我们的主要做法是:

1、政策为先导吸引四方才。为了打造“人才高地”，吸引国内外高层次人才流入，我市积极构建了一个具有侨乡特色的人才政策体系，相继制定出台了《关于贯彻落实中央和省人才工作战略部署进一步加强人才工作的若干意见》、《*市“*”人才发展规划纲要》、《*市关于引进高层次人才若干规定》、《*市“桐江学者计划”特聘教授岗位制度暂行规定》、《*市紧缺急需人才引进指导目录》、《鼓励留学人员来泉创业的若干意见》、《*市杰出人才奖评选暂行办法》等有关人才发展规划、队伍建设、培养引进、激励保障、管理服务等方面的配套政策，为招贤纳士广开渠道。

2、待遇作保障广纳天下士。知识就是财富，优厚的待遇是吸引人才不可或缺的重要条件。为此，我市建立了灵活多样的分配奖励机制，真正实现优秀人才优厚待遇，一流人才一流报酬。设立了人才开发专项基金，市财政每年拨出500万元用于高层次人才和高技能人才的培养、引进和开发。自**年开始，我市每三年就推荐选拔一批在各条战线上为*发展做出突出贡献的优秀拔尖人才，由市财政每人每月给予500元的生活津贴。除此之外，优秀人才还享有每年一次的健康体检、学术休假。20*年，市政府制定出台了《*市“桐江学者计划”特聘教授岗位制度暂行规定》，着眼于吸引和遴选中青年杰出人才，提高*市高等院校的学术地位和竞争实力。受聘的特聘教授除了每年享受10万元奖金外，还将获得一笔数额不小的教学科研活动经费（其中，教学科研启动经费：理科类50万元，文科类20万元）。自20*年起，每年年初市委组织部、市人事局都统一紧缺急需人才引进指导目录。对经核准引进的高层次人才，给予每月800元的生活津贴以及相应的科研经费创业优惠等待遇。来泉定居的“两院”院士、国家级有突出贡献的中青年专家享有的待遇更高，他们可拥有一套不少于150平方米的住房，15万元至50万元的安置补助，5年内享受每月4000元至8000元的生活补贴。20*年，出台了《关于鼓励留学人员来泉创业工作的若干意见》，对来泉创业工作的留学人员创办高科技技术企业，由所在地政府以专项补助的形式给予10万元无偿资助。在市直机关及国有企事业单位服务5年以上，可享受1.5万元—5万元的安家补助。

3、提升软环境留住人才心。为了营造有利于优秀人才大量涌现、健康成长的良好氛围，近年来我市加快建立和完善了现代人才管理新机制，积极构建不同层次不同类型的人才奖励表彰体系，真正做到高层次人才引得进，留得住，用得上。构建形成了一个从“优秀拔尖人才”到“杰出人才奖”的多层次、立体的人才奖励激励机制。从今年起，还启动了优秀人才培养专项经费资助工作，政府每年拿出100万元专门用于优秀人才，特别是领军人才和青年骨干人才的培养；成立“高级人才协会”，为高层次人才搭建了一个对话、沟通、交流和协作的工作生活平台。

4、事业大舞台激发创业情。为了激发优秀人才的创业热情，我市以项目建设为载体，全力构建高层次人才施展才能的平台，以事业的不断发展引才聚才。世界级的泉港石化基地、规模全国第四的官桥粮食城、福建首家工商信息学院、产值超百亿元闽南地区汽车工业核心区等一批大型重点项目逐渐成为我市人才战略中最有力的“磁场”。从**年开始，晋江、*经济技术开发区、泉港、南安、石狮等地的7家博士后科研工作站先后建成，为我市经济发展提供了不少高层次人才。通过抓企业博士后科研工作站的建设，加速了企业产、学、研一体化进程，成为企业快速发展的“加油站”，带动了企业科技创新和高层次人才队伍的建设。

三、存在的主要问题及原因

几年来，我市的人才队伍建设取得了长足的进步，但从总体上来看，人才队伍现状同新形势、新任务和我市跨越式发展的要求还不相适应，主要有以下几个方面：

1、人才总量不足，从业人员整体素质不高。“三支队伍”人才总量44.1万人，仅占全市总人口的5.9%，虽然略高于全省的平均水平，但明显比沿海经济发达的地区低，这与*市国内生产总值在全国212个地级市位居第三的经济地位极不相称，远远不能满足我市各项事业发展对人才的需求。第五次人口普查资料显示，我市从业人员中，中职（包括高中）文化学历的比例为10.6%，初中及以下文化学历的比例为85.7%，而大专及以上学历的比例仅为3.7%，反映出从业人员整体素质不高。

2、人才队伍的结构性矛盾突出。从分布上看，现有人才主要集中在党政机关和事业单位，占近60%之多，而企业则普遍缺乏人才。从专业结构来看，传统专业型人才较多，与知识经济相关的专业人才稀缺。如法律、金融、外语、计算机、经济类等人才严重欠缺。从年龄结构上看，中青年人才较短缺，人才队伍老化现象比较明显。从知识层次上看，高学历和高层次的人才所占比例很小。研究生以上学历仅占从业人员的0.18%,，本科学历仅占3.4%。

3、人才作用发挥不充分。一是有些用人单位为人才服务还不够到位，对人才没有足够的重视，人才的潜能发挥不足；二是大多数用人单位对人才缺乏系统有效的培训，导致人才多侧重于自我封闭的学习，知识更新和继续教育跟不上，实际效果较差，人才层次提高慢；三是“专才不专”，许多专业技术人员担任行政工作，专业技术不能得到应有的发挥；四是职称政策缺乏科学的评价体系，大多采取评审方式，重学历、轻能力，存在着明显的论资排辈现象，优胜劣汰的机制没有建立，造成专业技术人员评职称难，有近80%的中高级人才与初级人才做着同样水平的工作。

4、企业经营者队伍整体素质偏低。我市的企业家大多是非专业出身，也没有经过系统的工商管理培训，经济贸易、金融、相关法律知识等相对缺乏，难以应对知识经济和经济全球化的挑战。掌握现代企业管理知识者较少，除部分规模以上企业建立现代企业制度外，大多数企业还是处于家族式管理和个人管理模式，与市场经济发展要求很不相称。管理体制上的弊端，导致外面的优秀管理人才难以进入企业，而企业自身也难以培养人才，造成企业创新意识和竞争能力不够，缺乏长远打算和企业发展规划。

5、技能型人才尤其是高级技工短缺。我市制造业十分发达，但高级技工和高级技师人才却十分稀缺，技术工人总数中的高级技术工人比例不到3%。

形成上述问题的原因很多，既有客观原因，又有主观原因，归纳起来有以下几方面：

一是吸纳人才的载体不足。吸引和容纳人才，必须要有一定的载体，要有一定的创业空间。我市的企业大多是劳动力密集型企业，企业产品科技含量低，上规模的企业较少，信息技术、高新技术企业更少。科研机构、高校、医院等事业单位规模小、档次不高。载体层次低、规模小、数量不足，就意味着人才发展空间小，缺乏对人才的吸引力，与周边市相比，这是我市人才环境中的一个“软肋”。

二是政策机制还不够完善。最近几年，我市出台了一系列人才开发方面的有关政策，但与周边发达城市相比，我市因没有立法权，缺乏有影响力、吸引力、系统性的人才工作政策。同时，不可否认的是有些政策没有得到很好的落实。人才地区所有、部门所有的界限没有被打破，人才自由流动的渠道不畅。人才评价体系尚未构建，还没有真正形成靠市场机制、靠科学合理的分配政策来调动人才积极性和创造性的意识，普遍采用大平均、小差距的分配制度，高层次人才的劳动价值、贡献、效益与分配不成比例，知识、技术、管理等要素参与分配的权利没有得到很好的体现。

三是人才观念比较淡薄。人才资源是第一资源的观念还没有真正被全社会所接受，市场竞争就是人才竞争的意识不强，人才问题还没有引起全社会的足够重视，人才工作的氛围不浓。一些单位对人才重视还仅停留在口头上，在人才的使用上，随意性也比较大，未能给人才提供发挥才能的工作岗位和条件，导致"英雄无用武之地"；有的单位用人不公，管理简单，人际关系紧张，缺乏凝聚力和战斗力，导致人才感到受排斥和压制；有的单位对人才关心不够，下指标、加压力的多，帮助解决实际困难的少。没有把发展经济转移到依靠科技进步和人才资源开发上来。一些企业固于传统观念，只重视对设备、厂房、土地等有形资产的增值，不重视人才引进、智力开发和素质提高等无形资产的投入，只重视项目、资金的引进，忽视对人才、智力的开发和引进。

四是人才自我提高意识不强。计划经济的影响还未根除，人才对单位、组织的依赖性较高，自我学习、自我培训和自我提高的主动性不够，导致素质和能力提高不快，适应不了当今经济和社会发展的要求。

五是对人才的投入还不足。多元化的人才投资机制尚未形成，人才创业环境还比较欠缺。

四、对策与措施

（一）以能力建设为核心，构建人才培养培训体系

1、大力发展教育事业。坚持把教育放在优先发展的地位，树立大教育、大培训的观念，坚持教育适度超前发展，重点培养人的学习能力、实践能力，着力提高人的创新能力。落实“以县为主”的农村义务教育管理体制，高质量高水平普及九年义务教育，基本普及高中阶段教育，大力发展职业教育，重点发展中等职业教育，发展多种形式的职业技能培训，推行工学结合、校企结合的培养模式，培养高素质劳动者和实用性、技能型人才，扩大高等教育规模，提高高等教育质量，建立高等教育人才培养与社会人才需求结构调整机制，引导高等学校及时调整学科、专业和人才培养结构。加快*大学建设步伐，发挥好华侨大学、仰恩大学等高等院校在培养人才中的领军作用，建立以黎明职业大学等高等职业技术学院和省级以上重点技工学校为主体的职业教育体系，加快*市高教发展中心建设步伐，推进民办高校群发展，着力建设一批职业教育精品专业和技能型紧缺人才示范性培训基地。实施紧缺和特殊人才专门培养计划，着力培养人才的创新精神和创业能力。鼓励社会力量办学，积极引进国内外优质教育资源，逐步建立起体系完整、发展均衡、布局合理的国民教育体系。

2、构建终身教育体系。优化整合各种教育培训资源，统筹规划，合理分工，优势互补，加快建立网络化、开放式、自主性的终身教育体系，形成广覆盖、多层次的教育培训网络。开发公务员、专业技术人才远程培训教学与管理系统，利用现代信息技术，开展远程网络教育。大力培育人才的学习和实践能力，着力提高人才的自主创新能力，全面提高人才的思想道德素质和科学文化素质。贯彻落实《福建省专业技术人员继续教育条例》，开展继续教育研修活动，提高专业技术人才吸收利用先进知识和技术的能力。鼓励人才采取多种形式进行终身学习，建立学习与培训学分认证和学分积累制度。充分发挥政府、企事业单位、民间团体、社区及家庭的作用，逐步建立以学习者个人为主体、用人单位支持、政府必要资助的终身学习保障机制，推动终身学习全民化、制度化，促进学习型组织和学习型社会形成。

3、实施高层次人才培养计划。根据各类人才的特点和职业活动需求，分类指导，构建人才能力建设的标准框架和培养培训体系，大力培养人才的学习能力、实践能力和创新能力。

以强化思想政治建设和执政能力建设为核心，加强党政领导人才培养。围绕提高执政能力，创新培训方式，提高培训质量，扎实抓好党政领导人才普遍轮训工作。加大培养锻炼力度，建立一支素质优良、数量充足、结构合理的后备干部队伍。重视年轻干部、妇女干部、少数民族干部和非中共党员干部的培养选拔。深化干部人事制度改革，完善党政领导干部考察、选拔和管理方式，为党政领导人才脱颖而出创造良好环境。进一步做好干部交流和挂职锻炼工作，推进干部山海交流和市县之间交流，鼓励和组织干部到改革、发展、稳定的第一线去工作，到情况复杂、困难较大的地方去工作，把选派干部挂职与支援欠发达地区建设、西部开发、山海协作、培养锻炼干部结合起来，加大干部实践锻炼的力度。

以提高战略开拓能力和现代化经营管理水平为核心，加强高级企业经营管理人才的培养，造就一批熟悉国际国内两个市场、在国内外具有先进经营管理水平的职业化高级企业经营管理人才。要围绕发展主导产业和培育产业集群经济的需要，按照现代企业制度和适应区域经济竞争要求，多形式多渠道地组织高级企业经营管理人员进行再学习、再提高，不断提升管理和创新能力，培养和造就一大批具有创新意识、懂技术、善经营、会管理的高级管理人员和具有国际市场开拓能力的高级营销人员。重点抓好规模以上工业企业高级经营管理人才的培养，建立职业经理人才队伍，实现我市企业经营管理人才队伍从量到质的全面提高。

以提高创新能力和弘扬科学精神为核心，加强高层次专业技术人才的培养，建立一支具有较高造诣，在国内外、省内外处于领先水平的学术技术带头人。坚持自然科学和社会科学并重。根据我市支柱产业、重点行业的实际需求，创新人才培养机制，实施“112专家工程”。

以掌握精湛操作技能、能够解决关键工艺技术难题为核心，加强高技能人才的培养，完善高技能人才评聘体系。根据我市经济发展和产业结构调整的需要，实施“222高技能人才工程”和技能振兴计划，采取政府推动、社会广泛参与、学校教育培养、企业岗位培训、个人岗位提高相结合的方式，加快高技能人才培养。鼓励社会力量投资兴办各类职业技术院校、技工学校和职业培训实体，大力发展职业技术教育。充分发挥企业培养高技能人才的主体作用，强化岗位技能考核，组织技术革新和工艺攻关，开展班组技术比赛和岗位技能竞赛，促进岗位成才。

加强乡镇农业科技推广队伍建设，充分发挥现有农业技术人才作用，大力开发农村实用人才。

（二）创新服务机制，优化人才聚集环境

1、加强人才公共服务环境建设。进一步转变政府职能，加强人才领域的社会管理和公共服务，减少和规范行政审批，推进人才公共服务体系建设，改进和完善服务方式，丰富服务内容。完善人才资源开发运行监测体系和人才资源统计指标体系，加强人才资源信息分析，定期人才资源发展报告，健全人才结构动态变化预测调控机制，提高宏观调控水平。完善人才管理手段，充分利用现代信息技术，不断提高人才开发和管理的信息化水平。建设开发人事人才信息综合管理系统，建立人才资源公共服务网络，形成市、县区和部门、行业等共同组成的信息服务网络，逐步实现人才信息资源全面整合和共享，为公众和各类用人单位提供网上人事人才政务和公共信息服务，实行人才公共服务项目标准化管理，确保服务质量和效率，形成以公众为中心的信息时代政府人事人才公共管理服务模式。

2、加强人才法制环境建设。加强对人才政策的研究和探索，全面梳理、整合、完善现有涉及人才培养、使用、引进、评价、选拔、管理、激励、保障等有关政策规定文件，研究制定具有我市特色的人才政策体系，通过正当的人才经济利益、政治利益、文化利益驱动，调动和发挥各类人才的积极性和创造力，为优秀人才脱颖而出和人尽其才创造有利的政策环境。完善人事争议仲裁制度，推进仲裁体系建设，健全仲裁机制，依法保障用人单位和人才的合法权益。

3、加强人才社会环境建设。坚持正确的舆论导向，大力宣传党和国家的人才工作方针政策，强化“人才资源是第一资源”、“人才强市”、“第一把手”抓“第一资源”的理念。营造尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造的浓厚氛围，大力弘扬劳动光荣、知识崇高、人才宝贵、创造伟大的社会风尚，大力宣传各类优秀人才的创业活动，弘扬创业精神，为人才队伍建设提供强大的舆论支持，积极宣传科学的人才观，不唯学历，不唯职称，不唯资历，不唯身份，鼓励人人都作贡献，人人都能成才。用事业凝聚人才，用实践造就人才，用机制激励人才，用法制保障人才，努力创造有利于人才成长发展的政策环境、人文环境、创业环境和生活环境，形成全社会关心、参与、支持人才事业的局面，鼓励人才干事业，支持人才干成事业，帮助人才干好事业，使福建成为人才积极向往、建功立业的集聚地。

（三）建立有效的激励和保障机制，激发人才的创造力。完善公务员激励制度，建立规范的公务员工资制度和工资管理体制。推进事业单位分配制度改革，扩大事业单位内部收入分配自主权，逐步建立国家宏观指导、单位自主分配、体现各类事业单位特点的工资分配制度。合理确定岗位之间、岗位类别之间的差距，对关键岗位、业务骨干、拔尖人才在分配上给予倾斜，努力做到一流人才、一流业绩、一流报酬，体现人才的价值。鼓励和引导企业创新分配制度，逐步建立市场机制调节、企业自主分配、职工民主参与、政府监控指导的企业薪酬体系。探索多元化的分配形式，逐步建立健全鼓励人才创新的分配制度和激励机制，完善技术、专利等知识产权入股制度和技术创新人才股权、期权奖励制度，以及劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的制度。规范各类人才奖励办法，对作出突出贡献的人才给予重奖。

探索建立重要人才和科技领军人才安全保障制度，对掌握核心和关键技术的重要人才，实行政府投保，鼓励用人单位对重要骨干人才、柔性流动人才实行补充保险和商业保险。积极推进机关事业单位社会保障制度改革，进一步完善各类人才养老、医疗、工伤、失业等社会保障制度，研究制定人才流动的社会保障衔接办法。建立健全非公企业人才保障制度、欠发达地区人才补贴制度、特困人才救济制度。

（四）建立现代职业技术教育体系，加快培养技能人才。坚持培训与就业相结合、培训促进就业的方针，紧密结合我市企业用工和劳动力市场需求，积极推动职业教育、技工教育从传统的升学导向向就业导向转变。加强职业教育实训基地建设，加大实验设备投入和师资队伍建设力度，市本级建设好*市高级技工学校和若干所国家级重点职业学校，各县（市、区）重点办好一所能起骨干示范作用的中等职业学校或就业培训中心，作为培养技能人才的重要基地。同时,以市高级技工培训中心为龙头,根据区域经济和产业发展发展需要,加快建设高技能人才培训考核公共实训基地,提高高技能人才培训的数量、质量、层次和水平。积极推广“政府补贴购买培训成果”方式，综合运用职业培训补贴政策，广泛依托社会各类职业教育培训机构、企业、行业协会，组织本地和外来农村劳动力、初、高中毕业未升学人员、下岗失业人员以及未能实现就业的大中专毕业生、退役士兵，进行劳动预备制培训、农村劳动力转移、农民工技能提升培训、再就业培训以及创业培训，提高其就业技能，促进就业。大力加强企业职工培训工作，进一步完善企业职工培训制度，推动企业与职业培训机构联合，建立校企合作培养机制，开展跨企业社会化职业培训。当前特别要注意加大企业发展急需的技术技能型、复合技能型、知识技能型的高技能人才的培养速度，努力提高高级工、技师、高级技师在产业工人队伍中所占比例。要以就业准入政策为切入点，大力推进职业资格证书制度，促进职业教育培训与技能鉴定的紧密结合，对各类企业中从事技术工种（岗位）的产业工人严格实行“先培训，后就业；先培训，后上岗”的持证上岗和就业准入制度。建设学习型企业，建立健全企业职工教育培训制度，强化岗位培训，在企业中建立工学结合的职工教育和培训机制，加强文化教育和技术培训，促进高级工和技师人才成长。推行名师带徒制度，促进岗位成才。开展职业技能竞赛，推进岗位比武和行业交流。建立高技能人才信息库和技能成果库，加强人才市场和劳动力市场建设，促进高技能人才流动和市场化配置。

（五）构建创新人才体系，加快培养引进各类创新型人才

1、优化育人环境，建设有利于创新型人才成长的教育培养体系。首先，要以系统的观点统筹小学、中学、大学直到就业等各个环节，在教育理念和教育模式上创新，以培养人的创新能力为重点，全面实施素质教育，从专业型教育模式向创新型教育模式转变，从单纯模仿模式向自主创新模式转变，不断增强学生的创造能力。其次，要多层次、多渠道、大规模地开展在职人员的继续教育，加快建立网络化、开放式、自主性的终身教育体系，使全社会各类人才不断掌握新知识新技能，不断提高进行科技创新的素质和能力。

2、优化创业环境，建立健全有利于创新型人才成才的体制机制。要依托重大科研和重大工程项目、重点学科和重点科研基地、国际学术交流和合作项目，积极推进创新团队建设，努力培养一批德才兼备的科技尖子人才和科技领军人物，特别是中青年高级专家。要建立健全一套有针对性的管理制度和方法，坚持在公平竞争中识别人才、发现人才、培育人才，全面关注和充分满足创新人才的各种合理需求，使创新人才既能在生活待遇、研究经费、设备条件、国内外学术交流等方面获得妥善安排，又能在精神上获得应有的荣誉和尊重。完善知识产权保护的相关法律法规，改革和完善人才评价体系、职称评审制度，引导和激励各类人才积极进行知识创新、技术创新。

3、整合区域人才资源，推进人才创新资源整体开发。采用聘请顾问、交流讲学、合作研究、共同开发等方式，面向海内外广纳贤才，广聚智力，力争做到引进一个人才，带起一个学科，实施一批项目，发展一个产业。完善产、学、研合作机制。加强政府对高校、科研机构科技成果转化的支持和引导。加强高校和科研机构在科研与教育方面的合作，扩大联合培养创新型人才的数量。积极推动高校、科研机构与企业在科技创新和人才创新培养方面的合作，鼓励共建研究室和实验中心。

4、推动企业成为培养吸纳技术创新人才的主体。建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，培育一批具有自主创新能力、拥有自主知识产权的企业，加快培育发展大型企业集团和名牌企业、名牌产品，千方百计引入世界500强企业和大型跨国企业，以及国内大型企业、上规模民营企业，形成优势产业集群和大型规模企业集群，为人才创新实践提供广阔的空间。加强高新技术开发区、工业园区、留学人员创业园区建设，鼓励支持企业自建或与高等院校、科研机构等共建企业研发（技术）中心、博士后工作站、产业技术联盟等技术创新组织，依托重要骨干企业和高新技术企业，建设一批国家和省级研发机构、科技实验室，支持企业建立和完善吸纳创新人才的机制，增强对人才的吸引和承载能力，引导创新人才向企业集聚。抓住事业单位改革的有利契机，引导科技人才到重点行业企业、科研和生产一线建功立业。强化政策支持，运用财税金融等政策杠杆，引导和鼓励企业加大对人才资源开发和技术创新的投入，支持和鼓励企业科技人才以多种形式参与承担政府科技计划和项目。全面提升企业的自主创新能力，对企业技术创新人才在政府奖励、项目扶持等方面实行统一政策。