村民自治面临问题与对策

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一、当前村民自治存在问题概要

村民自治制度是与我国依法治国战略的实施和市场经济体制的改革相适应的农村基层管理制度。这一制度作为新的管理体制和模式，也是随着农村的经济发展、农民的综合素质的提高而不断推进的。从上个世纪70年代末80年代初的萌芽，到*年11月《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）修订并正式颁布，村民自治经历了一个渐进发展过程，即从体制的确立到全面试行，再到规范完善。在发展过程中，村民自治最终形成了以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为基本内容的制度体系，和以"海选"为典型代表的丰富的实践经验。但缘于多方面的原因，村民自治在实践中也必然面临着如下问题和困难。

一是依法选举操作难。首先，当选人的素质难保证。《村民委员会组织法》第十二条规定：“年满十八周岁的村民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权”。由于对候选人的标准规定不够细化，如没有明确的年龄限制、文化要求、遵纪守法的标准，也没有授权给县乡制定细则，造成当选人的素质难以保证。尤其是难以保证坚持原则、工作责任心强的干部和村级后备干部当选。其次，村干部的力量难分配。现在农村村委会往往由几个自然村组成，为了工作的便利，一般在每个自然村安排一个村干部，但是实行选举后，自然村大的比自然村小的要占据优势，难以在各自然村中进行力量分配，使没有村干部的自然村的村民产生抵触情绪。第三，宗族派性难避免。以家族或利益为中心的派性长期以来在广大农村客观存在，在选举过程中必然维护自己的利益，进而寻求合法的权力手段（当选村干部）来为家族或利益集团谋取更大的利益。第四，违法行为难界定。在村委换届当中，部分候选人采用上门做工作、许愿或者说由其小团体出面做工作，但没有用钱物进行贿选，群众反映强烈，但跟上述家族派性问题一样，客观上在实践中都很难避免。

二是集体事业创办难。首先，村民代表或村民会议的决议难实施。在实施村民会议决议时总有部分村民是反对或不支持的，如果村干部对这些村民做了大量的思想工作仍无效果，并影响了村务的正常开展，最终损害全体村民的利益。其次，合理税费难清缴。由于以前多方面的原因造成了农村收费多、负担重的情况，村民交纳税费的自觉性相对较低，而且社会舆论对维护农民的权益讲得多，农民应尽义务讲得少，随着时间的推移，欠缴税费的村民越来越多，数额越来越大，形成了“你欠我欠大家欠”的恶性循环，村级的正常开支难以得到保障，“有钱理事”的目标难以实现。第三，集体经济难壮大。一方面如前所述正常的收入不能筹集到位，集体收入大大减少；另一方面集体负担难减轻，甚至有所增加。这“一减一加”使村集体经济日趋薄弱。同时在农村大部分优秀村民都外出打工或创业，缺少有经济头脑的经营人才为集体谋利益。

三是民主管理实现难。首先，民主决策和民主议事难执行。《村委会组织法》规定有关村务需经村民会议讨论方可办理。但是在实际工作中大部分内容都没有进行讨论，仍然是村两委决定，最多是党员骨干讨论决定。其次，村规民约难实施。村规民约涉及农村的大大小小事务，面广又非常具体，村委会一般都疲于应付。更重要的是虽然有违犯村规民约的处理规定，但多以思想教育为主，缺乏有效的制裁手段予以保障。第三，农业结构难调整。农村结构调整的问题主要是一方面市场变化难适应，村民对市场信息的分析能力较弱，喜欢“跟风”，风险意识较差，调整的品种难选择；另一方面现在市场要求规模生产，集约化经营，这在试行村民自治后的大部分农村往往很难形成。

四是有关关系协调难。突出表现为村党支部和村委会、村与乡镇政府关系难以协调。这里重点论述村与乡镇政府协调问题。首先，乡镇政府往往直接插手村民自治。一方面，客观上目前许多的村民自治范围内工作都必须依赖乡镇直接参预下才能完成。另一方面，现在乡镇有较多的硬任务需要村能按时完成，这就需要一个与乡镇保持一致的村级班子。乡镇往往在选举过程中，在合法的范围内利用自己的影响力来插手村民选举，往往是通过乡镇党委有效控制了村党支部成员的选免，实施对村党支部的领导，再由村党支部对村委会实施直接领导，有效地控制整个村级事务的决策权。这实际上弱化了村民对村委会及村级事务的决策地位。其次，当村民过多地要求局部短期利益，乡（镇）政府意志与村民意志发生冲突时，由于来自传统和舆论的作用以及对其家庭的破坏干扰等现实威胁，村委会往往偏向地方利益。这样一来，村民可能组织起来消极对待甚至积极抗拒政府的行政要求。这些行为都会对乡镇的全面工作带来较大的负面作用，最终阻碍村民自治的进程。

二、村民自治存在问题原因分析

从根本上讲，造成村民自治出现上述问题的关键是自治意识的欠缺和自治制度的不健全。毕竟，在5000年中华民族的发展史上，村民自治是第一次在全国范围内进行的基层民主化建设。在一个缺乏民主传统的国家内进行大规模的基层民主化建设，由于缺乏制度方面的本国历史经验可资借鉴，以及传统管理体制惯性的作用，更由于村民自治所引发的一系列带有根本性的利益调整，使之面临一定的问题和困难也在情理之中。

一是认识观念亟待转变。首先，部分乡镇领导干部和工作人员还没有认识到“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化”；对党提出的村民自治，对《宪法》、《村民委员会组织法》的刚性及精神实质缺乏应有的认识，对这一历史性的变革认识不足。因此，对村民自治不重视、不支持，甚至认为“多此一举”，抱抵触情绪。对村务由过去的领导地位变成现在的“指导”地位转不过弯来，不习惯、不顺劲。其次，部分农村党支部没有认识到这是我们党的领导方式、执政方式的重大改善和发展，对如何搞好村民自治心中也没章法，领导方式、工作方法还未转变，与民主自治的要求相差甚远。三是村委会成员及村民由于几千年来封建传统思想的束缚和长期处于无自主权的地位，如今被“解放”出来，自己管理自己，一时找不到应有的位置，无所适从。至于村民自治意识的缺陷，就更明显了，此间不详述。

二是配套法律尚不健全。《宪法》、《村民委员会组织法》虽然对村民自治进行了法律规定，但是尚缺乏细致的可操作的统一的具体规范。地方出台的实施办法也不同程度地存在缺乏内在的科学性和合理性的缺陷，特别是对当前农村的具体实际情况只是作出了原则性的规定，没有作出合理可操作的规定，对一些关键的问题或是没明确或是不符农村的当前发展的现状，村级组织执行有关法律制度时缺乏有效的法律制度支持，如村民委员会选举制度、村民代表会议制度、村规民约的制定和实施、一事一议制度等都存在必备的制度缺陷和强制力的支持。

三是体制改革未能跟上。现在乡镇政府的职能已经逐渐转变，但是领导体制和管理体制没有进行相应的改革，治理结构和治理方式没有做根本性调整。一方面乡镇领导的上级任命制，造成了乡镇领导只对上负责而不对下负责的局面，从而必然要求村干部也对乡负责，只要做到服从乡镇的指挥，完成乡镇的各项任务和指标就行，对农民的意愿考虑得较少，对农村的村民自治造成了阻碍。另一方面乡镇的职能没有转变到位。乡镇干部还没有从“收费收税”、行政管理中转变到“服务型”的工作中来，仍然用以前的老办法在工作，代办代决策的现象经常发生，村民民主管理的权利没有得到维护。

四是人员素质有待提高。一方面，由于历史和现实的原因，我国大多数乡镇干部年龄偏大，他们有丰富的农村工作经验和处理实际问题的能力，但是他们进取心不够强，学习的积极性不够高，对新时期的各项政策和知识的变化难以适应。另一方面，在农村由于优秀的青年大多外出打工或创业，经过选举产生的村委会组成人员特别是主任委员，一般都是年老体弱，文化水平低而又不注重学习，开拓创新能力不佳，往往充当“老好人”。还有的是靠宗族宗派关系、贿选等手段而当选为村委会成员的，干群关系比较紧张，容易造成村两委班子不团结，村民自治不能真正取得实效。

五是制度操作性亟需加强。一是作为民主自治重要组织形式的村民代表会议、村民会议制度还不够规范；村务公开和上墙制度、村规民约的某些规定已过时，个别条文与现行法规相抵触。二是部分村委会没有制定发展经济、减轻农民负担、壮大集体经济及精神文明建设的规划。三是部分村级财务制度、村民参与民主监督、村委会坚强自身建设等尚无章法，缺乏制约机制。

三、进一步推进村民自治的对策

在村民自治取得了伟大的历史性进展之后，这一民主自治的制度性建设所提出的问题和面临的挑战远比其已经解决的问题要复杂得多。这是任何制度建设和完善的过程中必然会出现的现象。现在的问题在于，应该顺应历史的发展趋势去面对这些问题，规划发展的方向，采取积极的解决措施和办法，唯有如此，村民自治才能真正全面推进。从目前实际情况看，今后必须从以下几个方面入手。

一是加强和改善党的领导。中国亿万农民实行自治，直接行使当家作主的民主权利，是一项前所未有的伟大事业，其规模之大，范围之广，涉及的人数之多，堪称“世界之最”。这样一件关系全局、带根本性的大事，没有中国共产党的领导是不可想象的。一方面要毫不动摇地坚持党的领导，充分发挥农村基层党组织的领导核心作用，积极领导和推动村民自治，保证和支持农民群众依法行使民主权利；另一方面，又要改善党的领导，改变传统的思维模式、领导方式和工作方法，鼓励广大党员和党支部成员以平等的身份参加村委会竞选和村务管理，充分发挥党员的先锋模范作用，推动村民自治的不断发展。

二是完善村民自治制度化建设。村民自治的制度化建设仍应围绕四个民主进行，特别是要着重程序性方面的技术设计。从总体上看，选举仍是重点，这是因为选举牵涉的矛盾面很大，是全体村民关注的焦点。选举制度中存在的问题将直接影响整个村民自治制度的发展。同时，也要兼顾到其它三个方面的制度建设，尤其是村民代表会议、村务公开等制度的建设，要紧密结合村委会的选举，规范村民代表的选举，理清村民代表会议与村民会议及村委会的关系，把村民代表会议与村委会和村民会议有机地结合起来，形成村民会议或村民代表会议民主决策，村委会管理村务，村民积极参与的农村治理格局。

三是建立健全有关法律制度。发展民主必须同健全法制相结合，没有法制的民主，只会导致无政府主义。农村村民自治是一种大规模的、广泛的群众参与活动，更需要不断完善法律法规，并以法律法规为依据，指导基层健全具体制度。因此，在推进村民自治实践中，始终要把村民自治与法律建设、制度建设相结合，把完善村民自治的配套法律法规、建立健全相关的村民自治制度作为重要任务来抓，使民主在法制的范围进行。配套好法规制度，落实好“四个民主”，确保村民自治的效果。

四是理顺与之相关的各种关系。首先，要理顺村与乡镇的关系，同时实现村务管理的制度化。要转变乡镇政府原有的治理结构和治理方式，改变传统的公共权力自上而下地单向式运行，还权于民，使村民自治名副其实。特别是要切断乡镇与村的经济利益联系，改变“村务乡管”、“村财乡理”的局面。要变以事后监督为主为以事前监督为主，变更多的行政干预为更多的司法监督。其次，要理顺党支部与村委会的关系。村党组织与村民自治组织的关系是否协调和规范，直接影响着村民自治能否正常有效地运作。要在加强和改善党对农村工作的领导这一原则下，从制度上合理划分村党组织与村民自治组织的职权范围，尤其要明确村党组织对村民自治所承担的“支持和保障”的责任及履行责任的方式，在制度化和操作性上保证二者关系的规范运作。党组织应将主要精力用于对村的发展方向的把握，对其他村级组织建设的指导，对各类组织之间关系的协调以及自身建设等方面。由村民自己能够处理好的事情，应尽可能让村民群众根据法律制度自主处理，以支持和帮助村民自治组织独立负责地开展活动。第三是要使村民自治制度与县乡人民代表大会制度、乡镇领导体制和农村党支部的领导制度协调一致，第四是建立和完善各种财务管理制度和村务公开制度，促进村财务管理的规范化、制度化，提高村务管理的质量和水平；三是建立一支相对稳定的、熟悉财务管理规则的农村基层会计队伍。会计人员应通过统一的考试，持证上岗，不得兼任村干部。县、乡两级政府应做好基层会计人员的培训工作，不断提高他们的管理素质和业务水平；四是建立健全农村审计监督机制，包括财务管理审计、专项审计、离任审计等多种形式，以严肃财务管理制度和财会纪律，促进财务管理效率的提高。

五是培育农村村民自治民主意识。农民群众是村民自治的主体，他们能否参与村民自治，在村民自治中能否正确享受权利，履行义务，对村民自治的健康发展关系重大。要让群众在实践中锻炼，在实践中提高。通过民主选举，把选举村干部的自主权交给村民；通过民主决策，把村务大事的决策权交给村民；通过民主管理，把日常村务的参与权交给村民；通过民主监督，把对村干部的评议权和重要村务的知情权交给村民。在实践使农民群众逐步增强民主法制意识，逐步养成依法办事和依法维护自己合法权益的观念。并逐步创造出完善民主程序和民主制度的范例，从根本上推动村民自治日趋完善，进而加快整个基层民主政治建设的进程。