社区民间组织发展问题

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近年来，*一些大中城市陆续涌现了许多由社区居民自发或由有关部门倡导成立的社区民间组织，如社区志愿者协会、社区科普协会及老年人协会、计划生育协会、残疾人协会等社会团体和社区服务站、民办幼儿园、民办福利机构等民办非企业单位。它们以社区成员为主体，以社区服务和活跃社区生活为目的，积极开展丰富多彩的活动，为促进社区建设、维护社会稳定、扩大基层民主做出了贡献。但是，*社区民间组织发展尚处于起步阶段，不少问题亟待研究解决。本文就*社区民间组织的发展状况、存在问题及今后发展对策等问题谈一些粗浅看法。

一、我省社区民间组织发展的基本状况

根据*省民政厅组织的专项调研情况显示，目前，全省大部分社区都有社区民间组织的存在，其数量、发展状况随各地区经济、文化发展水平不同而各异。其中，*、*、*三市由于地处*，经济文化较为发达，社区民间组织发展也较为迅速。据不完全统计，目前，全省经民政部门登记的社区民间组织有800多个，约占县、区级民间组织登记数量的20%左右。

（一）基本类型

按照法人登记类型划分，现有社区民间组织大致可分为两种：社会团体和民办非企业单位。前者包括社区计生协会、社区老年协会、社区残疾人协会、社区妇女协会、社区联合工会、社区志愿者协会、社区联谊会等，约占社区民间组织总数的20%左右，这些社团一般都有通常意义上的社团组织机构，即有会员，有理事会，有会长或理事长，有章程等规章制度；后者包括社区服务中心（站）、社区法律服务站（所）、社区医疗站（所）、社区幼儿园、社区学院（校）、社区（信息、婚介、职介等）中介所、社区图书室（馆）、社区敬老（养老、托老）院（所）、老年人大学、芭蕾舞团等，占社区民间组织总数的80%左右。

按照成立形式划分，现有社区民间组织可分为三种：一是社区居民自发成立型。由社区居民根据自身生活和精神需要自发成立，如*荔湾区逢源街友园艺术团、*市福田区现代芭蕾舞团等，这类自发成立的组织占总数的一半以上。二是政府发起型。根据政府的要求成立，一般都承担着政府的某些职能，主要是配合政府贯彻执行国家的有关法律、法规和政策，如社区计生协会、社区残联等。三是部门推动型。如由共青团组织的青年志愿者协会、义务服务组织等。

按照活动内容划分，现有社区民间组织主要可分为三种：一是兴趣活动类，以社区居民消遣或文娱、体育活动为主，如摄影协会、文艺团体、健身队等；二是权益保障类，其目的在于社区居民合法权益的表达和维护，如残疾人协会、社区法律服务站等；三是服务类，其功能是为社区居民提供服务，如义工联、慈善会、社区服务中心等。

（二）经费来源

现有社区民间组织的经费来源主要有四个渠道：一是社团会员的费用，包括会员临时分摊的费用。能收到会费的社区民间组织实际上不多，有的社区民间组织没有固定的经费，需要举办某项活动时由分员共同分摊。二是企业的赞助。对于一些开展活动较好、社会影响较大的社区民间组织，社会上一些企业（或公司）的资金愿意流入社区，实现民间组织和企业的双赢。三是政府有关部门的拨款。在有的社区民间组织成立初期，政府的有关部门往往会支持一些费用作为启动资金，如义工联、老年人大学等。四是服务性收入。社区民间组织发挥资源优势开展一些有偿或低偿服务，收取一定的费用，以增强生存能力和发展后劲。以*市盐田区19家社区民间组织为例，20*年赢利的7家，占37%；无偿提供各种服务的有6家，亏损的有6家，各占32%。

（三）管理运作模式

近年来，*、*等地在发展社区民间组织的方式上进行了有益尝试，在实践中探索出两种行之有效的管理运作模式。

1、盐田模式。*市将盐田区作为试点，探索出“盐田模式”。盐田区根据“居社分离”的理念，把原来的居委会改为一会两站，即作为议事机构的社区居委会、社区服务站和社区工作站，把街道的社区服务中心和社区服务站作为民办非企业单位登记，其业务范围包括文体服务、家政服务、维修服务、文化服务、培训服务等。这些民办非企业单位由社区居委会来举办，区民政局作为业务主管部门，政府采取一些扶持政策和措施，促使他们走向规模化、产业化的道路。

2、逢源模式。*在社区民间组织的管理制度上进行了创新，如成立了全国第一个街道级的慈善会——*荔湾区逢源街慈善会，通过组建慈善会建立了社会资源自愿流入社区的组织渠道，形成了街道办事处与慈善会之间在社区公共服务方面平等合作的伙伴关系，街道通过慈善会获得社会资源，并通过慈善会将这些资源用之于社区，慈善会主要建立社区公共服务供给制度，提供社区公共服务，以满足社区居民需求。

（四）作用发挥情况

我省社区民间组织在加强城市基层管理、推进社区建设等方面发挥了一定作用，主要体现在四个方面：

一是整合社区资源，提高了社区居民的自治能力。社区居委会承担着大大小小100多项职能，单靠社区居委会自身的工作力量显然难以胜任。社区民间组织的出现，把社区内沉淀的国家机关和企事业单位在职人员的剩余时间、下岗待业人员和身体健康离退休人员的剩余劳动力，驻区企事业单位和居民的小额闲置资金等有形资源，以及广大居民的慈善心、公益心和奉献精神等无形资源整合起来，通过社区民间组织为社区提供全方位的服务，既满足了社区不同人群的需求，又有效弥补了社区居委会的不足，提高了社区自治能力。

二是替政府分忧，开辟了一条新的就业渠道。社区民间组织的发展，为社会提供了许多以服务社区为基础的工作岗位，为下岗待业人群创造了许多新的就业机会，开辟了一条新的就业渠道，在一定程度上缓解了就业难的社会问题。如*市盐田区东和社区服务中心作为民办非企业单位登记后，与企业签订来料加工合同，安置150名下岗待业人员就业，并通过劳动报酬和政府补贴相结合的方式，使就业人员人均月收入达到1500元以上。

三是搭建平台，促进社区精神文明建设的发展。社区民间组织尤其是社区文体队、表演队、老年人协会等组织，通过开展各种健康向上的文艺、教育活动，引导居民自觉遵守公民道德规范，提高了社区居民的公益意识和集体意识，为提升社区文化品味和道德素养提供了重要园地。

四是维护社区稳定，构建安全、文明、和谐社区。社区民间组织以其独特的优势，协助居委会开展工作，如社区妇联协助调解居民家庭、邻里之间的矛盾，维护了社区的安全稳定；社区民间组织中的老年人协会、爱心社、服务站等，通过开展社会公益性、服务性的活动，实现社区居民互助，使居民生活在社区中就能做到难有所帮、困有所求、贫有所济，促进了安全、文明、和谐社区的建设。

二、我省社区民间组织发展存在的问题

当前，我省社区民间组织由于受观念、环境、体制等多方面因素的制约，面临一些亟待解决的问题。

（一）认识不足，观念未更新。无论政府部门还是参与主体对发展社区民间组织的认识普遍不够。一些政府部门对社区民间组织的作用缺乏足够的认识，存在怕惹麻烦、怕承担监管责任的想法，不愿主动培育发展和创造条件进行登记；现有社区民间组织对自身的认识和定位欠清楚，依法成立的社区民间组织缺乏主动参与社区建设的自觉性，群众自发成立的组织往往缺乏依法维护和保障自身权益的意识，尚处于无序发展的状态。

（二）定性不准，地位未明确。对社区民间组织的定性不明确，是社区民间组织发展遇到的普遍问题，已经直接影响到社区民间组织的发展。不少社区民间组织尚未纳入登记管理轨道，法律地位不明确，基本处于自由松散状态；有的社区民间组织没有活动资金、机构和章程，活动不规范，随意性很大；不少社区民间组织往往由于政府相关部门以机构、编制、经费不足等为借口不愿当业务主管单位而难以实行归口管理，合法地位难以确立，作用也得不到充分发挥。

（三）发展不均，规划未跟上。社区民间组织基本上还处于无序发展状态，类别单一，发展不均衡。有的种类如志愿者协会、健身活动中心很少，不能满足居民需要；有的种类如教育培训、家政服务等则设立过多，处于相对饱和状态，造成社区资源浪费。

（四）扶持不力，政策未落实。政府对培育发展社区民间组织工作的重视还不够，在人力、物力和财力上缺乏必要的扶持。尽管近年来国家和省相继出台了有关扶持社区服务业发展的政策，但大部分没有得到很好地贯彻落实；还没有出台有利于社区民间组织稳定健康发展的诸如员工福利、保险、税收等优惠政策。

（五）职能不清，关系未理顺。在对社区民间组织的管理上，职能不清，有的社区民间组织由于业务内容交叉，或业务性质不够明确，或因部门利益驱动等因素影响，业务主管单位难以确定。另外，许多社区民间组织由于规模小、资金少，人员数量达不到法定的民间组织登记条件，出现了业务主管单位不愿承担责任而无法登记的问题。

（六）人员匮乏，管理未到位。管理力量薄弱也是普遍存在的问题之一。从基层民间组织登记管理机关的力量看，较好的有配备1名专职人员，而大多都是兼职人员；从街道的管理力量看，社会事务科（办）人员少，且大多没有熟悉民间组织管理业务的干部，也没有民间组织管理这项职能，不少地方对社区民间组织培育发展和登记管理还处于空白状态。

三、今后发展社区民间组织的主要对策

从*社区民间组织发展的整体情况来看，社区民间组织远未发育成熟，作用发挥也还十分有限，与社区建设的发展要求不相适应。为此，应当采取有力措施，培育扶持社区民间组织加快发展。

（一）提高对发展社区民间组织重要性的认识。党的十六大提出“完善城市居民自治，建立管理有序、文明祥和的新型社区”，十六届四中全会也提出了“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”的要求，为社区民间组织的发展提供了良好机遇和强大动力。加快培育发展社区民间组织，是完善社区自治功能，加强社区管理的必然要求；是整合社区资源，拓展社区服务，扩大就业渠道的现实需要；是活跃社区文化，增强居民凝聚力，构建和谐社会的重要途径。各级政府和相关部门应当从贯彻落实党的十六大精神、践行“三个代表”重要思想的高度，把抓好社区民间组织培育发展与登记管理工作作为当前民间组织登记管理工作的重点之一，切实加强领导，认真做好规划，加快培育发展，加强规范管理，共同推动社区民间组织健康发展，更好地发挥社区民间组织在构建和谐*中的积极作用。

（二）明确社区民间组织的性质和发展重点。对社区民间组织的性质进行界定，这是培育发展社区民间组织的基本前提。目前，国内比较普遍的观点认为，社区民间组织是指以社区地域为活动范围，以满足社区居民的不同需求为目的，由居民自主成立或参与的非营利性、公益性、服务性的民间组织。根据这一定义，我认为社区民间组织至少应包括五个方面的内涵：一是社区民间组织由社区居民依法自愿成立、自愿参加；二是社区民间组织的活动地域一般仅限于本街道（本社区）范围内；三是社区民间组织是以服务社区居民，促进社区发展为宗旨；四是社区民间组织应有完善的组织机构、固定的办公场所和完善的议事制度；五是社区民间组织是非营利性的组织。社区民间组织可以开展有偿服务，但其收入在给付合理报酬后不能再在会员或举办者之间进行分配，而应用于该组织的继续发展。

根据社区民间组织的性质，结合*实际，我省今后应重点培育发展以下四类社区民间组织：一是有利于促进公益、慈善事业发展的社区公益慈善类民间组织，如社区义务工作者协会、社区青年志愿者协会、义务工作站等；二是社区群众参与面广、具有群众基础的社区文化体育类民间组织，如：社区书法协会、社区太极拳运动协会、社区舞蹈协会等；三是与社区居民生活密切相关，服务于社区群众的民间组织，如社区老年人活动中心、社区民办幼儿园等；四是有利于促进社区居民就业的民间组织，如社区居民再就业培训中心、社区家政服务中心等。

（三）把握发展社区民间组织的基本原则。社区民间组织的培育发展和登记管理工作，事关国家法律、法规的执行，事关人民群众的切身利益，事关社会稳定，是一项政治性、政策性很强的工作。在发展中应注意把握好五个原则：一是归口登记与双重管理相结合的原则。区（县、市）级民政部门为社区民间组织的登记管理机关，负责社区民间组织的登记管理工作；区（县、市）有关部门及经政府授权的街道办事处（镇政府）是社区民间组织的业务主管单位，负责社区民间组织登记前的审查、登记后的业务指导和监督管理工作。需区（县、市）政府有关部门颁发许可证的民办非企业单位，其业务主管单位由区（县、市）政府相关部门担任。二是民间性和自主性的原则。社区民间组织无论是社区居民自发成立的，还是由政府部门、社区居委会倡导成立的，一经民政部门批准成立，都应具有独立的法人资格，而不是政府部门或社区居委会的直属机构，与同类民间组织之间也没有隶属关系。民间组织按照有关条例和本身章程自主开展活动，自觉接受业务主管单位的业务指导和登记管理机关的监督管理。三是公益性、服务性和非营利性的原则。公益性、服务性、非营利性是社区民间组织的本质和特征，凡以营利为目的的组织，都不属于社区民间组织的登记范围。四是不强迫、不限制、不放任的原则。社区民间组织的成立，由社区居民自主选择、自愿加入，允许自由退出；社区居民申请成立社区民间组织，只要合理合法，不应施以限制；对社区民间组织应加强监管，不能放任自流。五是民主自律与社会监督相结合的原则。社区民间组织应通过建立以章程为核心的内部管理制度，建立健全自律机制、民主决策机制，实行民主管理、规范管理。通过社会监督规范社区民间组织的行为，对其违法违纪行为，业务主管单位和登记管理机关要及时处理，使社区民间组织守法自律，行为规范。

（四）加强对社区民间组织的规范化管理。全面启动社区民间组织的登记管理工作，将社区民间组织纳入法制化管理。省级民政部门应尽快制定出台培育发展和规范管理社区民间组织的指导意见，对社区民间组织登记的条件、范围和对象、应提供的材料、登记程序和期限等问题作出统一规定，应重点明确：一是登记范围和对象。由街道（或社区）范围内的自然人、法人和其他社会组织自愿组成或举办，在街道（或社区）范围内开展活动、提供社会服务的组织，均可以作为非营利性社会团体或民办非企业单位进行登记；对财政拨款的事业单位、具有居委会工作职能的机构、不具备组织的特征以及以营利为目的的机构，不应纳入社区民间组织的登记范围；对由社区居委会居民组成、但不具备登记条件的组织，可引导同类型组织联合成立街道范围内的社会团体；对社区民办非企业单位下设的非营利性服务网点，可作为其内设机构报业务主管单位和登记管理机关备案。二是登记条件。社区民间组织应当具备“五有”：即有规范的名称，社区社会团体的名称由“行政区划名称（区、县、市）+街道名称（+社区名称）+业务范围的反映+社团性质的标识名称”，社区民办非企业单位的名称由“行政区划名称（区、县、市）＋街道名称（＋社区名称）＋字号＋行（事）业或业务领域＋组织形式”组成；有固定的住所；有相应的组织机构和与业务活动相适应的专职或兼职工作人员；有一定数量的社会团体注册资金和民办非企业单位开办资金；有独立承担民事责任的能力。三是业务主管单位的确定。应区分不同情况，实行分类处理：对卫生、教育等需要政府有关部门出具开办许可证的，应坚持县（区）级或县（区）以上政府主管部门作为业务主管单位；对无须政府职能部门行政许可的，如艺术团体、非营利性的家政服务中心、托养机构等，可由县（区）级政府发文，明确委托街道办事处担任业务主管单位，以解决社区民间组织归口管理难和监管不到位的问题。

（五）加大对社区民间组织的培育发展力度。各级民政部门应发挥牵头作用，积极为社区民间组织发展创造良好的环境和条件，促进社区民间组织的健康发展。一是制定方案，全面部署。各市、县（区）民政部门应按照省民政厅的统一部署，结合实际，认真制定本地区社区民间组织培育发展规划和开展登记管理工作的具体方案，明确指导思想、工作目标、工作步骤、政策措施和具体要求。二是加强宣传，扩大社会影响。应大力宣传社区民间组织的地位和作用，宣传社区民间组织登记管理的法规，树立和宣传社区民间组织的先进典型，让党政领导和社区居民更加了解社区民间组织，支持社区民间组织，参与社区民间组织的发展。三是简化手续，降低登记门槛。应根据实际情况和民间组织类别在注册（或开办）资金、会员数量、登记环节等方面适当降低标准和要求，如社区社会团体可以取消筹备阶段、会员数量可以从现有规定的30个以上单位会员降低到20个以上的单位会员、开办资金从3万元降低到1万元等。四是积极协调，争取各方支持。争取政府有关部门的积极扶持和配合，出台优惠政策，从各方面对社区民间组织给予实质性扶持；促进政府职能转变，采取购买服务等方式，让社区民间组织承担政府部分事务性职能；积极探索社区社会团体专职工作人员和社区民办非企业单位从业人员的劳保、医保、养老保险等社会保障新路子，依法保障他们的合法权益；创新管理体制，加强对社区民间组织的指导和监督管理，从各方面帮助社区民间组织加快发展、协调发展、健康发展。

加强社区民间组织的培育发展与规范管理，是民间组织管理工作的一项新任务，也是深化社区建设的新路子和新探索。随着政府的重视，研究的深入，实践的积累，社区民间组织必将健康快速地发展，必将在构建和谐*中发挥出更大作用。