财政监控管理思考
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我国财政国库动态监控管理是随着国库管理制度改革产生并发展的，现阶段主要是在财政支出支付范围，在收入收缴方面也进行了一定的尝试。经过5年的探索和实践，从无到有，从手工监控到实时监控到智能监控，再到综合监控，从内容单一到初成体系，形成了账户开设、支付范围划分、支付方式确定、用款计划审批、用款申请审核、银行支付清算、会计账务处理、信息管理以及全程实时监控一整套运作流程，初步建立与改革同步的国库集中支付监督制约机制，取得了积极进展和显著成效。
(一)我国财政国库动态监控管理的实践。
1.加强财政国库监控基础业务，实现国库集中支付改革和财政资金监管的双促进。财政国库动态监控的基础业务主要包括监控、核查、处理，三者是环环相扣、互相作用的，在具体运作中逐步形成了以防范国库集中支付风险为导向，以监控系统为依托，以联动管理为手段的业务操作思路。不仅保证了财政资金按照改革后规范的用款程序和支付方式支付使用资金，而且加强了财政资金的监督管理，增强了预算的约束力。一方面及时发现和有效查处违规问题。通过监控核查发现很多违规或不规范支付使用财政资金问题，多数问题得到及时纠正；同时还发现和纠正了银行账户使用和政府采购中的大量违规问题，推动了有关国库管理监督工作。二是有效威慑违规或不规范操作行为。改革后，财政资金支付处于动态监控之下，信息透明度很高，信息生成是实时的，这对有着违规意图的单位和个人形成了巨大的威慑力，可以有效预防和减少资金违规支付使用问题，也为防腐倡廉提供强有力的手段。此外，发挥了示范作用，促进了预算单位财务管理和会计核算水平的提高，转换了部门财务监管观念。
2.强化财政国库监控工作机制建设，促进国库监控规范化管理。财政国库动态监控工作机制建设属于内部管理范畴，是保证和提高动态监控管理效率的长效机制，重点是通过建章立制、监控公开和信息互动，规范国库监控管理。一是建立监控基础业务联动机制。按照系统预警→人工监控→实时查询→综合核查→问题处理→信息披露→部门整改→跟踪反馈的工作程序，建立事前审核、事中监控、事后反馈相结合的监控机制，防范和纠正预算执行偏差。同时建立了动态监控信息互动机制，财政部、中央部门及基层预算单位及时沟通和解决支付使用中的新情况、新问题。二是加强国库集中支付委托核查和投诉管理。在我国主要是委托社会中介机构和财政专员办进行核查。为解决改革后预算单位、银行、收款人投诉问题，建立了相应的投诉处理机制，妥善解决投诉事宜。三是建立监控信息报告制度和核查通报制度。定期报送国库支付动态监控月报和年报，不定期报送监控信息快报，推动了监控信息的公开、透明。
3.开发财政国库动态监控系统，提高国库监控技术水平和分析水平。财政国库动态监控可持续发展的一个重要经验就是坚持信息网络化监管方向，开发了财政国库动态监控系统，并根据业务需求不断改进，使之不仅仅作为监控的信息平台，而且逐步转变为监控的工作平台。系统有三个基本特点。一是实时性。新的信息数据采集和网络传输方式保证了监控信息是实时的和动态更新的。二是一定的智能性。通过融入业务需求，灵活制定预警规则，能对监控信息进行基本的自动筛选，提高了监控效率。三是一定的复合性。通过运用数据库管理技术，能够对信息数据进行初步分析，把握财政资金运行的一些规律和特点。
4.启动财政国库动态监控地方试点工作，推进地方建立国库动态监控机制。地方开展财政国库动态监控工作是地方深化财政国库管理改革的需要，也是构建全方位、多层次国库动态监控体系的需要。按照“立足指导、先行试点、总结经验、逐步推广”的思路，*年财政部选择了北京、四川、湖北、黑龙江四省(市)进行地方财政国库动态监控系统建设试点，并加强了业务交流与信息沟通，有力推动了地方国库动态监控工作。
5.设立了国库动态监控专职机构，提供了组织保障。财政部在组建国库支付执行机构之初，在其内部专设了监督检查机构，主要职责是对财政资金支付活动进行动态监控，对国库系统内部以及预算单位、银行的资金支付清算活动进行监督检查，并负责受理有关投诉事项。
(二)我国财政国库动态监控管理实践中的问题。
通过比较我国财政国库动态监控管理与国外财政国库监督的做法，可以看出：一方面，我国的财政国库动态监控管理基本方向和思路体现了国外财政监督的基本理念。我国的国库动态监控是寓于国库管理之中的监督活动，既是国库收付管理的一个基础环节，也是财政监督的一种有效形式，主要手段是通过制度和系统防范及控制预算执行偏差。这与国外财政监督倡导的“管理型、控制型监督”的理念基本一致，并且在较小的管理成本下发挥较大的成效。另一方面，我国现行财政国库动态监控管理还处于初级阶段。与国外相比，无论是功能定位、体系设计和协作机制方面，还是在操作手段、方式方法和效率效果方面，扣除一定的实施环境差异因素，我们仍存在着很大的差距，需要广泛吸收国外的先进经验，用发展的眼光和改革的办法构建财政国库动态监控管理体系，当前最突出的问题有三点。
1.动态监控范围过窄，不能涵盖所有的财政收付行为。国库集中收付制度作为预算执行的基本制度，应包含对财政收付两个层面的管理与监督。但从改革伊始，国库集中支付改革明显快于收入收缴改革，这既有支出改革任务相对艰巨的原因，也有支出改革操作性更强、利于实施等原因。因此，现在国库动态监控，重点是围绕改革资金的支付环节进行的监控管理，重点是监控授权支付资金使用情况，实拨资金等未纳入改革范围的资金，不在国库动态监控之下，非税收入收缴监控还处于起步阶段。对财政直接支付资金监控虽然不存在技术障碍，但由于信息不齐全、缺乏有效核查方式等原因，监控效果并不理想。
2.动态监控系统功能单一，智能化、复合化的水平还有待提高。一方面，由于财政国库动态监控系统的范围还局限于财政资金的支付过程，尚未拓展到财政收入收缴过程；另一方面，现行的财政国库动态监控系统还存在数据来源单一，基本依靠银行实时传输的支付信息，智能化程度不高，只能以银行支付信息为要素设置预警规则，不能有效地利用银行账户、预算指标、用款计划、支付方式以及非税收入项目、非税收入执收信息等提升智能监控和综合监控分析的水平。
3.动态监控的监管内容不全，国库集中收付内部控制管理相对薄弱。目前，财政国库动态监控的重心在外部监督上，注重对财政资金使用的合法性、合规性的审核监控管理，对国库集中收付有关主体的内部控制管理相对薄弱。国库动态监控中发现的违规问题，其根源在于内部管理制度的缺失和无效，也使财政资金管理中存在潜在的风险，只有所有主体都建立了相互制衡的内控机制，才能克服国库集中收付中的“短板”效应。
二、健全我国财政国库动态监控管理的发展思路及主要内容
“十一五”期间，国库改革的目标是建立健全适应市场经济公共财政发展要求的现代财政国库管理制度，有效控制预算执行和高效管理国库现金。按照这一方向，借鉴市场经济国家有益经验，财政国库动态监控应以解决财政资金运行管理中的信息不对称、风险控制和透明度问题为出发点，研究建立预算执行监控中，国库集中收付与政府采购协同监管机制，积极探索建立预算执行与预算编制制衡机制的途径和方式，重点推动财政惩治和预防腐败体系的建立。
(一)财政国库动态监控管理的发展目标。
按照“健全制度、完善系统、规范操作、依法监督”的指导思想，建立适应现代财政国库管理制度的，以“综合监控、风险控制、防惩并重、运行有序”为主要特色的，全方位、多层次的财政国库动态监控体系，对违法违规违纪行为进行警示、威慑、纠偏和规范，从而形成财政资金规范、安全、有效使用的监控机制。其内容主要体现在三个方面：
1.实现监管融合。随着国库集中收付工作逐步由出纳型向监控型转变，财政国库管理水平的提升，国库动态监控将实现法制化、制度化和规范化。
2.坚持内外并重。拓展动态监控的范围，使财政收入缴库和支出拨付均处于有效的监控之下，对财政资金收付过程进行有效的内部控制和外部监督，建立安全与效率相结合的国库监控管理机制。
3.注重惩防并举。在着眼预防的同时，加大惩治力度，增强监控的威慑力，预防和遏制违法违规违纪行为，控制和防范财政资金收付风险。
(二)财政国库动态监控管理的基本思路。
加强预算执行监控，防范和控制财政资金收付风险。具体来说就是“坚持一个中心，构筑两条防线，扣紧三个环节，强化四项保障”。即：坚持以建立健全国库集中收付监督制约机制为中心，构筑国库集中收付外部监督和内控管理两条防线，紧紧扣住实时监控、综合核查和处理整改三个基础环节，强化国库动态监控的法律保障、制度保障、操作保障和技术保障。其主要内容是：
1.以财政国库收付机构为主体，充分发挥现有监督机构的作用，形成监督合力，建立各监督主体相互协调、相互制衡的财政国库动态监控工作协调机制。
2.以加强外部监督和内控管理为核心，加强财政资金运行的事前审核、事中监控和事后跟踪反馈，加强国库集中收付内控管理建设，建立财政国库动态监控预防和纠偏机制。
3.以财政国库动态监控系统为载体，全程、动态、智能监控财政资金运行活动，建立涵盖中央和地方、纵横交错的预算执行监控网络系统。
4.以监控、核查和整改联动化管理为手段，综合运用多种核查方式，实时发现和及时查处违规或不规范行为，建立财政国库动态监控信息披露机制。
(三)财政国库动态监控管理的核心内容。
实施国库集中收付外部监督和内控管理，对违法违规或不规范操作行为充分发挥警示和惩戒作用，有效监督控制财政资金收付运行全过程。其内容主要包括：
1.国库集中收付外部监督管理。主要是指财政部门对实施国库集中收付制度改革的预算单位和国库集中收付业务的银行，在财政资金收付中的合法性、合规性和真实性问题，综合运用多种核查方式，实行动态监控管理。主要有以下内容：
(1)规范的工程程序。即在财政资金运行过程中，按照系统预警→人工监控→实时查询→综合核查→问题处理→信息披露→部门整改→跟踪反馈的工作程序，完善财政资金收支事前审核、事中监控、事后跟踪反馈的监控运行机制，实时对预算单位和银行在财政资金收付过程中发生的违规或不规范操作问题，进行核查处理，防范和纠正预算执行偏差。
(2)明确的工作职责。即在财政资金运行过程中，以财政国库收付机构为主体，借助现有的财政监督力量(如财政部驻各地专员办、地方财政部门)，或发挥社会中介机构的监督作用，加强对中央单位预算执行和银行收付业务的监督控制。通过财政国库动态监控系统，实时发现和核查违规或不规范操作行为，重大问题委托专员办或社会中介机构及时核查，违法违规问题由国库收付机构统一处理，保障财政资金运行的安全、稳定，并在建立财政资金使用效果跟踪问效机制的基础上，逐步开展财政资金绩效监督，提高财政资金的使用效率和使用效益。
(3)适度的信息披露。即在财政资金运行过程中，针对实时监控核查发现的违法违规或不规范行为，遵循依法、客观和公正的原则，通过规范的程序，及时向预算单位和银行进行通报，提出处理意见和建议，同时向中央主管部门和财政部门的部门预算司，以及银行总行进行通报，并择机采取不同的方式适度向社会披露，加大社会舆论监督力度，综合发挥财政监督的教育、威慑、惩治作用，促进预算单位和银行加强内部管理。
(4)及时的跟踪问效。高度重视国库集中收付违规问题的整改落实效果，以提高处理整改的规范性和有效性为切入点，依法处理违法违规行为，建立部门整改跟踪问效机制，实现国库监控和规范管理的双向促进。
2.国库集中收付内控管理。主要是指财政部门、人行国库、实施国库集中收付改革的预算单位、国库集中收付业务的银行，按照职责分离、相互协调、相互制衡、全面控制的原则，通过内部控制制度、运行机制和操作方式的有效安排，规范财政资金收付过程的操作流程及运转程序，防范和控制财政资金收付风险，保证财政资金安全、规范和有效使用。主要包括以下内容：
(1)制衡性的制度安排。国库集中收付内控管理不仅指参与主体的自控，而且包括不同参与主体(财政部门、人行国库、预算单位和银行)之间的互控。这客观上要求建立制衡性的制度安排，有效防范国库集中收付管理框架下潜在的违规问题，这是加强内控管理的基础。一是建立不同参与主体之间相互制衡的控制制度。通过清晰的制度约束，并借助信息披露，实现国库集中收付过程中不同参与主体之间的相互监督与制约。二要建立不同参与主体内部岗位之间的内控管理制度。就财政部门而言，建立审核、支付、会计、信息管理、监督各岗位相互制衡的内控管理制度，指导和督促预算单位和银行加强内控机制建设。如研究制定《财政国库监督检查工作规则》、《财政国库集中收付内控管理指引》、《财政国库动态监控操作规范》等。就预算单位而言，在财务部门内部设立稽核岗位，建立财务与业务部门、财务部门内部稽核岗位与办理财政国库支付日常业务的工作岗位相互制衡的资金申请支付管理制度；就银行而言，设立稽核岗位与经办岗位、业务额度授权的内控管理制度。
(2)制衡性的业务控制。业务控制是国库集中收付内控管理的主体。按照“有效性、全面性、及时性”的原则，建立制衡性的业务控制机制，将内部控制覆盖到国库集中收付的各个环节，做到无所不控；内控的建立和完善要跟上业务和形势的需要，树立“业务创新，内控先行”的思想。一是在资金的支付、清算和财务管理中，必须遵循“计划根据预算、交易根据计划、支付根据交易”的原则，审查支付信息，监督支付行为，纠正执行偏差，建立内部岗位之间相互制衡机制，确保财政资金安全、规范支付使用。积极研究将政府采购定单合同管理作为支付管理前端，逐步形成采购申请—承诺—审核—支付—监控的监督控制体系。二是在资金的收入收缴管理中，按照“单位开票、银行代收、信息交换、财政统管”的管理方式，统一工作流程，统一数据库、统一操作平台。监督重点从事后对账核查转移到事前和事中，逐步形成财政部门审核收费项目、确定账户设置、确认缴库方式、票据领用、单位开票、银行代收、收入缴库、收入退付、会计处理、国库对账、信息管理和监控管理一整套非税收入收缴运行机制。
(3)制衡性的控制系统。制衡性的系统管理是业务控制的必要支持，国库集中收付系统的正常高效运行是国库集中收付业务开展的基础保证。以财政国库集中收付系统为基础，充分运用资金信息的钩稽关系，实现预算指标控制用款计划、用款计划控制拨款等层层控制。具体做法是，直接支付资金按资金类型、基层单位、预算科目、预算管理类型、项目进行严格预算控制；授权支付资金按资金类型、基层单位、预算科目、预算管理类型进行建议性预算控制(超额度提示、但允许记账)；实拨资金按资金类型、部门、预算科目、预算管理类型进行严格预算控制，包括实拨部门支出、地方往来资金、收入退库、预算外资金等；预算外资金除预算控制外还按部门进行以收定支控制。账户管理实有资金拨付严格按财政预留印鉴进行校验及控制。这就要求加快财政国库信息管理系统建设，一方面要完善国库集中支付系统，考虑采购管理与支付管理相衔接的系统问题，同时为国库现金流量控制与预测打下基础。另一方面逐步解决各个业务系统与国库总账系统的对接，实现工资、非税、监控、执行分析、决算报表和内部控制等系统的集成工作
