完善财政管理体制研究
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我们认为，省以下财政管理体制改革，要改变原目标设计单一的做法，各地应在中央的统一领导下，结合本地的实际情况，研究确定完善省以下财政管理体制的指导思想和目标体系。完善省以下财政管理体制的指导思想，就是充分发挥市场调节作用，处理好政府与市场的关系，在确定公共经济活动范围的前提下，要统一调整省、市、县、乡四级地方政府间的经济社会事务管理责权，相应地调整地方财政横向与纵向财政支出责任配置，在纵向上形成划分科学、责权匹配与集散适度的政府职责配置格局。完善省以下财政管理体制的目标体系包括总体目标和各具体目标层。完善省以下财政管理体制的总体目标确定为：按照国家财政管理体制改革的要求，充分发挥地方政府职能作用，建立并完善公共财政体制框架和财政运行机制，推动全省经济社会发展战略加快实施，实现财政与经济社会共同发展，提高财政基本保障能力和支持经济社会事业发展的能力，更好地为深化，经济体制改革、加快经济建设和改善人民生活服务。完善省以下财政管理体制的三项具体目标如下：
(一)财政改革与发展目标.一是按照财政的公共性原则、量入为出的财政平衡原则和区分轻重缓急的效益比较原则，着力解决财政职能越位、缺位和错位问题，逐步建立公共财政体制框架。二是稳步扩大财政收支规模，壮大财政实力，优化财政运行机制，提高财政运行质量，控制和防范财政风险。三是实现各级地方政府的财政支出责任、财政收入能力与完成政府管理责权的要求相一致，逐步建立起科学、规范、合理的省以下政府间财政管理体制。
(二)促进经济发展目标。一是增强统筹城乡经济发展的能力，财政支农力度进一步加大，农村经济加快发展，农民收入稳步增加。二是以优化发展环境为着力点，整合财政资源，提升投资吸引力和经济竞争力，集中财力支持全省经济加快发展。三是通过财政制度安排、财政政策措施和资金支持，进一步增强支持经济体制改革的力度。
(三)促进社会发展目标。一是正确处理改革、发展、稳定的关系，既要积极促进改革与发展的进程，又要确保政治社会稳定。二是坚持兼顾建设与民生的原则，把提高人民生活水平作为财政工作的根本目标，全力支持各项“民心工程”的实施。三是大力发展农村社会事业，丰富农村群众精神文化生活，支持农村全面建设小康社会。
二、完善省以下财政管理体制的对策建议
按照完善省以下财政管理体制的指导思想和目标，根据目前地方财力总量比较小、转移支付总量比较少的现状，完善省以下政府问财政管理体制需要进行综合的整体考虑，分层次界定经济社会事务管理责权与财政支出范围，划分地方政府间财政支出责任与财政收入范围，建立规范的转移支付制度。
(一)界定公共经济活动范围，清理财政支出范围。完善省以下财政管理体制的第一个环节，就是合理划分经济社会事务管理责权与民间经济活动范围。一是合理划分财政支出范围边界，解决财政职能越位和缺位问题，如地方财政不应对一般国有企业再投入企业挖潜改造资金，而应通过贴息等方式对地方重点企业和高新技术企业进行有选择的支持，优化产业结构，以实现地方经济的可持续发展。另外，在文化、体育、广播电视、旅游事业等方面，也存在着类似从竞争性领域逐步退出的问题。二是按照市场化改革方向和转变政府职能的要求，对不同的经济社会事务实行不同的财政扶持政策。对政府必须保障的纯公益事业，财政要按政策予以保障；对带有一定经营性质的公益事业，财政给予部分补助；对非公益事业，财政要逐步减少直至退出对这些领域的投入，将其推向市场。三是优化财政职能的实现方式，解决公共物品多渠道提供问题。四是解决公共财政退出竞争性领域与地方财政承担支持经济发展职能的矛盾。
(二)优化省以下政府间的经济社会事务管理责权纵向配置。完善省以下财政管理体制的第二个环节，是明确省以下政府间的经济社会事务管理责权。省以下政府间经济社会事务管理责权配置，应有不同的侧重点。一般来说，省以下政府间在行使对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面的经济管理责权时，省级侧重于本省行政区域内的经济宏观调控、政策制定、行业管理及监督责权；省级政府应管理全省性和省内跨区域的事务，即由市级政府管理会影响其他区域经济和地方利益的公共事务；各辖区无法独立承担或完成的公共管理事务；涉及全省整体利益的公共管理事务及办理国家授权或委托的属于国家基本政策执行中的公共管理事务。市、县级政府侧重于中央与地方政策的执行和规划的实施等执行性公共事务管理责任，凡是辖区内需要执行的、与辖区利益最直接的、能够独立完成和负担的公共管理事务，由市、县级政府来管理。
(三)明确划分省以下政府间财政支出责任。完善省以下财政管理体制的第三个环节，是明确划分地方各级财政支出责任。省以下政府间财政支出责任划分，总体上应当与公共经济管理责权的纵向配置格局相一致。在此基础上，遵循财政支出责任划分的分级负担原则、效益外溢性成本补偿原则、与辖区居民受益紧密衔接原则、与财政收入筹集有力相适应原则、与调控能力匹配原则、与对下补助匹配原则、对上配套匹配原则、整体谋划和分步实施原则、因地制宜原则、先易后难原则等，针对省以下政府间5类经济社会事务管理责权，进一步明确划分省以下政府间财政支出责任为：
1.人员经费和正常公用经费的财政支出责任划分。人员经费，包括机关及所属事业单位的人员支出及对个人和家庭的补助支出两项。人员经费支出应由各级政府按照其他收入、预算外收入、财政补助收入的顺序予以安排，以保证人员工资的正常、足额发放；正常公用经费，分为与人有关的、与物有关的、与相关经费或工资总额比例有关的经费，主要维持部门和单位正常运转和正常业务工作需要，应由各级政府行使其财政支出责任。人员经费和正常公用经费，应完全由省、市、县各级财政按照机构隶属关系分别承担。
2.社会管理类财政支出责任划分。一是法律、制度、政策制定与执行成本支出。这类支出主要是国家机关日常公务费用和机构公务设施修建费用，应当完全由省、市、县各级财政按照机构隶属关系分别承担。二是司法、治安与公共服务生产成本支出。这类支出是本级政府的财政支出责任，应由同级政府承担。另外，由于各市县经济发展不平衡，财力困难的市县可能无力独立承担财政支出责任。省级财政应根据其财力状况，通过专项资金补助承担一部分司法、治安管理的财政支出。三是国防类公共物品生产成本支出。从理论分析的角度看，这类支出应该完全由中央财政负责。四是地方外事、外经活动生产成本支出。招商、贸展、出访、国际交流等费用及中央转贷地方的外债管理费用，由同级地方财政分级负担。
3.公共事业发展类财政支出责任划分。一是农业事业支出。农业项目的具体组织管理性支出责任由县级以下财政负担；农业事业的规划、指导等宏观管理性支出责任由省、市级财政负担。二是教育事业支出。九年义务教育应遵循纠正收益外溢的成本补偿原则，将中小学义务教育支出由中央、省、市、县、乡五级财政共同承担；高中阶段教育、一般专业高等教育和应用性职业教育，首先按国家政策规定收取相应费用，不足部分由举办或直接管理层级政府财政负担，在核定限额内超出本级财政负担能力的部分由省级财政予以补助。三是科研事业支出。由举办或直接管理层级政府财政负担；效益外溢范围跨市、县的，由省、市财政予以补助。四是卫生事业支出。对传染病及瘟疫等突发性疾病传播速度较快、传播范围跨市、影响程度较大的，由省级财政予以补助；传播速度较慢、范围较小且影响程度较小的，由市级财政予以补助。五是文化体育事业支出。省级财政负责省内重点国家级文物保护单位监管、省级重点文物保护单位确认、省级图书馆、博物馆、科技馆、省级地方代表性文艺团体及体育代表队的日常管理支出费用；市和县级财政负责国家文化体育发展方针的具体贯彻、国家及省级重点文物保护管理、少数代表辖区特色文化的团体单位管理和本级图书馆、博物馆、科技馆建设与管理支出费用。六是公益性基本建设支出。如市政建设、消防、自然垄断行业管理、公园及其他居民公用事业等公共服务支出费用，应由市、县财政按照属地原则分别负责。七是其他事业支出。对于计划生育事业，在基层政府财政负担执行性具体管理费用同时，各级地方财政白下而上地逐级负担补助费用；对于地震、海洋事业费用，由省级财政负责管理与监督费用；对于档案、社科、文联等的事业费用，按照辖区分级负担。
4.社会保障类财政支出责任划分。一是劳动和社会保障支出，养老保险支出、省级财政应直接负责全省各级养老保险经办机构的经费支出。失业保险支出，省级财政承担省级调剂金的补助责任；市级财政负责统筹范围内失业保险基金缺口补助，同时还负责市本级和县级失业保险经办机构的经费支出。国有企业下岗职工基本生活保障支出，省级财政通过转移支付负担一部分；各市县财政按属地管理的原则负责再就业资金的其他支出。城市居民最低生活保障支出，省级通过转移支付与市县财政共同承担这部分支出。二是民政支出。自然灾害预防、抗御与救济支出应实行分级负担。特大灾害支出应由中央、省、市三级承担；中等灾害支出应由省、市、县三级承担；一般灾害支出应由市县政府承担。三是公费医疗及医疗保险支出。该类支出按相关规定应由各级政府财政分别承担。
5.经济建设类财政支出责任划分。一是促进区域经济协调发展的成本支出。省、市、县三级政府应各自负担本辖区内协调下一级行政区域之间经济协调发展的必要成本支出。二是市场秩序、经济稳定、增长与就业的成本支出。该类的成本支出中，属于管理性的，省、市、县三级政府应当按机构隶属关系分别负担；属于减免税的.地方财政要按税收归属和统一政策分担；属于为刺激需求直接增加投入性支出，省以下政府间要按照收益和能力原则承担中央投入的必要配套性成本。三是农业经济建设的成本支出。除跨区域的全省性农业工程、救灾、防疫等支出应以省市财政投入为主外，其它支农一般专项支出应全部由县级财政负担。四是工业经济建设的成本支出。对属于竞争领域，但关联度较高、产业链条比较长的项目，省以下地方政府可以通过贴息、担保等方式鼓励本辖区内重点企业技改、中小企业发展、中小企业创新、信息产业发展和产业研发，支持工业经济建设。五是三产经济发展的成本支出。地方各级财政主要通过提供公共设施、外部环境等保障条件来保证旅游业发展，通过财政政策引导发展，通过贴息、担保等方式鼓励发展。六是城镇及交通建设支出。在必须由政府举办的场合下，城镇建设由所隶属同级财政负担；交通道路建设和维护成本按照道路层次和受益原则划分支出责任，省道、市道分别由省、市级承担，县道、乡道和村道由县乡两级政府负责。对于基层政府无承担能力的地方，县、市、省政府要依此上推按照与下级政府的财政能力大小成反比例给予必要资助。七是环境保护成本支出。该类支出中，属于跨区域、跨流域或负效益外溢性较大的重要措施支出和规划、监督性管理支出由省级财政负担，市、县级财政负担执行性管理支出和一般绿化、经营性防污治污支出。八是资源开发成本支出。资源开发的直接成本和社会成本支出应由直接收益者负担，而对资源开发进行战略性控制和规制的管理成本支出则应由省、市、县政府按照机构隶属关系分别承担。九是科技研发支出。该资金主要由省、市级政府财政承担，以确保本区域内重点科研项目的需要。
(四)规范各级财政收入划分格局。遵循地方政府的财政支出责任配置与财政收入筹集能力相适应的原则，合理界定财政支出责任之后，需要相应地进行财政收入的调整，逐步达到尽可能的匹配。一是省级按比例分享增值税、营业税、企业所得税、个人所得税，其他税种要全部下划市县两级。二是市级要进一步规范收入划分，按照县市级采取分别不同收入划分的方式，市级对县市级，要从有利于县市政府职能转变和县域经济发展的角度来划分收入，将经济调节作用强的税种作为共享收入，其它税种作为县市级收入，市对其辖区要从有利于城市协调发展、发挥整体功能出发划分收入，涉及经济发展与城市建设的税种作为市级收入，规模小、税源分散、便于县级征管的税种作为县级收入，同经济发展联系密切但税源分散、征管难度较大的税种原则上作为共享收入。三是完善县对乡镇财政体制，考虑到乡镇状况复杂和经济条件差别悬殊，实行两种体制模式：对经济实力较强、人均财力水平较高的乡镇，实行分税制财政体制，按照本级政府职责和财政支出责任划分收入；对经济发展水平低、人均财力水平低的乡镇，实行县级收支统管体制，由县级财政以核定收支、考核奖惩等方式统筹保障基本支出需要。
(五)规范省以下政府间财政转移支付制度。由于各地经济发展水平不同，财政收入差距很大，必然产生财政支出责任需要的财力与统一划分的税种配置的财政收入能力之间大小不等的差异。需要建立和完善一套科学合理、透明规范的一般转移支付和专项转移支付制度，来解决财政支出责任与财政收入能力之间纵向上和横向上的不平衡问题，最终形成完按规范的省以下政府间财政管理体制。一般转移支付，应适当加大规模和力度，减少对下级财政支出政策的干预和直接领导，缓解县乡财政困难，给基层政府更大的自主权，用于解决其他公共服务项目的缺口问题，更好地在财政体制中体现民主。同时增强一般转移支付的测算和分配的科学性，以便提高财政体制的整体性和综合性。专项转移支付，按照应付事件的性质可分为突发性专项转移支付和经常性转移支付两类。对于突发性专项转移支付资金，应主要由省级财政部门统一掌握，以保证应对全省范围内的突发事件需要；而对于经常性专项转移支付资金，应逐步减少类别和规模，并将其补助范围相对集中到义务教育、社会保障、扶贫救灾、环境保护、公共交通等主要项目上，并建立规范的专项转移支付方案，按照不同用途对专项转移支付方案进行分类设计，提高专项转移支付的效益，并从制度上减少和杜绝不规范争取专项资金过程中存在的腐败现象。另外，根据国际和国内其他省的经验，设计未来3年的省以下政府间财政转移支付方案，设计有效的财政转移支付责任制和对省以下政府间的财政转移支付监控办法。
总之，完善省以下财政管理体制，应在处理好政府与市场关系的前提下，参照明确划分省以下政府间经济社会事务管理责权和财政支出责任的模式，统一调整省、市、县(区)级地方政府的管理责权，属于省、市两级政府承担的经济社会事务管理责权，不能以任何形式转嫁给县乡财政，既不能越位、又不能缺位，改变省级政府过多地包揽了市县乡各级地方政府的经济社会事务管理和市县受上级的政策干预过多的现状，并相应地调整地方财政支出责任的纵向配置，改变省级对下专项转移支付种类过多且覆盖范围过宽，与基层密切的经济社会事务管理责任相应的专项资金和工资性转移支付资金一律要以规范的方式下放到县乡，对于各级政府共同承担的公共事务，根据各方受益程度和基层财政承受能力，来确定合理的分担比例，规范省以下政府间财政收入划分格局和财政转移支付制度，在纵向上形成划分科学、责权匹配与集散适度的省以下财政管理体制新模式
