扶贫方式新实践调研报告

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党的*高度重视扶贫开发工作，明确提出到2020年基本消除绝对贫困现象。*三中全会进一步明确了扶贫开发的目标任务：“搞好新阶段扶贫开发，对确保全体人民共享改革发展成果具有重大意义……实行新的扶贫标准，对农村低收入人口全面实施扶贫政策，把尽快稳定解决扶贫对象温饱并实现脱贫致富作为新阶段扶贫开发的首要任务。”为深入贯彻落实党的*精神，*省委、省政府决定从2008年起组织实施脱贫攻坚工程，力争经过3至5年的努力，基本消除绝对贫困现象，使农村贫困人口年人均纯收入达到2500元。这一决定是省委、省政府为加快苏北振兴、推进区域共同发展，实现“两个率先”的重要决策部署，更是农村贫困人口实现增收脱贫的迫切期望。

据统计，*年底泗阳县尚有年人均纯收入低于2500元的贫困家庭6.65万户、贫困人口22.58万人（其中有劳动力贫困人口17.74万人），分别占全县总户数的34.3%、总人口的23.3%。泗阳县贫困人口所占比重较高，全县脱贫攻坚面临的形势相当严峻。如何创新扶贫机制，有效开展脱贫攻坚工作，让贫困对象真正得实惠，让群众满意，达到为了农民、依靠农民、提高农民、富裕农民的目标，成为我们扶贫工作者面临的首要问题。

一、竞争性扶贫的内涵

竞争是一种广泛存在的社会互动形式，指个人、群体或组织之间对于一个共同目标的争夺。德国法学家罗伯认为，竞争是各方通过一定的活动来施展自己的能力，为达到各方共同的目的而各自所作的努力。竞争具有三要素：一是竞争主体，指追求一个相同目标的两个以上的个人、群体或组织。二是竞争目标，指对竞争主体具有吸引力或符合竞争主体利益的物质或精神，相对于竞争主体而言具有稀缺性。三是竞争规则（或评判标准），指各个竞争主体开展竞争应共同遵循的规范或评判竞争胜败的准则。

所谓“竞争性扶贫”，是指通过公开、公平、公正的途径，让贫困对象通过竞争方式获取项目、资金、技术、岗位等外在扶持机会，并通过自身努力，达到脱贫致富的目的。“竞争性扶贫”是开发式扶贫的一种，其服务的对象主要是有劳动能力的贫困农户。在扶贫工作中，广大贫困对象都有脱贫致富的愿望，都渴望争取脱贫致富的机会，众多的项目也都有争取扶贫资金的动力，他们是竞争的主体；扶贫资金及其创造的脱贫岗位和就业机会是竞争的目标。

“竞争性扶贫”共有三层含义。

一是在项目确定上提倡“扶贫项目谁做主，帮扶实效说了算”。将项目的选择与带动2500元以下贫困对象脱贫相挂钩，让各个项目公平竞争，哪个项目带动的贫困对象多、效益好，就对哪个项目给予扶持。

二是在帮扶对象的选择上提倡“脱贫有先后，扶勤不扶懒”。激活内生发展动力是搞好扶贫开发、改变经济薄弱地区面貌的决定因素。[1]在贫困对象之间引入竞争，就是让他们公开、公平、公正的竞争脱贫岗位，突出扶持与扶志相结合，更好地激发贫困对象的脱贫愿望和致富的内生动力。这与世界银行《概念框架》报告的精神相一致，即赋予贫困者参与经济社会发展的权利，把他们作为主要的资源和合作伙伴；通过挖掘他们的知识、技能、警觉性和积极性来摆脱贫困。[2]

三是在帮扶措施的落实上做到“县乡村三级督查，合同约定跟踪保障”。所有扶贫项目和被帮扶贫困对象由县有关部门备案，乡、村两级有专人监督检查，并采用合同的形式，明确各方的权利和义务，特别是对扶贫资金的权属作了明确的约定，既确保贫困对象按期脱贫，同时又防止扶贫资金被大户无偿占有。

二、竞争性扶贫的四种模式

在脱贫攻坚的实践中，我们已初步摸索出四种竞争性扶贫的模式。

一是产业带动型。即依托泗阳县轻纺、鞋帽、精深木业、电光源四大主导产业和优势产业（也是劳动密集型产业），组织和引导贫困劳动力竞争上岗，实现就业转移，增加贫困对象的工资性收入，达到增收脱贫的目的。

二是设施租赁型。即由各类帮扶资金建设种植大棚和养殖棚舍，低偿甚至无偿提供给贫困对象使用，发展高效农业，提高贫困对象的务农收入。如三庄乡的蔬菜大棚项目，由政府配套支农资金、扶贫资金和新农村建设示范县信贷资金建设，将建好的大棚无偿租给贫困户使用。扶贫资金投入部分产权归村委会所有。符合条件的贫困户竞争择优承租，租赁期不超过两年，贫困户实现脱贫后，转交给下一个贫困户租赁。通过组建专业合作社，在信息咨询、技术指导、疫病防治、产品销售等方面为贫困户提供产前、产中、产后服务。

三是购买岗位型。即由帮扶资金购买一定的工作岗位，为贫困对象创造就业机会，实行竞争上岗。如张家圩镇的种猪养殖项目，通过竞争获得了扶贫资金支持，为该镇贫困劳动力提供了25个就业岗位，项目方与扶贫队签订了协议，确保该25名贫困农户年内脱贫。

四是项目合作型。即依托大户发展特种养殖，由贫困对象竞争养殖份额，实行分散经营，帮扶资金给予贫困对象补贴，大户负责技术指导和卫生防疫，并以不低于同期市场价格的保护价收购产物，以降低贫困对象的技术和市场风险，确保收入稳定，如爱园镇的养鹅项目等。

目前，泗阳县已重点实施的23个脱贫产业项目和近300个帮扶项目全部按照竞争性扶贫的方式进行，既有单一型，也有混合型。上述项目的实施得到了广大贫困群众的拥护和支持，2008年预计可带动6.8万贫困人口基本实现脱贫。

三、竞争性扶贫的作用和效果

（一）在维护公平的基础上提升效率

扶贫工作是促进社会公平的工作，但这并不意味着扶贫工作可以只讲公平，不求效率。在不同的扶贫工作方式中，“输血”性质的救济式扶贫能够确保公平，贫困对象平均分配扶贫资金带来的利益，但此种方式明显缺乏效率，有限的扶贫资金一旦用尽，贫困户将难免返贫。扶持大户的方式可以极大的提升效率，但大户往往从追求利润最大化考虑，带动的贫困户十分有限，且扶贫资金投入后，权属较为模糊，此种方式难以体现扶贫资金的公益性，效率有余而公平不足。采取“造血”性质的竞争性扶贫，把竞争引入扶贫开发工作全过程，同样的扶持看谁更有信心，同样的政策看谁更有决心，同样的项目看谁更有效果，能够有效调动各方面参与扶贫开发的积极性，实现让先富帮后进，增强企业、大户带动脱贫的社会责任，扩大贫困对象的受益范围，做到公平和效率的有机统一。

（二）激发贫困对象脱贫致富的内生动力

阿马蒂亚·森提出，贫困的真正含义是创造收入能力和机会的贫困，虽然表现为收入低，但是其根本原因是获得收入的能力受到剥夺和机会的丧失。[3]纳列什·辛格和乔纳森·吉尔曼在《让生计可持续》一文中指出：“消除贫困的大目标在于发展个体、家庭和社区改善生计系统的能力。”[4]竞争的一个重要作用就是能够激发个人的主动性和积极性，提高效率，促使人的潜力得到充分发挥，使人们不断进取，奋发向上。在扶贫开发工作中引入竞争机制，能够增强贫困对象在脱贫攻坚中的主体意识和机遇意识，重塑他们对于未来美好生活的渴望和信心，强化他们脱贫的自觉性和主动性，促进贫困对象自尊、自重、自立、自强，变“要我脱贫”为“我要脱贫”，并能使他们认识到，只要自身肯努力就一定能够脱离贫困，只要抢先抓住机遇就一定能率先脱贫。

（三）提高扶贫资金的使用效益

在扶贫开发中引入竞争，能够使扶贫资金的覆盖面和发挥作用的时间实现最大化，最大限度地发挥扶贫资金的效益。一方面，在扶贫资金的分配环节上，能够激励企业或大户尽可能多地提供扶贫岗位，吸纳更多的贫困对象参与到项目中来，降低人均脱贫成本。如张家圩镇的种猪养殖项目，该项目通过竞争获得了4万元的扶贫资金，共带动了25名贫困劳动力就业，可帮助25个贫困家庭、共100名贫困人口脱贫，贫困对象人均脱贫成本仅400元。另一方面，在扶贫资金建设的种养设施的使用上，可以长期为贫困对象提供就业、创业机会，极大地延长扶贫资金发挥效益的年限。如三庄乡的蔬菜大棚项目，该种钢架大棚的使用寿命超过十年，实施脱贫攻坚的五年内共可带动3批贫困对象脱贫，五年后仍可继续为所在村创造价值。

（四）明晰扶贫资金投入形成的产权归属

长期以来，由各级扶贫资金投入形成的固定资产，其产权一直较为模糊，尤其是一届扶贫队工作期满离开后，固定资产就“天然”地归属个别大户所有，上述资源难以再为贫困对象服务。在竞争性扶贫中，特别是在设施租赁的开发过程中，通过将扶贫资金投入形成的产权明确给相关乡镇、村，能够确保该设施的产权明晰，使相关乡镇、村拥有对该设施的占有、处分、收益的合法权利，突出该设施的公益性，并通过监督保证用于扶贫的目的不变。

竞争性扶贫是一种新的扶贫机制，能够有效统筹公平和效率，激发贫困对象脱贫致富的内生动力，提高扶贫资金的使用效益。这一新机制还处在不断探索和完善的过程中，对有些问题需要做进一步研究，例如，如何在经济薄弱村创“八有”中引入竞争机制，确保“八有”目标的实现；对已取得脱贫机会的贫困对象，如何提高其竞争力，确保协议期满离开脱贫岗位后仍能继续从业或创业，避免返贫；对于处在低保边缘，年龄偏大，虽有一定劳动能力，但在竞争中处于相对劣势的这部分贫困对象，如何确保其脱贫，等等。