食监法制建设调研报告

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要消除目前制约我国食品安全的因素，应建立和完善3项制度，它们是：建立"分区销售"制度，解决劣质产品问题；全面推进电子监管制度，解决假冒产品问题；实施"企业分级"制度，促使食品企业尽快做大做强。

当前制约我国食品安全的因素除初级农产品污染外，主要是两大问题：一是全国有几十万质量控制能力薄弱的小企业和小作坊。多年监管实践表明，对这些小企业和小作坊既难以取缔，又难以严格监管，难以确保不出现重大质量问题。二是假冒伪劣食品发现难、处理也难；即使发现，由于涉案数额一般较小，多数情况下只能处以罚款，难以从根本解决问题；违法分子屡查屡犯，假冒伪劣屡打不绝。

为尽快解决上述问题，应建立和完善以下3项制度：

建立"分区销售"制度，解决劣质产品问题。劣质产品主要有两个来源，一是无证企业的产品，由于其不具备必要条件，很难保证产品质量；二是违法分子偷工减料、掺杂使假生产的产品。针对这两个来源，应明确规定：各类市场上，可将所有产品分3个区域销售：一是有证企业的产品，二是无证企业的产品，三是过去一定期间内有过生产假冒伪劣产品违法行为的企业产品(无论其有证还是无证)。以上3类企业信息应由企业所在地质监局在专门网站上统一公布，销售单位进货时要上网查询。对不按规定执行的市场要予以严厉处罚。这项制度一经实施，无证企业和假冒伪劣产品生产企业将很快破产、关停。如果担心这项制度造成的冲击过大，也可以分步实施。例如，先在大中型城市实施，逐步推广过渡到小城市和乡村。

全面推进电子监管制度，解决假冒产品问题。随着"分区销售"制度的实施，无证企业和有过违法记录的企业为了生存，有可能会转向假冒有证企业、名优企业产品。制假活动的动机将由目前的牟取暴利变为谋求生存。这时，所有的获证且守法企业产品都会有被假冒的可能，打假的任务会更重。所幸的是，由国家质检总局、国家工商总局、商务部等部门联合推进实施的"产品质量电子监管网"可以最大限度地消除假冒问题。这是一项以技术性措施取代人员密集检查的先进监管手段：对每一件产品赋予独一无二的电子监管码。通过核对该码，即可判明该产品是否为假冒产品。为全面推进这一制度，应规定：所有的经销单位，在进货时必须验明电子监管码。凡不验明电子监管码的，按照《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》中的相关规定处罚。这样，企业必须尽快入网赋码，否则就会失去市场。只要企业依法加贴监管码，假冒产品就无法生存了。目前，尽管国务院《特别规定》明确了销售单位的进货查验义务，但对具体的查验事项和相应处罚措施规定得还不够明确，需要作出更加明确的法律解释或配套政策性决定。这是进一步推进电子监管应当解决的重要问题。

实施"企业分级"制度，促使食品企业尽快做大做强。实施前述两项制度后，无证产品和假冒伪劣产品问题能够基本解决。但是，获证企业中仍有不少难以保证产品质量。目前获证企业中，既有10人左右的小企业，又有与国际水平相当的跨国大企业。消费者对企业和产品质量信息并不知情。这很不利于消费公平和企业发展。因此，应当进一步将这些企业分级，并将分级结果在产品标签上标明，以便消费者决策和促进企业优胜劣汰。

食品企业质量安全水平取决于4个要素：最基本的要素是场地、设备、人员等生产加工条件，目前获得食品生产许可证的企业一般能够满足这些条件；第二个要素是企业使用的食品添加剂、食品包装材料等，如果含有有毒有害物质，且能够析出到食品中，就会影响食品安全。目前质检部门对这些产品也实施了生产许可证管理。只要企业全部选用获证企业产品，就能基本解决这个问题。第三个要素是企业使用的食品原料(肉、蛋、蔬菜、水果等初级农产品)。由于我国散户种植、养殖的初级农产品质量安全相比缺少保障，因此，只有通过专门基地配套供应的企业才能保证食品安全。第四个要素是产品执行的标准。企业在满足前面3个要素的同时，如果执行国际先进标准，就是真正达到国际先进水平的企业，应当授予相应的标志。"企业分级"制度就是对企业是否满足以上4个要素进行评价，并将评价结果在标签上标明，动态监管，指导消费者选购。

以上3项制度不仅适用于食品行业，也适用于其他很多重要生活资料的质量监管。建议有关方面尽快在法制层面确认和推动实施以上制度