质监模式改革调研报告

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笔者围绕"政府职能转变与质监模式改革"这一课题，随省局赴浙江、江苏、上海等地考察学习，结合本人近年从事质监领导工作的实践体会，作了比较研究。循着经济社会发展转型与政府职能转变，政府职能转变与质监工作模式改革的主线，进行深入的理论思考，试图打破传统的路径思维，探索工作的新思路、新举措。

一、经济社会转型与政府职能转变

当今，我国经济社会的发展已经进入了科学发展的总体转型期，转型期的主要目标是坚持以科学发展观统领经济社会全局，坚持以人为本，转变发展观念，创新发展模式，提高发展质量，落实"五个统筹"，把经济社会发展切实转入全面协调可持续发展的轨道。经济社会发展的转轨变型要求政府及其部门职能随之改革，才能有效地提高政府治国理政，引领科学发展的效能和水平。面对新的形势、新的任务、新的要求，我们的政府应该是一个什么样的政府，其职能转变的特征是什么，归纳起来有三个方面。

一是建设"有限型政府"。也就是要从"全能政府"转变为"有限政府"。因为随着国内外环境的变化和经济社会发展，主要依靠行政手段直接管理经济社会活动的行政管理体制，越来越不符合经济分工和社会需求日趋复杂化和不断变动的发展要求。其权力过分集中，包揽一切社会经济事务的"全能"政府必然是一个缺乏效率的政府，政府职能和功能不减，政府的规模就很难小下来，政府职能分工过细，导致条块分割，必然束缚了经济社会发展的活力。因此，要实行"小政府""大社会"的管理模式，就必须有所为有所不为，必须从"越位"的地方"退位"，在"缺位"的地方"补位"，把不该管也管不好的事交给市场、企业和社会组织，把该管的事不折不扣地管好。近年来，各级政府积极深化行政体制改革，清理和大幅削减行政审批项目，逐步从处理微观经济事务中退出来，从市场经济利益的博弈中退出来。目前国家实行"大部制"改革，正是着力建设"有限"政府和"效能"政府的重要举措。

二是建设"规制型"政府。也就是要从"发展型"政府转变为"规制型"政府。计划经济时代的政府被称为"发展型"政府，即政府的主要功能是推动经济的发展，而今天人们所需要的是一个保持公共权力，维持社会正义和社会和谐的功能政府。政府要进一步转变职能就要破除计划经济时代的传统管理思维，实行政企分开、政事分开和政社分开的体制改革，主要运用法律、规章、制度等手段，直接对微观经济主体及其活动进行规范、激励和约束、限制，修正市场经济的先天性缺陷，引领社会的健康发展。与此比较接近的概念还有政府管制、政府干预、政府调控、政府调节等。而更多地体现了政府干预经济的合法性、合理性，以及与市场及其主体的互动关系。企业作为市场主体，要依法进行自我约束、自我规范、自我管理、自担风险，并有根据市场规律享有自我经营、自我决策的权力，是独立于政府之外的微观经济主体。因此，建设规制型政府就必须理顺政府与市场、政府与社会的关系。政府行政机关应当根据经济发展需要，切实把直接管理经济的职能转到主要履行市场监管，保证市场监管的公正性和有效性，打破部门保护行业垄断，建立竞争有序的现代市场体系，创造良好的发展环境上来。

三是建设"服务型"政府。也就是从"管治型"政府转变为"服务型"政府。把维护最广大人民的根本利益作为政府工作的出发点，以服务市场、服务企业、服务民众为核心，重点解决公共服务发展滞后、总量供应不足、公共投入短缺、以及分配不平衡等问题，提高政府为经济社会发展服务的能力和水平，并推进以公共服务为主要内容的政府绩效评价和行政问责制度的建设，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。从某种意义上讲，在建设服务型政府进程中，向社会和人民提供更多更好的公共产品和加快公共服务设施建设，是政府作为以及政府责任的一个非常重要的领域。就质监部门而言，完善食品质量安全和特种设备安全预测、预警和应急处理机制，建设TBT联合应对工作体系，实行阳光行政"电子政务"，构筑为企业创新发展服务的公共技术支撑平台等，都是质监工作坚持以人为本，服务经济发展大局，加强职能建设的重要体现。

二、政府职能转变与质监工作模式改革

围绕进一步转变政府职能的改革任务，面对产业结构调整和加快经济发展方式转变的新形势，要求质监部门深化认识自身改革和管理创新的重要性和紧迫感，努力创新质量监管工作的新思路、新模式、新方法，才能更好地贯彻科学发展观，适应发展市场经济和构建和谐社会的要求，不断提高促进经济社会又好又快发展的贡献率和有效性。应当体现在五个转变上。

(一)从抓企业、抓产品质量监管向抓整个产业优化升级转变。加快经济发展转型，转变生产增长方式，其实质是加快产业质量优化提高的进程。*是我国制造业的重要基地，但仍然处于国际产业链的低端，企业规模小，中小企业占了80%以上；具有自主创新技术的核心企业和品牌产品不多；工业产品采标率仅达到45%左右，平均质量合格率一直徘徊在80%--90%的区间。对此，一方面，除了食品和部分涉及人身健康安全类产品外，对于大多数企业和产品，应当主要通过市场的机制进行优胜劣汰，或依照区域产业发展规划调整和市场调节的手段，推进产业的转移、转型。另一方面，应当在我市重点发展现代化服务业，大力推动电子信息、生物医药、软件和创意等高技术产业从加工组装到自主研发制造延伸，促进装备制造业高级化，加快传统工业和基础产业改造升级，以及主要产业和优势产业集聚集群发展中，找到质监工作的切入口，从以往注重抓企业抓产品质量监管转到主要抓整个产业的优化升级上来，以提高产业质量竞争力为目标，以标准为主线，以重点产业和产业集群为载体，以实施品牌发展战略为抓手，以项目建设为重点，扎实有效地实施五大质量提升工程。

一是产业聚集区实施标准联盟的质量提升工程。围绕汽配、化妆品、食品等10个产业集群和物流交通、商贸市场、信息咨询、旅游服务、设计研发、家装家政等10个现代化服务业集群，以优势企业为龙头，以行业协会为主体，开展制定实施联盟标准活动，统一产品要求，填补产品标准空白，提高服务标准，规范生产经营行为，使企业和市场走向有序竞争，走向联合发展，打造区域品牌，促进行业产品质量和服务水平的提升。

二是推动企业采用国际标准和创建"标准化良好行为企业"的质量提升工程。选择800家重点培育发展企业，开展"创建标准化良好行为企业"活动，实现"四个一批"的创建目标，即引导和支持一批创新技术企业实施专利技术标准化工作，冲击技术标准的高端，争取标准话语权；推动和指导一批重点领域工业产品解决国家标准老化和采用国际标准；清理、消灭一批无标生产企业和产品；评选和树立一批标准化良好行为企业、示范园区和标准化创新企业。另外，每年举办"企业家标准论坛"，大规模推进标准化人才培训活动。争取更多的TC/SC/WG秘书处落户*

三是加快培育品牌、免检产品的质量提升工程。继续实施"名牌培育十百千工程"，大力扶持创新能力强，具有自主知识产权的技术、标准和自有品牌的发展；加快培育一批中国世界名牌、中国名牌和省名牌产品，引导企业从经营产品向经营品牌转变，以"*创造"提升"*制造"。

四是完善TBT联合应对跨越技术贸易壁垒的质量提升工程。加强体系成员单位的协调配合，完善技术性贸易壁垒的预警系统，完成5个主要产品标准数据库建设，推动ROHS指令应对和风险评级工作，为更多企业跨越国外技术贸易壁垒创造良好服务平台。

五是集中专项整治的质量提升工程。继续围绕10类重点行业产品，以重点解决有害物质超标，重点消灭无证、无3C认可的违法生产行为，重点推动河粉、豆制品向生产加工企业发展，完善产品质量监督检测和质量责任追溯机制建设，再打一场漂亮的攻坚战。

(二)从重于实行部门质量管理向重点强化企业质量主体责任转变。去年我市根据*和省政府的统一部署，开展产品质量和食品安全专项整治活动，各级政府及其部门加大了对企业生产产品质量安全的管理力度，取得了明显的成效，为今后强化质量监管提供了经验。同时，也必须清楚地认识到，企业是市场经济的主体，也是产品生产质量安全的责任主体，是搞好质量管理，保障质量安全的内因和基础，对产品质量安全起决定性作用，而政府职能部门的行政管理是实现企业产品质量安全生产起外因促进作用，相对于企业是客体关系。分析我市重点区域、重点行业、重点产品的质量状况，正是由于一些企业对自身安全生产责任认识不到位，质量诚信意识薄弱，用低质低劣原材料生产加工产品，以低成本参与市场竞争，追求企业最大的经济利益，甚至无视法律法规约束，制假售假，导致产品质量事故的发生，是造成我市产品质量总体水平一直徘徊不高的主要原因。与此同时，认证、标准和证后监管相脱节，质量信用体系建设缓慢，也是企业质量主体责任、质量自律性弱化的主要因素。因此，在加强企业、部门、政府三位一体的责任体系建设中，必须把强化和落实企业质量主体责任作为搞好质量工作的根本，以实现认证、标准监管的同步协调，加快信用分级评估和信息公开法制建设为抓手，充分激励企业加强质量自律管理的内动力，通过政府依法管理的外因促进企业内因起作用。总结近年产品质量和食品安全整治工作的体会，应当在四个关键环节上下功夫。

一是严格认证认可管理，强化市场准入。变行政审批为第三方认证。申报成立*市工业产品生产许可证审查中心，并由中心独立承担相应的安全责任。严格对重点产品生产企业营业执照、卫生许可、产品检验合格以及生产许可等事项实施合格认证，坚决取缔"三无"生产企业，对不合格产品实施强行退市。严厉打击乃至坚决取缔严重违法生产企业。要继续推进强制性产品认证以及重点产品原材料认证，"关口"前移，提高产品安全准入门槛。不仅把住了产品生产加工质量的总关口，还促使了企业优胜劣汰。

二是大力推动制标采标，强化过程目标控制。规模以上企业、出口企业、A级食品企业、涉及人身健康安全类产品加工企业的采标率必须达到100%，并运用依法规范、培训引导、政策支助等手段，制定和试行企业标准化工程师和食品企业质量安全主任管理制度，调动企业主体作用和行业协会自律管理的积极性，加快各行业技术标准的制修订工作步伐，切实解决我市产品生产平均采标率偏低的问题，把实施标准化战略真正落实到企业生产加工的各个主要环节，实现事前统一产品安全标准，事中严格产品安全检测，事后让标准"说话"，确保做到不合格的原材料不进厂，不合格的产品不出厂，以达到强化过程控制的目标。

三是建立企业质量信用体系，强化分级分类管理。参照国家标院*年颁布的《企业质量信用评价规范》，制定信用等级评价标准，采取生产企业申报、行业协会初审、地区监管部门审核、市评定小组确定的方式，对食品及安全类产品生产企业按标准和比例，进行信用等级评定和分类监管，并通过电子监管信息系统，对监管企业的信用程度实现自动升降，根据结果分别采取"信用免检"、"信用预警"、"信用惩戒"、"信用淘汰"等相应手段，建立和完善对监管企业信用激励机制，增强监管的针对性、行业的自律性和执法的有效性。

四是实行缺陷产品召回，强化质量责任追究。在要求企业全面建立和完善原、辅材料进厂台帐，食品添加剂备案，产品检验记录，产品流向登记的基础上，执行对缺陷产品企业自主召回制度，做到"三必须"、"四个不放过"，即对召回的产品必须由企业自主召回，必须由企业负责处理或销毁；必须由企业主动公布。质监部门落实对严重缺陷的产品的原因不查明不放过，责任不清不放过，教训不吸取不放过和整改措施不落实不放过的责任追究。

通过以上措施，多管齐下，形成以强化企业质量主体责任为核心，建立从源头抓质量的长效机制。

(三)从承担质量安全的全程监管向主要提供更多、更好的公共产品和服务转变。我国经济越发展，改革开放越深入，质监部门面临的任务越加繁重，承担质量安全的压力就越大。尤其对实行质量安全的全程监管感到有演变成一种无限责任的可能。纵观世界上许多国家的质量安全管理，比如食品安全保障体系一般由法律法规和标准化体系、检验检测体系、认证认可体系、执法监督体系、技术推广体系和市场信息体系等六个部分组成。政府在质量安全保障体系建设与运行中扮演重要的角色，但质量安全工作仅仅靠政府是远远不够的，更不可能承担过程监管的全面责任。*关于加强食品等产品安全监督管理的《特别规定》，进一步理顺了有关监管部门的职责，明确质量部门负责生产加工环节的质量安全监管，法律法规所赋予的监管手段更多的不具有承担全面责任的性质。尤其是直面政府职能转变和机构改革形势，政府将从一些直接实施产品质量安全检验检测、认证认可等行政审批性质的工作中解脱出来，转由第三方具备一定资质能力的检测检验或认证机构，对食品等产品的生产过程是否符合标准或技术规范要求提供符合性证明的合格评定活动。这样，有利于推进技术标准的贯彻实施，有利于处于公正地位的专业化机构独立承担保障认证结果的公正和民事责任，有利于减少政府的责任和风险，提高政府工作效能，有利于预防和治理腐败。在政府职能从"管理型""全能型"转变为"服务型""有限型"的过程中，质监部门监管质量安全工作的意义，更加重要的是体现在服务能力水平的提高上，用提供更多更好的公共服务产品和服务，有力保障着质量兴业强市体系的建筑和巩固。根据我市的成功实践，吸收先进城市的经验，质监部门必须充分认识和准确把握经济社会发展趋势和规律，把大力构建现代质监服务体系作为重要的发展战略，把发展现代质监服务与强化社会公共服务相结合；与推动工业集约发展，提高农业综合生产能力相结合；与创建资源节约型、环境友好型社会相结合；与企业的自主创新和深化改革开放相结合。不断提高质监服务的专业化、社会化、市场化、国际化水平，开创质监事业新局面。重点推进以下几项任务：

一是做强质量监测和自主创新的技术支撑平台。树立"技术支撑平台有多高，产业发展水平就有多高"的战略思想，以加快建设*质量技术中心为载体，整合技术资源，提升整体实力，创建服务品牌，积极争取在*设立一个立足*、面向华南、辐射东南亚的国家质量技术检测研究院，以检测为基础，以科研开发与技术服务为两翼，着力打造国家一流，国际先进的质量技术平台，为经济建设、科技进步和社会发展提供服务，成为质量安全的"监护仪"和技术进步的"推进器"。

二是拓展技术咨询和标准化推广平台。以技术服务机构为阵地，加强基础建设，引进技术人才，开展项目研究，创新服务方式，按照"以我为主、全国先进、走出世界"的理念，坚持科研、标准、产业同步，提高服务经济社会发展的有效性。标准院应拓展与国内外标准化技术组织、与领袖企业、跨国公司的合作，着力开展标准化项目研究，利用标准化手段促进一批科技成果、专利技术的产业化；围绕我市"重点发展现代服务业，大力发展高新技术产业，优化提升传统产业"战略，加强重点产业标准信息数据库及应用服务系统的建设；大力推动"标准进企下乡"和"标准化良好行为"活动的开展；积极筹建"华南TBT研发基地"，完善防护预警、应对机制；要重点以锅炉、起重机械、压力容器、电梯等高耗能设备的节能降耗减排技术服务为抓手，打造一批节约型、清洁生产的绿色企业样板，以利于促进产业结构的优化和经济增长方式的转变。

三是构筑质量安全公共控制平台。按照快速、及时、开放的方针，以推进"数字质监"为手段，加快标准信息查询系统的二次开发升级，增加标准预警功能；启动建设特种设备远程监察和开发车载气瓶安全电子管理系统，实现动态实时监控；大力推进69种产品加入电子监管网，探索建立产品质量预警、风险评估，有效溯源的工作机制。

四是提高质量技术培训教育平台。把普及质量技术知识，培养现代管理和特种技能人才、服务企业质量技术进步作为质监系统增强服务功能，拉动经济社会科学发展的一项重要任务。探索在我市现有质量技术培训考核中心的基础上，筹建*市质量技术学校(院)，整合资源，扩充场地，引入合作，多元办学，提高师资队伍的素质和教育培训水平，突出针对性、实用性、前沿性较强的教育培训特色，高管培训与普及教育结合，应用教学与审查咨询结合，职业学习与技能考核结合，着力打造融现代管理教学、特种技术培训、项目咨询服务"三位一体"，较具规模水平的质量技术教育培训和咨询服务平台。

五是发展各类社会中介服务平台。重点抓好质量、特设、计量、标准等专业协会的建设，支持食品、化妆品、物流等产业(行业)协会、商会，开展独具特色的质量技术服务活动，强化行业自律管理，分担社会服务功能，推动行政部门简政放权。

(四)从条块分割、条条运作为主向条块结合、部门联动转变。质量工作是一个覆盖一、二、三产业，需要多个职能部门共同管理的系统工程。综合质量指标又是一个地区发展竞争力的重要表现，需要放在经济社会发展全局中去部署去考量。由于现行管理体制的原因，一些部门的职能转变还不到位，社会管理和公共服务意识比较落后，存在职能交叉、权责脱节，一个食品多个部门分管，往往出现相互推诿，监管效能低下，甚至出现形式主义、官僚主义的问题。同时，在职能分工的条块分割，导致有权的管不到底，无权的又抓不到边，容易出现监管工作的空档。对这些问题的解决，我市成功探索建立高层次的领导工作机构来加强各职能部门的协调联动，形成工作合力，取得了"城市建设管理年"、"创建国家卫生城市"和去年产品质量和食品安全专项整治行动的优异成绩。质监部门在去年的专项整治中，充分发挥了领导小组办公室的作用，在市委市政府的统一部署下，积极协调各职能部门统一行动，以出色的表现赢得了上级的肯定和社会的赞扬。我们要继续发扬成绩，认真总结经验，一方面，更加注重把质监事业放在加快科学发展的全局中去思考去谋划，善于把发展的计划和任务提升到各级政府领导工作的层面上去部署。这样使我们的工作更加贴近党委和政府的中心工作，同时又更具动员力和执行力，做到有为有位；另一方面，更加注重联合多个部门开展工作，形成推动工作进步的强大合力，使各项工作收到事半功倍的效果。结合当前质监工作的任务，要认真做好几件事：

一是大步推进以质取胜发展战略的实施，形成条块结合、部门联动新格局。牵头草拟《*市政府关于实施质量强市战略发展纲要》，坚持政府推动、市场主导、科技先行、突出重点、依法治质的原则，切实强化质量工作在转变经济发展方式、应对市场竞争、推动自主创新、节约资源能源、维护社会和谐等方面的宏观调控和基础保障功能，*一系列政策措施，加快实现兴业富民、创新强市的目标。会同市发改委、经贸局在总结成功经验、开展全面普查的基础上，研究*《推进特种设备节能降耗行动纲要》，建立有效的节能监管服务体系，推动企业节能改造，加强节能技术研究和应用，提高我市特种设备节能管理水平。与市科技局、知识产权局联合制定"知识产权与技术标准化战略实施纲要"。合力抓好专利技术标准化、技术标准国际化的工作，加快我市知识产权产业化的进程。组织一批具有自主创新技术、标准、品牌的企业冲击产业技术标准的高端，争取话语权，提高市场竞争力。与经贸、农业、卫生、工商、旅游、交通、建设等部门互动，大力推动高新技术产业、现代服务业标准的制、修订，培育树立一批"标准化良好行为"企业和"标准化农业种养"示范基地。将推进名牌培育"十百千"工程，与各级政府和部门的工作绩效评价结合，在继续做好工业产品名牌推荐工作的同时，试行评选和树立一批现代服务业的品牌企业。在高端企业推行卓越绩效管理模式，设立市政府质量奖。

二是建立质量综合管理工作联席会议，保持条块结合、部门联动协调性。如建立"标准和品牌战略"、"打假治劣"、"食品安全"、"绿色亚运"等日常工作联席会议制度。定期互通信息，分析形势，讨论问题，研究措施。削平"部门山头"，减少孤军作战，多搞合作联动，集中力量重拳打击各种质量违法行为，净化市场经济发展环境。加强与工商、卫生、公安等部门的工作衔接，消除质量法制工作的盲区死角。以创办绿色亚运为目标，以"质量安全溯源"为核心，携手建设亚运食品安全标准、检测、应急体系等等。

三是加强宏观质量状况分析研究，增强条块结合、部门联动的执行力。组织和依靠社科研究的权威组织，开展质量竞争力指数的测评与研究，编写年度质量状况白皮书。各区局也应每季度或每年一次对本辖区的质量监督情况进行分析，向当地政府作出报告，为各级政府的宏观经济决策提供依据。还有，开展工业产品产值合格率课题研究和测评，探索质量科学管理新模式，深化兴业强市活动有关加大标准研究投入支助政策和鼓励创新、创优奖励政策的研究，切实解决政策不够协调配套的问题，进而提高质量工作的决策层面，增强条块结合、部门联动的执行力。

(五)从单项工作的检查评先向建立全面科学的实绩评价体系转变。党的*大报告*，要"着力造就高素质干部队伍和人才队伍"，"完善体现科学发展观和干部考核评价体系。"对以往一些循于形式主义的做法，应认真加以纠正。一年工作下来，各级部门都要进行一次检查评比，但不能为检查而检查，为评先而评先，甚至最后来个"太公分肉"，平均分配，轮流分享，和谐评先，结果也评不出什么真"英雄"。而且，一般情况下又比较侧重于单项工作考评，欠缺全面性；重虚拟比较，缺细化标准，评选先进的印象分胜过实绩分。实际上起不到树立先进标杆，激励进步的作用，效果甚微。另外，一些考核评比多为自上而下，单向评议，缺乏上下互评互促的机制。去年，我局突出部门的实绩评议考核，细化考核的评价标准，创新考核办法，进行了初步的实践，随着政府职能的转变，面对转型发展承担的繁重任务，质监工作要进一步建立和完善全面科学的实绩考评体系，以不断创新的机制推动工作新局面的形成。

在新的发展时期对各级质监部门和干部的实绩考评应当把握住几个重要标尺。一是是否围绕经济社会发展转型积极推进质监职能的改革，体现以科学发展观总揽全局，加快完善与市场经济相适应的质监工作体系，真正成为"质量安全的监护仪，技术进步的推进器"。二是是否理清发展思路，创新发展模式和工作手段，更加自觉地把质监工作融入地方经济社会发展的战略中，形成具有鲜明特色、充分发挥职能作用的工作标准体系。三是是否善于抓改革促发展，继续解放思想，否定自我，勇于创新。依靠改革创新求突破，依靠改革创新解难题，依靠改革创新促发展。把提高创新能力作为实现质监工作更大发展的重要支撑，始终保持锐意进取的精神面貌。四是是否搞好干部队伍作风建设，以好的党风促政风带民风。领导班子团结坚强，干部弘扬新风正气；工作务实求真，反对形式主义；执政为民，心系社会。多办好事，办好实事；艰苦奋斗，勤俭节约。清正廉洁，干净干事。

正确把握部门工作实绩考核重要标尺的同时，要进一步修订具体评价细则，要宜精不宜粗，易实不宜虚，宜紧不宜松。探索以部门自查自评，基层与机关双向评议，服务对象满意度调查，以及日常专项工作考量与年终综合评价结合为主要形式，努力构建全面科学的实绩考评工作机制。