交通局行政执法责任制调研报告
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省交通厅政策法规处、*市政府法制办：
党的*大确立依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，推行行政执法责任制作为依法治国的重要战略举措摆上政府议事日程。*年国务院《全面推进依法行政实施纲要》提出了全面推进依法行政、建设法治政府的目标，明确提出进一步推行行政执法责任制。
行政执法责任制作为一种行政机关内部的行政执法行为层级监督制度，其核心是通过依法界定执法职责、科学设定执法岗位、规范执法程序，建立健全考评体系，从而实现规范行政执法行为的目的。行政执法责任制对建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的执法权力运行机制，防止行政权力的缺失和滥用，维护行政相对人合法权益具有重要意义。全面推行行政执法责任制，是建设法治交通、和谐交通的必由之路。
一、概况与成效
我市推行行政执法责任制工作起步较早，*年市委、市人大常委会和市政府分别作出的依法治市决定、决议和规划，其中都把推行行政执法责任制作为一项重要内容。市政府于*年9月召开专题动员大会，推广试点经验，我局严格按照市委、市政府要求落实行政执法责任制，实行执法事权分离，层层签定《行政执法责任状》，通过以部门主要负责人为行政执法责任人的执法责任制，把执法任务、目标、要求、职责、法定义务以及行为规范落实到岗位，并按要求将执法职能、执法依据、执法程序以及各种交通规费征收标准实行执法公示，接受人民群众的检查和监督。*年，根据市政府《全面落实依法行政实施纲要》的通知精神，进一步深化行政执法责任制工作提出了新的部署和要求，重新制定了实施方案和年度工作目标，建立了行政执法依据梳理、行政职权分解和行政执法考评等制度。我局在进一步全面推进和完善交通行政执法责任制过程中，对市级交通执法主体、执法依据、执法职能进行了全面的梳理和责任分解工作。经过梳理，交通局共有行政执法依据69件，其中交通局为主实施的法律9件、法规15件、规章43件；交通局共有执法职能162项，其中：行政许可31项、行政处罚94项、行政强制11项、行政确认2项、行政征收4项、行政监督检查16项，其他行政行为4项。行政执法职能的清理为统一全市交通执法职能、规范执法行为奠定了扎实的基础。
几年来，市交通局及所属的各行政执法机构根据依法治国的基本方略，紧紧围绕全市交通工作大局和行政执法责任制目标，在加强执法队伍建设，明确执法责任，理顺执法关系，完善执法程序，强化执法考核，提高执法水平等方面做了大量的工作。经过几年的努力，取得的成绩是显著的，基本达到了执法主体合法化，执法行为规范化，执法责任明晰化，执法内容公开化，执法程序制度化和执法监督经常化的目标，有力促进了依法行政的进程。主要体现在：
一是执法单位、执法人员依法行政意识明显加强。推行行政执法责任制以来，各执法机构通过落实岗位责任制，加强培训考核，执法人员依法行政、规范执法意识明显加强，交通执法队伍整体素质有很大提高，一个比较明显的变化是执法案卷日趋规范，执法过程中重证据、讲程序已经形成了自觉行动。这不仅仅是观念上的更新，更重要的是为推进法治社会进程，促进社会政治文明迈出了实质性的一步。
二是依法行政的水平明显提高。行政执法责任制的推行，促使各行政执法部门认真准确地实施各项法律、法规和规章，在行政决策、行政处罚、行政许可、行政强制、行政收费等行政行为中严格按照行政程序进行，严格按照法律规定行事，随意执法等人治因素大为减少。尤其是通过学习培训、执法资格考试和责任挂钩考核等，依法行政的责任心进一步增强，行政执法行为更加规范，从而促进了依法行政水平的提高。*年以来，全市交通系统实现了无申诉、无复议、无诉讼案件。
三是行政执法的力度进一步加大。行政执法责任制的推行，促使各行政执法部门强化执法的严肃性。我市根据省交通厅要求，先后出台了切实可行的交通行政许可、行政处罚程序规定，规范了全市统一的执法文书格式，严格执行以交通行政处罚标准细化为主要内容的规范行政自由裁量权，开发推广了一系列执法应用软件，从而加大对违法行为的打击和查处力度。
四是建立了较为完善的行政执法责任制制度体系。通过建章立制，全市交通系统进一步落实了行政执法责任考核、责任追究、执法公示、执法监督制度，建立健全了执法岗位责任制。
二、问题与成因
落实和完善行政执法责任制是一项系统工程，有一个不断发展完善的过程。我市交通系统全面推进行政执法责任制以来，交通行政执法有了很大改善,但我们也应清醒的看到推进交通行政执法责任制过程中存在问题和不足，与实施依法治国的基本方略要求和人民群众的期望还有一定的差距，必须引起我们高度重视。主要是：
（一）执法环境尚待改善。行政执法的内外部环境还不够理想，行政、权力干预等人治因素的干扰现象还不同程度的存在，执法难以到位问题还比较突出，行政处罚因人而异，有的出现同一性质案件不同处理结果现象。建瓯南雅交通运输稽查站因针对外商非法营运从轻处罚幅度太大，被领导视为“小吏大权”而反复暴光；暴力抗法问题时有发生，浦城运输管理所一运管员上路征收养路费，活活被当地摩托车撞死；交通与交警部门之间职能交叉，执法配合不够，由此造成不必要的部门争议而耗费大量的时间精力；由于依据不足、宣传不够或方法简单，造成正常执法而引发群访的事件也时有出现；因交通运输安全责任追究，导致执法机构领导压力太大，工作如履薄冰。
（二）“一把手”负责制难以落实。我市交通系统全面推进行政执法责任制以来，各执法单位都按照市局要求，建立了相应的行政执法责任制领导小组，主要领导作为第一责任人地位已经确立，但真正落实起来难度较大。从政府领导到交通局主要领导“重建设、轻管理”的观念一时难以改变，“一把手”往往因公路建设工作和参加各种会议牵涉主要精力，依法行政、建设法治交通的目标有的地方只停留在会议布置上，有的规章制度也仅停留在文件上，领导真正去关心、去推动行政执法责任制建设的时间并不太多。
（三）执法监督力度不足。自推进行政执法责任制以来，各单位都建立了执法考核机制，每年都根据年初确定行政执法目标进行责任制考核，如市局每年都有组织对所属行政执法单位和县（市、区）交通局行政执法情况进行年度考评，但执法责任制的考核结果有的地方却难以与单位绩效进行全面挂钩。上级单位对下级单位执法监督也存在走过场，存在问题只整改了事，责任追究制度没有充分发挥应有作用。
（四）队伍素质有待提高。好的执法队伍离不开高素质的执法人才。应该说经过多年的加强学习培训，严把执法人员入门关，全市执法队伍素质有了明显提高。但我们必须看到执法队伍素质参差不齐、部分人员素质亟待提高。目前执法岗位专业培训缺乏系统性，部分人员业务素质不高，个别执法案件还存在证据收集不充分、法定程序不到位、执法文书不规范的问题。经过近几年努力，我市50岁以下执法人员大专以上学历的比例虽然达到80％以上，但其中有一大部分是在职学习文凭和本系统内承认的大专专业证书，这与交通部的要求还有差距。
（五）执法体制严重不顺。目前，交通执法队伍有道路运政、公路路政、公路稽征、水路运政、地方海事、港航监督、交通质监，同一个交通行业五花八门的执法队伍，各有各的执法依据，编制不统一、名称不统一、着装标志不统一；有省管的，有地方管的，有省、地共同监管的。有时同一条公路线上同时出现几家交通执法队伍上路，互不卖账，这种外不协调内不理顺的体制，造成严重资源浪费，影响交通整体社会形象。
（六）法制机构不健全。有的县（市、区）交通局和行政执法部门对内部法制机构的设置和力量的配备，还没有引起足够的重视，至今还有70%的交通主管部门未设专门法制工作机构；有的与其他科室合并在一起办公，人员不固定，力量配置不合理；即使有的交通部门配备了法制机构，但在人员配置上也是微乎其微。
存在上述问题的原因是多方面的，既有客观方面的因素，也有主观方面的因素；既有交通执法体制上的原因，也有组织领导的原因。概括起来，主要包括以下几方面：
一是认识不到位，领导重视程度不够，影响了整体工作的进展。个别执法人员乃至个别部门负责人，对行政执法责任制的重要性、必要性和长期性的认识还不足，仅把它当作一项可有可无的工作被动应付。有的单位领导对落实行政执法责任制重视不够、支持不力，对于实施过程中面临的许多问题，如人员调配、执法装备、经费保障、评议考核、责任追究等，单位领导不亲自决策和协调，导致工作难以开展。
二是行政执法机制不够完善，直接影响了执法队伍素质的提高。交通行政执法门类众多，但限于人员编制和经费保障问题，基层执法单位一线执法力量严重不足。而在有限的人员编制内又缺乏必要的流动性，导致执法队伍老化严重。从我们调研情况看，各基层运政机构由于人员工资基金由省上统一核定，人员编制仍然是*年的编制，近十年运管队伍人员只出不进，目前职工平均年龄在45岁以上，50岁以上人员还要上路执法，在社会经济发展、车船急剧增多的情况下，人员无法得到及时补充，影响了执法队伍的健康发展。目前，整个交通行业由于体制不顺，执法门类太多，执法主体、执法程序和着装标志不统一，亟待整合资源，实施综合执法体制改革。
三是执法人员素质参差不齐，执法人员素质不高，业务技能差。由于有的单位人员成份复杂，素质差，法制观念淡薄，在执法中语言简单不文明，行为粗暴蛮横，罚态度款、人情款；极个别执法人员执法违法现象仍然存在。
四是法律法规滞后，缺乏全国统一的法律规范。执法机构重叠，各行其是，管理职权交叉，部门与部门之间就同类性质问题重复检查。如交警的超载罚款，交通的超限罚款；交警的安全性能检测，交通的综合性能检测；交警的驾驶证检查，交通的营运证、上岗证检查。有的执法机构对政策法规理解出现偏差，加上受地方保护政策影响，对同一车辆一天内同一违章的罚款带有重复性，部门之间、县与县之间收费、罚款互不认账，甚至出现跨越车籍地收费、罚款现象，给正常执法带来混乱。
五是交通法制机构不健全，影响了执法监督力度。推进交通行政执法责任制工作，就必须依法界定执法职能、规范执法行为、加强执法监督，认真落实行政执法考评机制和错案责任追究制度，而这些又离不开执法监督的交通法制机构。法制工作队伍的缺失必然弱化了执法监督力度，降低了执法工作能力和水平，长此以往执法业务的指导工作就逐渐依赖于各业务处室，失去了法制工作机构独立监督、指导、整合法制资源的优势。
三、对策与建议
我市交通执法的实践证明，推行行政执法责任制，是推进依法行政，改善执法现状，规范行政行为，提高行政效能的一项重要举措。为进一步深化和完善行政执法责任制工作，提出如下建议。
(一)进一步完善行政执法责任制实施方案，全面推进交通行政执法责任制。
行政执法责任制工作作为一项系统工程，是一项长期性工作，推行行政执法责任制必须按计划、分步骤的实施。结合交通实际，制定切实可行的行政执法责任制实施方案，为行政执法责任制的顺利推行提供保障这是指导性、基础性工作。从我市交通系统推行行政执法责任制的落实情况来看，推进行政执法责任制的起点是明确行政执法主体和依据，在此基础上分解职责，分解执法目标，制定履职的执法标准。制定规范行政执法责任的行政执法程序，用程序保障执法的公开、公正、公平。要尽快制定执法公开、评议考核、责任追究等为主要内容的保障制度，做到用制度管人管事。
(二)加强法制机构建设，强化交通执法监督。
交通执法单位法制工作机构作为推行执法责任制的牵头部门，既是执法责任制的落实部门又是执法监督部门，对交通系统进一步深化和完善行政执法责任制负有主要责任。因此，健全和完善交通执法单位特别是县（市、区）级交通法制工作机构建设，增强专业法制队伍力量已迫在眉睫。县级以上交通主管部门要尽快改变目前交通法制工作机构未建立、力量薄弱、专业人员缺乏的状况。在大力加强交通法制机构建设的同时，必须加强交通系统内部的层级监督力度。一是要切实加强行政复议工作。认真履行法定职责，积极运用法律手段，解决各种行政执法争议和纠纷，促进社会的和谐稳定。二是做好重大行政行为、规范性文件的备案审查工作。加强对抽象行政行为的监督审查。各交通执法部门作出的重大行政处罚，应当按照规定程序向上级交通主管部门法制机构报送备案。三是加大对执法行为的监督检查力度，完善行政监督制度和机制，重点检查行政许可、行政处罚实施情况，对检查中发现的问题，坚决予以整改纠正和责任追究。
(三)严格落实行政处罚标准细化，合理行使自由裁量权。
正确行使行政自由裁量权，合法行政、合理行政是实施行政执法责任制的基本要求。目前交通法规体系还存在许多不完善、不科学的地方。作出行政许可或者行政处罚时还带有较大的随意性，相同情形作出不同处理，既影响了执法形象，也容易滋生腐败。今后要严格落实省交通厅行政处罚标准细化，合理行使自由裁量权，从而减少人为因素，减少和防范执法腐败。
(四)夯实基础，扎实推进基层执法单位建设，切实提高执法队伍整体素质。
交通行政执法工作的重点和难点在基层，基层执法单位、执法人员直接面对广大人民群众，面对纷繁复杂的执法环境，执法工作非常辛苦、执法任务非常艰巨，其水平和工作能力直接影响到执法队伍的社会形象。作为交通主管部门应当关心和支持基层执法队伍建设，切实为基层执法单位办实事、办好事。
各级交通主管部门要主动与地方政府沟通，着力帮助解决制约交通基层执法单位基础建设的体制性障碍、机制性约束和保障性困扰。在人员配备、管理经费、装备投入、站房建设方面，要主动向基层执法单位倾斜，要不断改善基层执法单位执法环境和执法待遇，真正做到组织上关心执法人员，精神上鼓励执法人员，工作上爱护执法人员，生活上体恤执法人员，努力解决基层执法人员的后顾之忧，不断增强执法队伍的凝聚力，充分调动了基层执法人员的积极性。
（五）整合交通执法队伍，实行综合执法体制改革。
面对交通众多执法门类，建议上级交通主管部门要下大力气尽快进行交通综合执法体制改革，将道路、水路交通执法各归属1个综合执法机构。通过创新执法方式，统一执法队伍名称、机构编制、执法标志等，整合、充实一线执法队伍，改进执法人员作风，把有限的执法力量进行综合利用，提高执法效率，树立执法形象。
(六)加快交通执法现代化建设，创新执法方式。
交通行政执法现代化作为完善行政执法责任制的重要手段，日益受到各级交通执法机构的重视。随着现代科技的日新月异，执法装备不断更新，交通行政执法也应当与时俱进，要想方设法改善执法装备，配备执法车辆，安装gps系统，配备与执法相适应的数码相机、录音笔、手提电脑等先进执法装备；要重视交通执法信息化工作，陆续开发一些执法应用软件，并推广应用，如养路费稽征系统、公路路政治超系统、交通行政处罚系统，实行省、市、县三级联网、加快信息共享，统一监督平台，进一步加快交通执法现代化建设。
二是积极探索行政执法新方式。国务院《依法行政实施纲要》提出了转变政府职能，创新管理新方式的要求，交通执法也要积极探索行政执法新方式，推进相对集中行政许可和行政处罚，探索科学的执法考评机制，力争在执法考核办法上更加科学合理。
三是推进交通执法公开。为最大限度减少“暗箱操作”和权钱交易，交通行政执法应当遵循“公开、公平、公正”的原则，推行交通执法的公开透明。各级执法机构要做到行政执法的职权公开、程序公开和结果公开，要把交通执法全过程实行“阳光作业”，增强全社会对行政执法工作的了解，动员社会各界加强对实行执法责任制工作的支持和监督。对人民群众通过举报投诉箱、监督电话等形式反映的情况要认真调查，发现问题及时处理，努力做到政务公开不流于形式，为公众查阅执法信息提供便利保障。
